公共部门绩效评价历程

1.2　公共部门绩效评价历程

公共部门绩效评价发轫于西方。西方国家公共部门绩效评价经历了效率评估和质量评估两个阶段。而我国公共部门绩效评价经历了目标责任考核、效能建设、绩效评价和公众评议四个阶段。但是，这些阶段的划分并不是截然分开的，而是一种递进中有包含的关系，不同的阶段有着不同的侧重点。

1.2.1西方国家公共部门绩效评价的历程

目前，绩效评价是西方国家普遍采用的政府管理方式。作为一项有效的管理工具，它贯穿于公共行政实践和理论发展的整个历史进程之中。19世纪末，“行政学之父”威尔逊在开辟这一新的研究领域时即指出:行政学的目标和任务之一，就是要弄清政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成其职能。^[17]在此后的一段时期内，追求行政效率成为公共行政的最高目标，即行政投入与产出的比率成为行政机关行为选择的最高原则。可以说，“如何高效地花钱”是政府思考并执行的核心理念。但这一理念只是局限在技术层面，并没有思考政府“为什么要花钱，钱应该花在哪些方面，从中得到了什么”等价值与事实问题。这就意味着对效率的追求仅仅是在原有的体制框架和支出结构中提高行政和资金效率，并不涉及对体制结构与资金使用合理性的评价，存在内部性和保守性的局限，可能导致政府只问过程不问结果的行为方式。20世纪60年代后期，西方诞生了以“公平”为价值依归的“新公共行政学”。该学说指出，公共行政的核心价值应该是社会公平，主张将“效率至上”转变为“公平至上”，强调公共行政的公众导向，将社会公众的需求作为政府存在、发展的前提和目标。效率是政府内部管理与外部服务过程的价值要求，而公平则是政府在利益分配和政策制定层面的价值关怀和裁决准则，两者的融合才能有效提升执政能力与巩固执政基础。在效率与公平相互交织的理论背景下，效率与公平相统一的标准成为西方国家政府绩效评价的核心理念。在效率、节约(预算控制)、公平等公众诉求的影响下，自20世纪初开始，西方公共部门启动了绩效评价的实践，大体经历了“效率(1900—1940)、预算(1940—1970)、管理(1970—1980)、民营化(1980—1992)和政府再造(1992—现在)”^[18]的发展历程。虽然西方公共部门绩效评价在不同时期凸显不同的主题，但是这些主题并不能相互割裂，而是各个时期公共部门绩效评价实践的有机组成部分。譬如，效率是公共部门绩效评价初始标准，但也是目前公共部门绩效评价的流行标准。因此，我们不能简单地以不同时期的评价主题来孤立地理解西方公共部门绩效评价的历程。为此，下文采用时间序列法陈述西方公共部门绩效评价的发展历程。

1.强调效率

公共部门绩效评价的实践发端于20世纪初美国纽约市政研究院的绩效评价实践，距今已有百年的历史。^[19]效率是西方公共部门绩效评价的初始目标。“有效率就是好政府”成为衡量政府绩效的关键坐标。美国是最早开展公共部门绩效评价的西方国家。西方公共部门绩效评价可以追溯到1906年美国纽约市成立市政研究局。该局成立的目的是探索提高自治市政府效率的途径，象征着市政府中的科学管理运动的开始。1912年美国联邦政府成立了经济与效率委员会，致力于提高联邦政府项目的效率。1928年，美国成立全美的市政标准委员会，确立了全国的市政效率测量标准与方法，“效率从此成为行政价值中的头号原则”^[20]。政府绩效评价的效率导向在美国胡佛委员会于1949年提出推行绩效预算至20世纪70年代达到顶峰。从1960年代开始，美国正式使用成本—收益标准对政府的行为进行分析。此后，这一分析方法被广泛应用于“伟大社会”计划的各种项目评价中。而在英国，1968年，英国的王室土地监督局、国内税务局以及就业部就开始发布部门的整体生产率指数，并拟定各种绩效指标考核下级部门的工作。1979年，撒切尔夫人一上台就任命雷纳爵士担任效率顾问，并在首相办公室成立了一个效率小组，负责对中央政府各部门的绩效进行全面的调查与分析，并提出提高效率的对策。这就是著名的“雷纳评审”。其重点是评审资金的节约性与效率性，目的是通过评审来降低行政成本和削减或终止不必要的行政支出。这一阶段以英、美为代表的西方国家公共部门绩效评价的侧重点是测量公共部门的投入与产出的比率，即对行政效率的评价，并认为政府效率与执政效果和公民满意存在因果关系:即行政效率越高，执政效果和公民满意度也越高。但事与愿违，这种强化内部资金控制和效率提升的内部化行政理念，单纯追求成本最小化与收益最大化的经济性行政价值，忽视了公共行政的公共性，弱化了政府所应担负的社会责任，社会因此出现了财富分配不公、贫富差距过大、弱势群体边缘化、社会陷于动荡、平民对政府的不满情绪日益高涨等问题。如美国的“伟大社会”计划衍生了财政赤字急剧上升、通货膨胀严重和人民不满情绪高涨等问题。这些问题的解决，需要政府不能再唯效率是求，不应再局限于行政投入和产出测算，而应更加关注日益增多的社会问题。为此，公共部门绩效评价需要确立行政有效性的标准，以公众诉求和外部效果为依归，对行政机关的执政效果、社会效益和公民满意度展开评价。

2.注重质量

20世纪70年代以来，西方各国政府普遍开展了以经济学和私营部门管理的理论为基础的公共管理改革运动，引入市场机制与竞争机制，并成为西方各国改革议程中的一个核心部分。在这一时期，公共部门绩效评价的价值取向由单纯追求效率发展为对节约、效率和效益即“3E”的追求，从过分关注过程和规则转为对行政产出和影响的关注。可以说，这是一个从效率评价走向质量评价(综合评价)的时期。在20世纪70—80年代，公共部门绩效评价开展的最为典型的西方国家当属英国。从1980年开始，英国政府先后开展了著名的“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”、“下一步(Next Steps)行动方案”等活动，提倡采用更多的企业管理手段来改善政府机构的工作，提高公共服务质量。“部长管理信息系统”是为“整合目标管理、绩效评估等现代管理方法而设计的信息收集与处理系统”^[21]，主要目的是为改善内部管理，加强内部控制。它通过实行目标责任制、根据目标进行资源分配和调整的制度、目标实现程度和绩效的评估机制、绩效信息的反馈机制等向部长反映全面的部门运作信息。1982年，英国财政部颁布“财务管理新方案”，明确提出从“经济、效率、效果”(3E)的维度构建绩效评价指标，对公共部门与项目绩效展开评价，并得出总体绩效指数。该方案要求各部门不仅要规范地花钱，更要追求花钱的效果。它主要的目的是使各部门树立浓厚的“绩效意识”，即明确的目标意识、指标意识、测量意识、评价意识。1988年，英国内阁效率小组通过对政府管理进行全面的评审后提出《改进政府管理:下一步行动方案》的报告。该报告提出将绩效评价作为核心手段来监督、协调和控制公共部门，定期向社会公开相关部门的绩效，以此来促进公共部门绩效的提高。在美国，1973年，美国尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使政府绩效评价走向系统化、规范化、经常化。1976年，美国科罗拉多州通过了“日落法”，规定各项政策到期都必须重新得到批准，否则就此失效，这迫使公共部门定期对其政策的后果进行评估。

20世纪90年代以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的挑战，解决财政赤字和公众信任下降的问题，普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的公共部门绩效评价，强调公共服务中的顾客导向和结果导向，并以此为理念推进政府的流程再造。在英国，梅杰政府于1991年推行“公民宪章”运动和竞争求质量运动，强化质量与顾客导向的理念。在公民宪章运动中，梅杰政府要求各部门要将公共服务的内容、标准、责任以承诺制的方式公诸于众，接受公众的监督，以提高服务质量。在发动公民宪章运动后的四个月，梅杰政府发表《竞争求质量白皮书》，希望通过引进竞争机制来提高公共部门的服务质量和公民满意度，提高反映质量、满意的指标在绩效评价中的比重。1997年，布莱尔当选英国首相。布莱尔政府沿袭上届政府对公共服务效率、效益和质量的强调，继续强化政府的服务性与公共性，于1998年将公民宪章改名为“服务第一”，并成立了由全英5000名公民组成的“评审小组”，负责公共服务满意度的民意调查，保证公民对政府服务质量的话语权。布莱尔政府更加强调公共部门绩效评价的公民导向，要求从公民的角度来反思政府，积极引入公民参与，实现公众满意。2001年，布莱尔政府建立了地方政府“最佳价值绩效指标”，并在此基础上构建了“全面绩效评估模式(CPA)”。在美国，1993年克林顿上台执政后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底的原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的政府》。1993年初，克林顿在其就职后的三个月内就成立了由副总统戈尔领衔的国家绩效评价委员会，并定期发布国家绩效评论报告。克林顿宣称:“我们的目标是使整个联邦政府花费更少、效率更高，更有进取心和更有能力，改掉自以为是的官僚文化。我们要重新设计、重新创造整个政府，让它重新振作起来。”1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法》，由副总统戈尔挂帅的国家绩效评价委员会提出了384项改革建议，这些建议可以归结为指导政府再造的四大原则:简化规制、顾客优先、授权与结果导向、节俭与效益。1993年，克林顿发布行政命令“设置顾客服务标准”，要求所有向公民提供公共服务的联邦机构都必须识别顾客，了解顾客的需求，公布服务标准并根据这些标准来测量服务结果。这一行政命令确立了顾客导向、结果导向的绩效理念，推动绩效评价工作的开展。1996年，副总统戈尔宣布，联邦政府要把尽可能多的联邦政府机构变成以绩效为基础的组织。2001年，小布什就任美国总统后，明确指出“政府应该是结果导向的，它不由过程而由绩效引导”，他所确定的联邦政府改革三原则为:“以公民为中心，以结果为本，以市场为基础。”2004年，美国联邦政府在此基础上颁布了《顾客至上:服务美国民众标准》，推动建立顾客至上的政府。另外，西方国家的地方政府也十分重视绩效评价。如美国俄勒冈州政府利用标杆管理法，将158个的具体指标置入经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全、社区发展七大政府职能领域中;英国地方自治绩效委员会以公民宪章的精神和对强制竞争投标制度的反省为背景，构建了包括居民应对、住宅供给、垃圾处理、地方环境、教育服务等17个领域280多个指标的地方自治绩效评价体系;日本东京市政府建立了包括福祉、安全、环境能源、劳动、消费、生活等11个领域99个指标的政策评价体系。

目前，西方国家采用多样化的手段对公共部门绩效进行评价。具体包括政府围绕其使命采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)等手段进行绩效管理，强化政府对议会和顾客的双重责任;实行成本核算，加强财务控制，完善信息反馈机制，实行以绩效为基础的预算制度;改革公务员制度，打破统一的薪酬体系，推行绩效工资制和业绩奖励制。这些改革措施的实行推动了以公共责任和顾客至上为理念的绩效评价制度的运用与发展。随之而来，公共项目及其产生的结果成为公共管理活动的核心和关注的焦点;绩效管理、顾客至上与服务意识、在公共部门及其管理中引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛运用;公共管理目标也由单一地追求效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。^[22]由此可见，西方国家的公共部门绩效评价缘起于对企业管理理论和管理工具的借鉴，以公众满意和公共服务结果为导向，着眼于提高政府的行政效率、效益、回应性和公平性，重拾社会公众对政府的信心，是一种价值性与工具性相结合的政府管理工具。

总的来说，英国、美国、加拿大、丹麦、芬兰、荷兰、瑞典、澳大利亚等国相继开展的公共部门绩效评价取得了较好成效，成为政府改革与发展的强有力工具。其中，较为著名的是英国的“雷纳评审”(1979)、美国的《政府绩效与成果法》(1993)等。西方国家进行公共部门绩效评价的工具主要包括“3E”评价法、标杆管理法、平衡记分卡法等。尽管西方国家在绩效评价与管理实施背景、具体内容、操作流程等方面都存在着差异，但无一例外地体现了以顾客及结果为导向的基本理念，强调政府的公共责任与公共服务质量。同时，西方各国政府重视绩效评价的制度化、法制化与科学化，以政府的职能为基础，以系统科学的指标体系为依据，以中立的第三方机构作为评价主体，体现评价的客观性与规范性。20世纪90年代以来，西方公共部门绩效评价实践坚持以公众满意为导向和进行结果控制，强调建设公共服务型政府，增强对社会公众需求的回应力，更加重视管理活动的产出、效率与服务质量，体现了公共服务和顾客至上的管理理念。目前，公共部门绩效评价在西方各国被普遍接受，其过程也更加规范化、系统化。综合而言，其发展呈现出以下特点:(1)注重绩效评价指标体系的完善，绩效评价逐步走向制度化、法制化。(2)绩效评价的主体多元化。在评价过程中有公民和服务对象的广泛参与，由单纯的政府机关内部的评价发展到由社会机构进行评价。(3)强调评价价值取向的公民导向。(4)评价技术不断成熟，科学化程度逐渐提高。包括信息技术、量化技术的广泛使用，针对不同部门发展出不同的评价方式、方法和技术。(5)将绩效评价纳入整个政府管理流程之中，通过绩效评价优化政府治理体系。(6)重视公共支出评价和绩效审计。^[23]当前，西方国家公共部门绩效评价在实际应用中又得到不断发展:在评价内容方面，公共部门绩效评价的内容注重综合考虑政府提供公共服务和公共产品的效果、效益、公众满意程度和公共服务质量;在评价指标的确立和评价方法的选定上，借鉴科学的数学模型评价方法，采取定性评价与定量评价相结合的技术路径;在评价的过程控制方面，更加注重评价策略和评价工具的选择，评价过程更加规范化、系统化、程序化和民主化。总之，强调结果导向、顾客至上，推进绩效评价的法制化、制度化、科学化，重视信息化手段的充分运用，这些内容已经成为当代西方国家公共部门绩效评价发展的主要趋势。

1.2.2国内公共部门绩效评价的历程

在我国，对政府机关工作人员的个人绩效考核由来已久。然而，大规模的公共部门绩效评价实践和理论研究却是发端于20世纪80年代。随着我国民主政治的推进，政务公开的程度和公众参政意识的提高，自20世纪90年代起，我国部分地方公共部门开始学习和借鉴西方发达国家新公共管理的经验，进行了政府绩效评价的探索和尝试，通过目标责任制、效能监察、效能建设和社会承诺制等方式开始试行绩效评价。

1.目标责任考核

我国地方政府探索绩效评价的初始形式是目标责任考核。它发轫于20世纪80年代，普遍被运用于各级公共部门的目标管理实践中。所谓目标责任考核，是指上级公共部门制订对下级公共部门工作的考核目标，下级部门根据上级下达的目标开展工作，上级在年终时对目标完成情况进行考核。由于上级政府是依据政府的战略规划和年度重点工作制订对下级部门的考核目标，涵盖了部门工作的主要方面，因此，这种目标责任考核实际上等同于对部门绩效的考核。在通过目标责任考核实行目标管理的实践方面，比较典型的是江苏的南通和山东的青岛。两者在国内被称为“南通模式”和“青岛模式”。自1999年起，青岛市委、市政府借鉴发达国家的有益经验和现代企业管理的先进模式，确立了督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合的新的行政效能督查模式，对机关绩效进行督查与管理，引起国内理论界的瞩目，并被总结为“青岛模式”。从2001年开始，南通市政府机关开展作风建设和绩效考评工作，建立一套以目标责任制管理为主的考评机制，推动机关作风建设，探索形成从日常考核、年终考核和综合评议三个纬度入手，采取职能指标、共性指标和综合评议“三位一体”的机关绩效考评的“南通模式”。

2.效能建设

我国各级政府的行政效能建设，采取自上而下的内部评价方式，旨在提高行政机关的工作效率。在20世纪90年代，为提高行政效能，我国部分地区进行了行政机关效能考评与建设活动。1994年，山西省运城市在公共部门推行“新效率工作法”，确立办公室机关工作效率标准，成为我国地方政府行政机关效能建设的标杆。1998年2月，中共十五届二中全会审议通过了《国务院机构改革方案》。此后，国务院各部门进行了以精简、效能为目标的机构改革，省、市、县、乡级的政府机构和事业单位也陆续进行了改革。在这一改革过程中，部分地方政府相应开展了以提高政府机关工作效率为目的的效能建设活动，如福建省漳州市通过两个层面对机关绩效进行考核:一是由市考评市直单位，由单位考评工作人员;二是由县考评各县直单位，由单位考评工作人员。^[24]在这一阶段中，深圳市于1991年、北京市和山东省于1995年、吉林省于1997年、重庆市和福建省于1998年分别实施了行政效能建设的实践探索。另外，厦门市于2001年颁布了机关效能建设工作考评办法，要求各单位围绕机关工作作风、工作效率、科学决策、依法行政、制度建设、廉政建设、监督制约机制建设和工作实绩等八个方面进行考评。该办法要求采取自查自评、重点抽查与民主测评相结合的方法实施。

3.绩效评价

从2000年开始，我国部分地方公共部门开始使用“部门绩效评估”的表述来取代原有的机关效能考评。如厦门市在2000年福建全面进行机关效能建设的基础上，以提高公共服务质量为核心，以公民满意度为标准，以建设服务型政府为基本导向，实行公共部门绩效评估。从2004年开始，厦门市思明区探索政府机关绩效考评方式，对部门的基本建设、运作机制和通用业绩指标等三大项进行考评，以及对街道办事处的“经济发展”、“社会管理”、“民生保障”、“社区建设”、“内部行政管理”、“获奖创新”的情况进行考评，引入群众评议，探索形成公共部门绩效考评的“思明模式”。从2007年开始，深圳市以经济调节、市场监管、公共服务和社会管理4方面共42个子项对各区政府绩效进行评价，从行政业绩、事务性行政效率、执行力建设、行政成本4方面共24个子项对市政府直属单位进行综合评价。上述地方政府通过对政府机关行政效能的考评，极大地提高了行政效能和改善了机关作风，同时为探索职能部门绩效和政府整体绩效评价方式积累了丰富的经验。

4.公众评议

群众评价政府绩效是我国地方政府绩效评价的创新。为改善政府及行业服务质量、提高公民满意度，不断地更新观念，更新工作方式方法，不断提高服务质量和水平，部分地方政府开展了公众评价政府绩效的活动。1994年6月，烟台市针对城市社会服务质量差的问题，借鉴英国和我国香港地区社会管理部门的做法，率先在烟台市建委系统试行“社会服务承诺制”，由群众根据建委的服务承诺评价建委的工作效果。2003年10月，湖南省湘潭市开展了“社会公认评估”活动，77个市直单位领导班子要过社会公认评估关。近十年来，行风评议逐渐成为群众评价政府社会管理绩效的重要形式。其中，厦门市政府于1998年5月颁布实施了《厦门市民主评议行业作风暂行办法》;上海市于2001年2月对旅游行业、2004年对通信行业进行行风评议;青海省于2003年、江西省于2004年对通信行业进行行风评议;河北省于2004年对司法和行政执法部门进行评议;江苏省无锡市于2004年8月对律师行业进行评议，等等。在群众评价政府的活动形式中，较为闻名的是珠海市的“万人评政府”活动。1999年10月，珠海市启动“万人评政府”活动，一个由人大代表、政协委员、新闻记者、企业代表组成的200人测评团，明查暗访，并用无记名方式对被测评单位作出“满意”或“不满意”的评价;之后，珠海市每年都大规模地开展这种由社会各界评价政府的活动。类似的活动也在我国其他地方开展，其中较为典型的是1998年沈阳市的“市民评议政府”，1999年起每年一次的南京市“万人评议政府”，2000年邯郸市的“市民评议政府及部门问卷调查活动”、广州市的“市民评政府形象”活动，2001年辽源市的“万名市民评议政府活动”，2002年温州市市民对“48个市级机关部门满意度测评调查”、邵阳市的“优化环境综合测评”，2003年北京市的“市民评议政府”活动，2004年年底西安市的“网民热议西安发展十大教训”活动等。这些评价活动的开展，促使着公共部门把关注点向公众转移，对于政府转变工作作风，改变服务态度，提高服务质量具有重要的作用。这种由群众评价政府的活动，通过将公众评价引入政府绩效评价，体现了公民和结果满意的绩效评价导向。

作为有效的政府管理工具和提高执政能力的手段，政府绩效评价的重要性已为中央政府所认可。温家宝总理在2005年的政府工作报告中指出，要建立政府绩效评估制度。2006年9月温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上的讲话中指出，“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。要按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用”。2008年2月，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习上指出，“要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为”。2008年2月，中国共产党十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”，把建立科学的政府绩效考核评价体系作为推进行政管理体制改革的突破口，进一步改变粗放低效的行政管理模式，形成以绩效为导向、以群众满意为标准的管理机制。2009年6月29日，中共中央政治局召开会议，审议并通过《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。会议强调，要完善考核内容，既注重考核发展速度，更注重考核发展方式、发展质量;既注重考核经济建设情况，更注重考核经济社会协调发展、维护社会稳定、保障和改善民生的实际成效。加大群众满意度在考核评价中的分量。要强化考核结果运用，把考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据，着力形成注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认的导向。可见，政府绩效评价已经成为我国行政管理体制改革和干部管理的重要机制，更是提高党的执政能力、夯实执政基础的重要手段。