西方国家公共部门绩效评价的特征与价值理念

10.4　西方国家公共部门绩效评价的特征与价值理念

10.4.1西方国家公共部门绩效评价的特点

1.高度的定量化

西方国家公共部门绩效评价的定量化集中表现在它所使用的指标体系和方法技术上。由于科学理性主义在美国的盛行，美国人认为只有通过严格检测的数字才能说明一项活动的效果如何，同时，科学理性主义也使得政府部门借助于管理主义实践，接受私营部门绩效评价技术的量化性倾向，从而也使得美国的绩效评价更为明显的定量化的色彩。对于定量化分析的强调，促使美国政府以一种更为清晰可见的绩效语言向公众和民选官员展示机构的运作与项目的实施情况，同时，定量化的分析也可以帮助各机构进行横向的比较与内部的管理控制。换言之，由于定量化分析能够为机构最后的绩效情况提供数字证明，从而能够帮助人们通过不同数字之间的直观比较理解这种绩效水平。

2.绩效评价的法制化

科学理性主义对于制度的尊重赋予西方国家公共部门绩效评价明显的制度化特征。在绩效评价的历史上，每一次绩效评价的发起都有制度化的立法或者行政命令等手段提供正式的支持，通过立法严格地规定绩效评价的目标、措施和责任。在运行过程中，也会设计相应的评估程序、绩效信息使用制度等，以便规范绩效评价的实践过程。西方国家公共部门绩效评价的制度化特征集中表现在与绩效评价相关的法律、行政命令等的出台与颁布上。以20世纪90年代的绩效评价为例。相关的法律制度既包括联邦政府的《政府绩效与结果法》、《联邦财务管理提升法案》等，也包括各州、各地方政府的一些有关绩效评价的立法，如伊利诺伊州的《机构绩效评审法案》(The Agency Performance Review Act)、路易斯安那州的《1997年路易斯安那州政府绩效责任法案》(Louisiana Government Performance Accountability Act of 1997)，还有缅因州要求实施绩效预算的《1995年公共法案》(Public Law，1995)、得克萨斯州要求所有州机构向议会提交绩效报告的《普通拨款法案》(General Appropriations Act)以及奥斯汀市议会通过的由审计长办公室提议的《绩效测量与报告决议》(the Resolution on Performance Measurement and Reporting)等。行政命令中最典型的是克林顿签署的关于设置顾客服务标准的12826号令。

3.绩效评价的专业化

西方国家公共部门绩效评价的专业化表现在两个方面:一是设置专门的绩效评价机构，确保绩效评价在技术层面上能够较好地贯彻实施;二是运用大量的信息技术，以确保绩效信息的准确度。1993年国家绩效评审委员会的成立为绩效评价实施提供了良好的组织基础和技术基础，一方面国家绩效评审委员会是全国绩效评价战略实施的统筹部门;另一方面，国家绩效评审委员会拥有专业的绩效评价技术手段，可以提供相关的技术咨询，解决绩效评价技术方面的难题。美国信息产业的发达为绩效评价在公共部门的运用提供了基本技术条件。大量信息技术的运用，使国家绩效评审委员会能够通过良好的技术手段获得准确的绩效信息、形成有效的绩效测量以达到对绩效信息的监督和控制，从而有助于绩效评价向专业化管理方向推进。

4.绩效评价的持续渐进性

西方国家公共部门绩效评价自19世纪末20世纪初萌芽开始，从总体上呈现明显的波浪式的持续渐进性。在西方国家公共部门绩效评价的发展历程中，发生过多次的绩效评价实践，每一次的实践都会经历兴起—发展—回落的过程，然而，在前一次实践彻底回落之前，新的绩效评价的实践又兴起了，从而，从总体上看，西方国家公共部门绩效评价呈现出上升并不断向前发展的趋势。

10.4.2西方国家公共部门绩效评价的价值理念

公共部门绩效评价以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一;它以服务质量和公众需求的满足为第一位的评价标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念;它以加强与完善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为目的。绩效评价不仅仅为政府部门提供了一种新的管理方法，更重要的在于它将新的理念注入到行政管理实践中，对于公共行政学突破传统官僚制的种种桎梏起到了不可忽视的作用。具体地说，绩效评价蕴含的理论价值体现在以下几个方面:

第一，公共部门绩效评价改善了政府公共部门与公众的关系、加强了公众对政府信任的措施，体现了服务和顾客至上的管理理念，体现了重视公民参与的诉求，彰显了民主的价值。传统的行政学将政府公共部门与公众之间的关系定位为治理者与被治理者之间的关系，政府垄断着社会价值分配的权力。绩效评价强调政府公共部门行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利。公众成为政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客。“这不仅使顾客、消费者、公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义，而且，由于权力是对公共服务供给的直接控制，使根据公众的需要提供公共服务成为了政府管理的应有之义。”^[44]在这种关系基本定位的前提下，公共部门绩效评价蕴含的服务和顾客至上的管理理念强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向;强调政府是公共服务的供给者，应增强对公众需求的回应力，更加重视管理活动的产出、效率与质量。为此，倾听顾客的声音，按照顾客的要求提供服务，让顾客做出选择的有效方法在实践中得以实行。不仅如此，公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对它们的开支负责，对它们的行动负责，对它们的承诺负责，去衡量并让公众知道它们到底完成了什么。^[45]绩效评价蕴含的责任机制和参与理念，促使政府活动的目标更多的考虑公众的需要，增加了政府活动的社会相关性和正当性，使得政府活动能得到更多的支持和理解。

第二，公共部门绩效评价以“结果为本”理念作为基础，实现了从强调过程到注重结果的转化，体现了放松规制的改革取向，是一种以结果为本的控制。传统政府管理的特征之一是忽视结果，关注的焦点是投入要素，预算与工作结果没有很好地联系起来;以组织活动的数量和规模为判断工作成绩的标准，忽视这些活动所产生的实际效果。传统过程取向的控制机制即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果，导致按命令行事的心态和以规则为本的服从意识，即评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标的贡献，而是看他们能否严格遵守规则。绩效评价是以结果为本的管理，以结果为本的管理要求按效果而不是按投入拨款，而按效果拨款的前提是对结果(即绩效)的科学测定，传统行政管理模式由于不衡量效果，也就很少取得效果。反过来说，现代管理要取得效果，就必须对结果进行科学的量度，实施绩效评价。1993年美国《国家绩效评价报告》把政府绩效评价界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责;其目的在于把公务员从繁文缛节和过度规制中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。^[46]因此，对政府公共部门内部管理的改革与完善来说，绩效评价蕴含的是一种新的公共责任机制，既要放松具体的规制，又谋求结果的实现;既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对公众负责、对结果负责;既要提高政府行政的效率与管理能力，又要切实保证政府管理的质量。

第三，公共部门绩效评价不仅重视行政组织内部上下级之间的互动和沟通，还超越了传统公共行政学仅仅重视内部科层组织的局限，将内部管理与外部环境联系起来，重视内外的整合。一方面，传统的公共部门按照韦伯的官僚制组织的特点来建构，强调层级节制的等级秩序，管理幅度和管理层次是组织结构的依据。在这种等级金字塔的组织中，管理的高层和中低层严格地按照层级进行缓慢的信息沟通和命令的传达，有权做出决策的是位于顶端的上级，下级的任务是执行。另一方面，传统的公共行政将组织看做一个静态和封闭的系统，研究的重点集中于组织的内部结构，他们关注组织如何分工、如何建立层级节制的等级秩序、如何制定严密的法令规章和工作标准，而忽视了组织和外在环境之间的相互关系和相互影响，忽视了公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等因素。这种缺乏整合的组织形式，不仅会带来信息的扭曲、行动的缓慢、决策的滞后、效率的低下，造成组织内部中下层人员缺乏创新的内部动力和外部激励，还阻碍了政府组织与外部环境之间的联系，使得政府组织不能及时地根据环境的变化调整自身的战略目标和行政计划。绩效评价强调组织所有成员对于组织目标、使命和愿景的参与，强调上下级之间的沟通和整合;它致力于打破传统行政人员被动消极地执行命令的弊端，力图将组织的绩效与个人绩效结合起来，对组织内部各个层次的人员实行绩效激励。同时，绩效评价不仅关注内部的资源和结构，还将环境分析作为一个研究重点。绩效评价认为任何组织都不是孤立的，都是一个开放的系统，处于与环境的持续相互作用之中，外部环境是组织实施绩效评价的依据和基础，政府绩效在某种程度上说，即是政府回应社会、回应环境的能力。因此，内部交流沟通、内外整合是绩效评价的一个重要理念。

第四，绩效评价以权力下放为取向。传统行政模式是一种强调上级支配下级、下级服从上级的集权式等级制度。在这种体制中基层工作人员没有自主权，因而也没有积极性和主动性。这种管理体制不仅不能适应迅速变化的情况，不利于提高士气和增强基层工作人员的责任感，而且还容易导致瞎指挥、低效率等官僚主义的弊端。公共管理的新模式要求分权，实现从等级制到参与和协作的转变。是否敢于放权并不完全取决于领导的开明，它取决于许多因素，其中之一就是绩效可以得到测定和展现的程度。如果放权意味着对下级的绩效失去监测和控制，再开明的领导也不敢掉以轻心，作为组织绩效的系统测定和展示，绩效评价为上级提供了充分的信息和控制绩效的手段，从而为分权化改革提供了基础。同时，绩效评价蕴含的责任机制是权力非集中化的基础，绩效评价将组织目标的实现程度同个人绩效紧密地联系起来，为政府部门实践责任观念提供了可操作化的具体方法，从而使得权力的非集中化有了可靠的保障。

第五，绩效评价遵从市场机制和竞争理念的价值，蕴含着重塑政府角色和重新界定政府职能的内容。传统政府管理模式的基础是对公共服务的垄断，垄断是政府公共服务效率滞后、质量低下的根源;而政府服务中的市场机制则是绩效评价主要的新理念之一，是国际盛行的新公共管理模式的核心内容。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评定，也就是要对政府在确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好绩效评价、把好市场准入关，以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加顾客选择的机会、更好地满足顾客需要等活动的绩效进行评定。这就需要打破原有政府对公共事务管理与公共服务供给的垄断，重新界定政府职能。绩效评价包含的重塑政府角色，意味着政府采用合同出租和非国有化等多种形式，把原先由政府垄断的部分职能市场化，由市场企业主体通过竞争来提供，或者通过合同与政府采购等形式，以竞争招标方式交由社会承担。这样，政府公共部门、私营部门和非营利部门之间展开竞争，创造市场动力，为解决政府管理低效率问题提供了有效的途径。^[47]

总之，公共部门绩效评价以公共部门的战略和目标为引导，选择政府的项目、服务和行为并在投入、产出、结果和经济、效率、质量、公平等方面设置指标与标准，以此量化评价政府活动绩效的制度安排，由此，可以说这一政策工具创新是新公共管理运动的直接结果和经验，支撑着西方国家政府改革运动理念的转变，也标志着以官僚制为基础的传统行政模式向以市场为基础的公共管理模式转变的过程，具有更多的民主和服务因素。从本质上讲，西方国家公共部门绩效评价推动了政府管理的变革，即从政府行政走向了公共服务。虽然绩效评价只是众多政府管理工具中的一种，但是由于它倡导将宏观的战略构想分解为引导政府行为的具体目标，蕴含着结果为本、顾客至上、解制分权、崇尚竞争、鼓励参与等新的理念，与新公共管理的内涵不谋而合，契合了公共行政的发展趋势，因此，它所具有的价值和能量是巨大的。^[48]