英国公共部门绩效评价

10.2　英国公共部门绩效评价

10.2.1概述

20世纪70年代以前，英国的公共行政体制仍建立在韦伯的官僚制理论基础上，传统行政模式仍然是英国行政体制的主要特征:坚持议会主权、部长责任制和政治中立的三大政治信条^[26]，整个社会管理体制基本上就是官僚制、权力集中、层次分明、制度严格、责权明确、官员称职、政令畅通。随着信息技术和知识经济的发展，经济和社会全球化进程加快，传统的行政体制日益显现出弊端:层级节制的官僚体制使得行政日益僵化，行政效率低下，权力集中、照章办事的结构体系已经不能即时反映社会多样化的需求;“凯恩斯主义”干预政策的实行在经济危机发挥作用之后，扩大公共福利为主的财政赤字政策的继续推行带来财政危机的同时也带来官僚机构的膨胀;公共财政开支不断扩大，又缺乏对财政支出的监督依据，无计划的开支让政府陷入财政困境，随后建立的“计划分析与评价”的管理方式在执行过程中遇到相当大的阻力，有关部门的抵制、内阁委员根据偏好来决定检查报告的去留造成了此种管理方式的名存实亡;此外，1973年的石油危机也给了英国不小的打击，失业率急剧增加，政府政策受到民众的高度关注，民众对政府的期望值越来越高，既不希望增加税负，又希望政府提供更多数量、更高质量的公共服务。这一系列新的问题形成了对官僚制的强大冲击:公共服务部门几乎为公共部门所垄断，各级官员和公务员只是执行上级的命令，其积极性和创造性都受到了压抑，政府工作效率严重低下。^[27]在经济衰退和相应的社会紧张压力下，战后关于政府在经济和社会服务事务中的一致看法，在1979年撒切尔保守党政府上台后被打破。是年，撒切尔夫人执政伊始即对传统公共行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的较为彻底的改革运动，虽然起步较晚，但影响力不可小觑，大有后来居上之趋势。^[28]当代英国三十多年的以市场化为方向的行政改革的整体性、改革力度的彻底性以及改革进程的延续性得到了世界各国的广泛认可，对西方各国的行政改革都产生了深远影响，使其当仁不让地成为行政改革先驱。

10.2.2英国公共部门绩效评价的发端

20世纪70—90年代可视为英国公共部门绩效评价的发端期。从1979年起，撒切尔夫人执政伊始即对传统公共行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的较为彻底的改革运动，如雷纳评审、部长管理信息系统、财政管理动议、下一步行动、公民宪章以及竞争求质量等重大改革。新公共管理运动主要以缩减政府管理范围、规模和提高政府效率为目标，从撒切尔政府到梅杰政府，保守党执政的17年间持续推进了“管理文化”(managerial culture)和高效政府管理体制的建立，并围绕效率战略不断推进绩效评价策略，逐步实现了由“官僚文化”向“管理文化”的转变。这段时期的政策的发展及应用开始转向重新肯定市场规则，重塑、削减公共部门的基本职能，个人自主安排生活方式及为家庭承担责任的观念也出现于政治讨论中。当撒切尔的“革命”巩固之后，所有的公营企业都被私有化，按照市场规则来进行管理。至于传统的福利国家领域，只有医疗保健和教育还被保留在公共部门的职责范围内。^[29]从英国行政改革特点来看，改革性质是一种“适应性改良”，但其改革范围之全面，对整个行政体制改革都产生了积极而深远的影响。

1.雷纳评审(Rayner Scrutiny)

1979年，撒切尔夫人一上台便大刀阔斧地改革，并推行了著名的“雷纳评审”。雷纳评审是以雷纳勋爵为主要负责人的评审小组，召集政府部门的高级公务员、学术界和顾问公司的专家来作为评审员，严格规定绩效评审的基本内容和程序，对政府各部门的日常工作进行评审。雷纳评审的性质是以“解决问题为导向”的“经验式调查”。它着重于经济和效率，采用问题诊断的方式，从政府的日常工作中寻找出导致效率不佳的各种因素，包括工作任务、工作方法和工作程序，以降低政府公共部门的运营成本、提高政府的经济效率。评审过程中，评审小组发现了例如提交的报告并无人问津、政府采购价格明显高于外部市场价格、政府出台过多的福利政策等问题。他们认为，在政府的行政文化中如果缺少对绩效的关注，就意味着不可能采取任何行动去弥补所犯的错误。^[30]“雷纳评审”不仅给英国带来了新的行政文化，也对世界其他国家的行政改革产生了深远的影响，在全球掀起了一场绩效导向的变革浪潮。以上可看做英国第一阶段的绩效评价实践，这个阶段评价内容以经济、效率为中心，以解决财政危机为主要目标。雷纳评审严格规定评审的程序和内容，充分体现绩效评价的科学性和程序要求。但随着成本控制问题的改善，评价忽视了公共服务外部效应最大化的这一核心问题为下一阶段的评价改革提出迫切要求^[31]。

客观来说，雷纳评审仅仅是一种就事论事式的改革，并没有从根本上改善公共部门的效率。首先，改革活动主要是在政府内部进行，对具体部门、具体工作环节中出现的低效问题提出针对性的改进建议。这样，一方面仅仅是内部管理的调整，不易引起社会大众的反感，也更容易为政府内部部门和人员所接受;而另一方面，局限于政府内部的部门调整、方法程序改进等，没有触及对传统行政模式的调整和变革，改革的力度并不大。其次，评审主要采用问题诊断的方式进行，就政府部门当前存在的问题提出具体的改革措施和建议，缺乏从部门全局角度来全方位设计战略规划和制定整体的改革方案。因此，就问题而解决问题的雷纳评审对政府改革的深度并没有很大贡献。最后，评审采用自愿方式参加，并没有以法规形式强制推行。这当然有助于避免评审过程中发生冲突，但也被评审部门根据自己需要和部门利益来选择评审对象钻了空子。同时，大量评审的具体工作由被评审部门的公务员来承担，自己对自己的评审能否发现真正的问题以及评审的效益究竟如何都受到质疑。强调运用成本—收益的方法来定量分析公共部门的产出和效率，没有从提高公务员个人绩效和服务水平的角度来考虑问题，还没有从传统行政效率上升到以人为本的绩效观念。

2.部长信息管理系统(Management Information System for Minister)

1980年，英国环境大臣赫素尔廷在环境部率先建立了“部长信息管理系统”。它是一个集目标管理和绩效评价等现代管理方法和技术于一体的信息收集和处理系统，其作用在于使“高层领导能随时了解到:部里正在做一些什么事情?谁负责这些事情?谁定的目标?这些目标是什么?对它是否实施了有效的监测和控制?”^[32]也就是说其目的在于向部长即时提供全面、规范化的信息(这些信息主要包含的是部门活动的直接产出)，为部门的绩效评价提供了系统、可靠的信息基础。实践证明，部长管理信息系统能大大提高公共部门的工作效率。据调查，在建立这一系统后的四年内，环境事务部在工作任务不减、工作质量有所提高的前提下实现裁员29%，远远高于各部的平均(1979—1987年英国公务员总人数减少幅度为18%)。到了20世纪80年代中期，鉴于评估取得的成就以及随着评估本身的不断完善，撒切尔政府要求中央各部都建立适当的绩效评价机制，并指定财政部负起督促和监督责任。财政部在1989年的一份报告中认为，在34个中央部门中，已有26个建立了比较满意的绩效评价机制，其余8个部为绩效评价所做的安排达不到要求。为此，财政部还与这些部门共同拟定了改进方案并立即付诸实施。而在非行政性公共部门中，“医疗、科学、教育、技术、环境、监狱等各个服务领域也发生了‘审计爆炸’的现象”。^[33]

部长管理信息系统充分搜集政府各个部门的绩效目标、绩效指标、绩效实绩的数据，较大程度上学习了企业绩效评价的经验和做法，以全面改善政府绩效为目标，体现了现代绩效评价的理念，是“融合目标管理、绩效评价等现代管理方法和技术而设计的信息收集和处理系统”，也是一种推进政府绩效的“管理工具”。因此，人们对部长管理信息系统有着较高的评价。(1)部长介入到政策执行领域和部门内部管理工作，增强了部长对政策执行过程的监测和有效控制，能帮助他们根据执行情况和客观效果及时进行必要的政策调整。(2)制定信息搜集的规范，利用现代化信息技术及时、全面、系统、规范地搜集各个部门、单位的绩效信息，避免了传统层级上报存在的隐瞒现象，有利于进行综合分析和不同单位之间的比较分析。(3)搜集了较为准确的组织绩效目标信息，对政府部门使用资源的情况有较为清晰的了解，有助于按实现目标的需要进行合理的资源配置，从而减少资源浪费、提高政府效率。(4)在部长和科级之间建立了直接、规范的信息沟通渠道，实现了政府内部管理一定程度的解制，促进内部管理由集权管理向参与管理转变，有利于提高公务员的工作积极性，也有利于组织向弹性方向转变。(5)初步建立了目标责任制度、绩效评价制度、全面的信息反馈机制，体现了绩效评价的绩效考核导向、责任导向和信息导向，为进一步分权和授权创造了条件。(6)以定量的方式确定组织总目标，注重对总目标和分目标的考核，一定程度上为组织目标向个人绩效目标的分解创造了技术条件。总之，部长管理信息系统通过建立一个全面的管理信息系统，以其战略性和持续性在绩效评价与目标管理、管理信息系统之间建立起了有机的联系，为绩效评价在公共部门的全面实践奠定了基础。

3.“财政管理动议”(Financial Management Initiative)

1982年5月，英国财政部颁布了“财政管理动议”，它虽称为财务管理，但其内容并不仅限于公共部门的财务管理方面，而是涉及公共管理的诸多方面，在管理体制、机构设置、资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施，被认为是20世纪80年代前期和中期英国政府部门管理改革的总蓝图。其目的是使各部门、各层级的负责人都能明确自己的目标，测定产出和绩效的标准和方法;了解可利用的资源和自己在充分利用这些资源方面负有的责任;获得有效履行职责所需要的信息、技能训练和专家咨询等。也就是说，此方案的侧重点是要使公共部门树立强烈的“绩效意识”，提高公共部门的经济和效率水平，从而实现降低公共开支的目标。所谓绩效意识，主要体现在各个层次的管理人员对他们的目标有明确的认识，掌握依据这些目标评估和测定产出或绩效的方法和手段。^[34]

10.2.3英国公共部门绩效评价的发展

20世纪90年代，英国迎来了公共部门绩效评价的大发展阶段，政策评价调整为以质量和公共服务为评价重点，并从“规则为本”、“过程控制”转变为“结果为本”、“结果控制”。评估包括经济、效率、效益三个方面内容，分别涉及成本与投入、投入与产出、产出与客观效果之间的关系。其具体步骤是:把经济、效率、效益分化为大量的绩效指标，围绕这些指标收集全面的信息，进行纵向对比、横向对比，实际表现与工作目标之间的对比，找出差距，挖掘改进的潜力。适当的时候运用现代技术方法对绩效指标的数据作整合分析，得出特定的总体绩效指数，作为制定计划和决策的基础。^[35]

1.“下一步”(the Next Step)行动

撒切尔政府于1988年发表了引人注目的《改善政府管理下一步行动》报告(亦简称为《伊布斯报告》)。效益、“顾客满意”和质量被提到了重要地位，“效率优位”被“质量优位”所取代，所以这一时期绩效评估的侧重点是公共服务的质量和效益，其过程也更加规范化、系统化。该份报告被视为英国公共服务改革的一个重要里程碑。具体建议报告的前三个部分总结了英国前几次改革的情况和问题，在报告的第四部分、第五部分则对下一步的改革提出了具体建议和行动计划。其具体内容包括:(1)设立执行机构(将公共服务的提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出来。这样，可以减轻部长和高级文官的超负荷问题，使他们不再陷入日常事务，集中精力于政策的制定和部门的战略管理。(2)给予执行机构更大的灵活性和自主性，包括内部组织结构、财务管理、人力资源管理与开发等方面。相对独立的执行机构有利于发挥管理者的主动性和创造性，在政策执行和服务提供方面实现效益最大化和资金的价值。(3)各部大臣通过与这些执行机构签订绩效合同使其对服务结果负责。通过引入绩效预算，使部长和执行机构的责任关系更加明确。^[36]

从整体来看，“下一步”行动改革是当代英国政府改革的重要转折点，对公务员制度的改革提出了许多新颖的看法。尽管“下一步”行动方案在实践中遭遇了许多阻力，有数以万计的公务员举行罢工。但不可否认的是，“下一步”行动方案还是取得了良好的效果。从规则为本到结果为本、从隶属关系到契约关系、从过程控制到结果控制、从集权到分权，“下一步”行动为公共部门绩效评价在公共部门的运用扫除了组织机构和制度障碍，通过执行机构的设置有效地将企业管理和公共管理相结合，创造了公共部门管理的新局面，也推进了公共部门人力资源管理向更具战略性的方向发展。

2.公民宪章行动

1991年撒切尔夫人的继任者梅杰发起了一场公民宪章运动，成为英国推进行政改革的重要标志之一。20世纪90年代以前，英国行政改革主要针对如何降低政府行政成本，提高政府经济效率，取得了较好的效果。但在追求经济和效率的同时，如果牺牲公共服务的质量，那么政府就有可能失去公民的支持。这样，提高政府各部门效率、改进政府服务质量和服务形象，就成为新一轮改革的重要目标。“公民宪章”运动体现为以制定宪章的形式把政府公共部门服务(主要是垄断行业)的内容、标准、责任等公开，接受公众的监督，实现提高服务。1997年布莱尔政府上台后，为英国的政治理念和治理纲领注入了新的血液。1999年，布莱尔政府推出了“从竞争政府走向合作政府”，旨在打造一个“注重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府”。此外，英国行政改革始终贯穿绩效评价的理念和实践，在改革中逐渐深入执行绩效评价，不仅提高了政府效率和服务质量，也对公务员个人绩效如何提高进行了针对性的管理，有助于激发公务员的责任意识和创新精神。但从总体看，英国行政改革仍延续着提高政府效率和服务质量的改革趋势，为世界其他国家行政改革树立了典范。

这一时期英国公共部门绩效评价具有以下特点:

其一，英国公共部门绩效评价的改革策略引起了行政领域的三大转变。(1)管理理念的转变。首先是从行政管制到顾客服务的管理理念转变。尤其在梅杰政府时期，提出了“顾客中心论”的观点，对行政主客体关系的重塑是一场对传统官僚理念的革新，标志着公共部门在由单纯提高政府绩效向如何为社会提供有效率的服务转变。(2)由管制性、计划性向市场化、私有化管理的管理理念转变。公共部门引入市场化、私有化管理的理念与技术。(3)管理方式的转变。政府部门的市场化管理改革，要求摒弃传统的管理方式，实行新的管理方式，这些方式转变主要体现在各种变革中，包括:从以往强调投入和预算转为关注产出;从官僚化的程序型管理转为激励主动性的管理。

其二，以质量为本，以顾客满意为评价标准，这种评价思想导向，是英国公共部门绩效评价实践逐步走向成熟的表现。这个模式在服务的提供者和接受者之间提供了一个清楚的焦点，而要创造这样一个模式，关键在于公共部门在它本身与其顾客、公众之间各自的角色定位，以及对两者之间关系的态度和文化上的根本变化。这种变化已经在英国公共部门中以一种重大的方式发生着，“顾客照料”，“公共服务定位”、“接近顾客”和“把人放在第一位”这些都成为公共部门广泛使用的术语。

其三，公共部门服务是公共部门区别于私人部门的重要所在。如何在提高公共部门效率的同时有效地提升公共部门服务质量，将直接关系到公众对公共部门支持与否。传统行政观念趋向于通过内部控制来增强公务员提高服务质量的责任感，公民宪章的重大意义在于走出了这个困境，通过公开承诺的方式，在缺乏竞争的垄断性公共服务部门中引入激励机制，使公众对公共部门实施监督，从而敦促公务员减少偷懒等行为，提升公共部门服务形象，从而在提高公共服务质量和公民满意度方面的确起到了积极作用。