公共部门绩效评价功能

1.3　公共部门绩效评价功能

绩效评价是政府管理的重要工具，在提高政治合法性、节约政府成本、增强政府管理与服务能力、培育公民社会方面发挥重要作用。美国《政府绩效与结果法案》推行绩效评价的背景与目的充分说明了这一点。该法案的立法依据是，联邦政府的浪费与低效率使美国人民丧失了对政府的信任，同时降低了联邦政府提供公共服务的能力;由于缺乏绩效信息，不利于提高联邦政府管理者的效率与效益，也不利于国会的政策制定、预算审议和行政监督。其立法目的是，增加美国人民对联邦政府的信任，增强联邦政府的责任感，提高联邦政府的服务、管理能力与水平。因此，公共部门绩效评价具有政治、行政与经济方面的功能，在规范权力与权利、政府与社会、权力与权力、政府与市场的关系中扮演重要角色。

1.3.1政治功能

在政治上，开展公共部门绩效评价具有提升政治合法性，夯实政治监督和强化政治责任等方面的功能。

1.提升政治合法性的功能

任何政治统治的存在都必须以人民的认可和接受为前提，即具有合法性。合法性问题关系到一个国家政府的统治根基，是一国政治统治成败的关键。合法性基础的动摇或者丧失意味着一国的政治统治在一定程度上存在着危机，其统治必将难以长久。因此，合法性的谋求成为了各国政治活动的核心问题和首要目的。任何政治统治的存在都必须具有合法性，其基础一般包括意识形态、制度规则和执政有效性3个方面。随着我国经济社会的发展，政治合法性基础面临着从传统到现代的嬗变。在意识形态的感召力下降、法理资源相对匮乏的情况下，政府在很大程度上转而依赖于“政绩合法性”。^[25]从结构上进行剖析，政府的政绩合法性包含客观政绩与主观政绩两部分。客观政绩是指可以通过投入和产出指标进行量化衡量的政府绩效。如经济增长率、就业率、医疗和教育投入占财政支出比重、义务教育入学率等。客观政绩仅仅反映政府做了什么和做到什么程度，但不能反映是否得到群众的认可。客观政绩是否满足了其中的需求，则要主观政绩予以印证。主观政绩是指公民对政府绩效的主观感受和内心评价，主要是公民对公共产品和公共服务的满意度。如公民对公共部门服务态度与效率的满意度，公民对基础教育、道路、大气等公共产品的满意度。至于两者的关系，归根结底，群众评价是衡量一切政绩的终极标准。通过客观政绩评价，政府可以获得反映数量的绩效信息;通过主观政绩评价，政府可以获得反映质量的绩效信息。根据反映质和量的绩效反馈，政府可以有针对性的改进绩效，实现政绩追求与群众满意的统一，从而提升政治合法性。这具体表现为:第一，绩效评价具有提高执政回应性的功能。绩效评价是政府回应社会需求程度的监测器，可以为公共部门提供绩效信息与进行绩效反馈，有助于提高公共部门绩效改进的回应性与针对性。为不断提高客观政绩和主观政绩，不断增加公民对政府的认同与支持，政府需要对自身执政的主客观政绩有全面的认知与判断，充分认识公民对政府的诉求，从而采取有针对性的绩效改进措施。这就需要对公共部门绩效进行测量、评判，也就是进行绩效评价。第二，公民参与绩效评价具有提高公民满意度的功能。公民参与政府绩效评价，树立政府绩效的公民导向，切实推进政务公开，有助于提高公共部门工作的社会回应性，实现客观政绩和主观政绩的统一，从而提升公民对政府的满意度，不断夯实执政基础。第三，绩效评价具有提升公民信任度的功能。公民是否信任政府，是政治合法性的重要体现。公民对政府的不信任，往往是基于不了解而产生。公共部门绩效评价是政府向社会展示其工作内容与特点和赢得群众的理解、支持和配合的机会，也是与社会进行绩效沟通、减少群众对政府偏见的机会，有利于增进公民对政府的认识与谅解。同时，公共部门不断根据绩效信息和绩效反馈提高绩效水平，展示政府诚信，赢得社会认可，客观上也起到巩固和增加公民信任的效果。

2.夯实政治监督的功能

公共部门绩效评价是对公共部门职能履行的效率、效果、经济性、回应性、公平性和服务质量的测量、评判和评级的过程。这个过程本身就是对公共部门工作成效的监督。实施公共部门绩效评价的主体是多元的，包括上级政府、同级部门、下级政府、社会公众、人大等。在多元主体的评价模式下，使得公共部门受到权力和权利的双重监督。

首先，绩效评价夯实了权力之间的监督，包括行政权之间的监督和立法权对行政权的监督。一是行政权之间的监督。具体表现是，通过上级评下级、同级互评和下级评上级的绩效评价过程，上级政府对下级部门职责履行和目标完成的成效展开监督，同级公共部门之间就行政效率和部门协同实施互相监督，下级政府对上级政府政策制定和权力运用有效性的监督。我国部分地方政府绩效评价的模式体现了这种行政权力互相监督的特点。如广东省鹤山市对市直部门的绩效评价就使用上下互评、同级互评的评价模式，深圳市对辖区部门的绩效评价也是采取这种模式。而西方国家的公共部门绩效评价，也突出行政权力的相互制约。如英国审计署对政府各部门的绩效评价，也是行政权之间的评价;克林顿政府时期国家绩效委员会对联邦公共部门绩效的评价，体现为更高一级行政权力对下级行政权的监督。二是立法权对行政权的监督。具体表现为立法机构对行政机构职责履行和政策执行的绩效评价，以及对行政机构财政支出的绩效评价。通过绩效评价，实现民意机构对行政机构在权力运用和资金使用的效率、效果、经济性、公平性等方面进行监督。如美国联邦公共部门的绩效评价就高度体现立法权对行政权的监督。美国联邦公共部门每年都要向国会提交绩效报告并汇报部门绩效状况，国会视部门绩效情况对部门预算作出动态调整。

其次，绩效评价夯实了权利对权力的监督，包括社会公众对政府的监督和第三方评价机构对政府的监督。一是社会公众的民意监督。具体表现为公众参与公共部门绩效评价，通过满意度测评对公共部门履行职责的效率、效果、服务态度与质量进行评价。对公共部门工作实施满意度测评，是对其工作过程的有效性、公开性、效率性与服务性的有力监督，有助于促使公共部门切实树立公民导向的服务理念，不断改进服务质量。为此，无论是西方还是中国，都比较重视公共部门绩效评价的公众参与。二是第三方评价机构的专业监督。具体表现为独立的评价机构立足专业的评价理论与方法，设计系统的评价指标体系，对公共部门的绩效进行专业评价。由于第三方机构的专业性与独立性，其评价结果可以较为客观、科学的反映公共部门履行职能的成效，因此对公共部门形成一定压力。在美国，第三方评价政府工作的典型是坎贝尔研究所。该所定期公布各州公共部门的绩效水平，对州政府形成压力，促使其改进绩效。在我国，虽然第三方评价政府的起步较晚，但也取得一定成效。如华南理工大学政府绩效评价中心每年公布的广东省地方政府绩效红皮书，就对广东省的市县政府关注与改进其绩效产生一定的推动作用。

3.强化公共责任的功能

公共部门是运用公共资源、行使公共权力、履行公共责任、维护公共利益的机构。因此，公共责任，或者说公共性，是公共部门的核心特征和基本要求。从逻辑上说，政府是“受托人”，其任何行为都要反映“委托人”(公民)的价值与利益，即要体现公共性。但是，依据公共选择理论，政府又是“经济人”，具有独立的利益并追求自身利益最大化，存在“道德风险”和“逆向选择”的可能性。这与公共利益最大化的公共性要求相悖。事实证明，政府机构和政府官员均有自利性，存在追求预算最大化、利益本位化、权力最大化、责任最小化等倾向。而现代政府的科层体制，行政信息的不对称，客观上又为官员和部门的自利性提供了机会。为压缩这种自利性空间，西方国家普遍采取建立外部制衡机制的方法，如定期选举、政治问责、政党竞争、分权制衡和公民社会等。但这些手段也未能完全荡涤公共部门权力私有化、利益化、本位化的积弊，政府依然存在财政支出赤字高企、行政效率低下、执政回应能力不足、公民满意度下降等问题，政府遭遇“合法性危机”。为挽救政府的颓势，强化政府的公共责任，重塑公民对政府的信心，20世纪70年代以来至今，大部分西方国家推行政府绩效评价战略，并取得较好的成效。总的来说，绩效评价过程的公开性、惩罚性、约束性和民主性特征有助于强化公共部门的公共性。首先，绩效评价的公开性有助于强化公共部门的公共性。绩效评价的公开性表现为绩效评价指标确定、绩效评价过程和绩效评价结果的公开。绩效评价指标是公共部门工作的指挥棒和显示器，决定其工作重心和努力方向。因此，评价指标的公共性是公共部门公共性的前提。绩效评价指标的公开是指指标的选取和确定必须经过公共讨论，必须有公民参与，必须有权力制约。通过这种公开，确保指标是公共控制的结果，而非行政主导的产物，使指标可以发挥引导公共部门节约行政成本、增加公共产出的作用，从而提高公共部门工作的公共性。如英国政府在“公民宪章”运动中共颁布了有关服务标准和承诺的几十个宪章，如病人宪章、纳税者宪章、乘客宪章等，还向公众公布绩效未达标的信息。绩效评价过程的公开是指绩效信息的收集与处理，评价主体的评价活动都必须向社会公开，接受社会监督和政治监督，实现绩效评价过程的公共控制。通过这种控制机制，促使政府公开其绩效信息，确保绩效信息收集的真实性与有效性;同时，避免评价活动的暗箱操作，保证评价过程的公正性。绩效评价结果的公开是指公共部门绩效测量的结果、绩效评判的优劣和绩效排名向全社会公开，社会舆论可以对绩效结果进行报道与评述。通过这种公开，将公共部门的政绩充分曝光，对绩效较差的部门形成舆论与政治压力，促使其改进绩效，提高自身的公共性。其次，绩效评价的激励性有助于强化公共部门的公共性。绩效评价的激励性是指绩效评价的结果可以成为部门预算和部门人事调整的参考依据。在预算方面，立法机关根据部门绩效情况决定是否增加或减少下年度的预算额，即所谓绩效预算。如美国联邦预算管理局就对绩效良好的联邦公共部门实施增加预算，削减绩效较差的公共部门预算。大多数实施绩效预算的国家都以部门绩效作为部门预算审核的依据。美国的一些地方政府，如加利福尼亚的桑尼维尔市，政府机构负责人经绩效评价后，如果超额完成了预定的质量和生产率目标，可以得到相当于其工资10%的奖金。^[26]这些措施涉及公共部门与官员的切身利益，对其履行公共责任产生重要影响。在人事方面，行政首长或上级机关根据部门绩效情况决定部门官员的升迁或降职。即所谓“有为才有位”，对绩效良好或优秀的部门官员予以留任或提拔，而对绩效较差的官员予以降职甚至开除。这种绩效与官员“乌纱帽”挂钩的激励机制，对其履行公共责任的行为产生决定性的影响。因此，通过与人事和预算相结合，绩效评价促使公共部门“眼睛向下”，关注公共意志和公共利益，切实履行公共责任。其次，绩效评价的约束性有助于强化公共部门的公共性。绩效评价的约束性是指绩效评价需要接受一定的程序与规则约束。这种约束的目的主要是为了消除绩效评价过程中的信息不对称，强化外部评价主体对评价过程的控制。在西方国家的绩效评价过程中，绩效信息内容、汇报、流程和绩效报告的格式等均需要遵循严格的程序性规定。其主要做法是绩效信息要同时向公众和政府多个部门以及立法机关报告，以体现绩效评价的公共约束。这种约束体现在两方面:一是跨部门约束，即绩效信息要向多个部门提交。如新西兰的公共部门绩效评价过程规定，各部门负责人需要同时向部长、内阁、总审计长、议会提供绩效报告。美国联邦公共部门的绩效评价规定，各部门的绩效计划和绩效报告要向议会和管理与预算办公室等提出;要求经过审计程序和提供审计数据以保证绩效数据的可靠性和权威性。二是公众约束，即绩效信息要接受公众的检阅。如美国1993年的政府绩效与结果法案也明确提出绩效计划和绩效报告要向公众公开，要在一些公共场所放置相关的打印文本，以利于公众索取。通过跨部门(主要是立法部门)和公众的约束，达到促使公共部门明晰自身公共责任的效果。绩效评价的民主性有助于强化公共部门的公共性。绩效评价的民主性体现在评价主体多元性和评价导向的公民性。评价主体的多元性是指评价主体包括行政机关、立法机关、行业或专业机构、公众等主体。绩效评价的公民导向包括结果导向和顾客导向，政府对结果负责，以公众满意为依归。评价主体的多元性，有利于强化对公共部门工作的公共控制;评价导向的公民性，则直接体现了公共部门工作的公共性要求。

1.3.2经济功能

经济学家沃尔夫曾经从反面论述过政府绩效评价的经济功能。在他看来，不进行测定或测定不精确的政府绩效或导致几种消极的后果:首先是公共物品的供给过度，造成成本上升和浪费。“当不能很精确地测量非市场活动的产出和运行时，非市场活动的总供给，或者特定的非市场活动的供给，就会趋向较高;当它们的质量和数量更经不起检测时，生产这些产品就需要更多的投入(或成本)。”其次是鼓励官僚的预算最大化的倾向。由于缺乏把利润作为推动或评价其行为的标准，非市场机构将预算规模最大化作为其内在性目标之一，“便根据成员和下级单位对扩大预算和保护其免受削减所作的贡献来对其行为作出评价”。最后，导致公共机构内部趋向私人目标。由于政府行为缺乏经受精确检测的压力，使其拥有了机会主义的空间，导致其目的“主要是满足其自身特殊的利益，而不是为公众领域中所要达到的最终目标进行努力”，从而偏离公共机构为公共服务的宗旨。^[27]在西方国家开展政府绩效评价之前，普遍存在着公共开支高、政府负担重、官僚主义严重、效率低下、政府在公众中的威信低等现象。这是西方国家开展绩效评价的根本原因。从西方国家的政府绩效评价实践来看，其目的是要减少政府开支，提高工作效率和效果，以赢得公众对政府的信心。从经济效果来看，绩效评价起到了节约政府成本、提高财政资金效率和增强市场活力的效果。

1.节约政府成本的功能

由于软预算约束、收入与成本分离、预算最大化、部门利益、官员的“经济人”特征等因素的作用，导致公共部门并不具有“以最低成本争取最大产出”的市场特征，反而可能具有“只管花钱，不问效果”的非市场特征。这也是政府成本居高不下的主要原因。归根结底，这与政府在“如何花钱”、“花钱的效果如何”方面缺乏刚性的评价机制与约束有关。而政府绩效评价的经济性、硬预算约束有利于政府成本的节约。首先，经济性是政府绩效评价的主要标准。在政府绩效评价的“3E”标准中，经济性(Economy)是其中之一。经济性要求政府节省支出，“以最少的支出做最多的事情”。如1993年美国联邦政府推行绩效评价的口号就是建立“少花钱多办事的政府”。首先提倡政府绩效“3E”标准的英国，主要针对的就是居高不下的政府支出。如20世纪70年代英国的雷纳评审小组重点评审政府的开支和运营成本，共评审了155个项目，平均年节约支出4.21亿英镑;^[28]从1979年至1985年的6月，雷纳评审小组进行了266项调查，发现并确定了6亿英镑的年度节支领域和6700万英镑的一次性节支领域^[29]。其次，政府绩效评价的硬预算约束可以控制政府成本。公共部门支出的浪费与政府支出的“软预算约束”和部门的理性选择密切相关。公共部门花纳税人的钱为纳税人服务，在缺乏刚性评价机制的条件下，其支出的效果、效率与部门及其人员的利益相关度不大;只要合法使用资金，即使支出并未产生预期效果，也不会对公共部门及其人员产生非常不利的后果。这就是所谓的“软预算约束”，与企业投资不当可能面临倒闭的“硬预算约束”截然不同。公共部门的“软预算约束”，将会导致政府支出缺乏审慎性，甚至存在随意性，这是政府浪费的重要原因之一。另外，公共选择理论认为，公共部门和官员均符合“经济人”假设，追求部门预算最大化和官员利益最大化而非公共利益最大化。在“经济人”的利益驱动下，公共部门及其官员将预算及其薪金放在第一位，竞相扩大预算规模，这是导致政府成本居高不下的主要原因。因此，要节约政府成本，需要引进公共部门的硬预算约束和限制部门及其官员的利益最大化行为的绩效评价机制。通过对公共部门的人员、项目和财政支出开展以“经济性、效果性、效率性、公平性”等为内容的绩效评价，强化对政府资金使用的节约、效果和效率性的监控，并使绩效评价的结果直接与部门预算的增减、官员的升迁紧密联系，从而对部门的支出产生硬预算约束的效果。立法机关根据部门绩效情况决定是否增加或减少下年度的预算额，即所谓绩效预算。如美国联邦预算管理局就对绩效良好的联邦公共部门实施增加预算，削减绩效较差的公共部门预算。大多数实施绩效预算的国家都以部门绩效作为部门预算审核的依据。纵观西方国家绩效评价，节约政府成本是绩效评价的重要内容;通过绩效评价，也确实产生了节省行政支出的效果。自从开展绩效评价以后，英国政府开支逐年减少。政府支出占名义GDP的比例从1985年的44%下降到1999年的39%，政府雇员在全部雇员中的比例也从1985年的21.7%下降到1996年的13.8%。^[30]新西兰的改革也产生了众多的成果:公务员人数由20世纪80年代中期的88000人减少到90年代初的36000人^[31];1990年政府支出占名义GDP的比例为57.5%，到1999年下降到44.9%。^[32]美国加利福尼亚的桑尼维尔市在绩效评估以后，从1985年到1990年，城市服务项目的开支减少了20%。^[33]实践证明，政府绩效评价具有节约政府成本的功能。

2.提高财政支出效率的功能

效率意味着以最少的投入获得最大的产出，或是单位产出的投入最少，或是单位投入的产出最大。效率性评价是政府绩效评价的原始动因和主要内容。政府的财政收入是社会的公共财富，应该得到高效率的使用。为实现财政支出的高效率，应该建立对财政支出的绩效评价机制。通过绩效评价，提高财政支出的效率意识，建立财政支出绩效标准，构建财政支出的反馈与问责机制，从而提高财政支出的效率。首先，绩效评价可以提高资金的效率意识。效率评价是现代政府绩效评价的重要内容。在公共部门绩效的项目绩效评价指标体系中，反映财政资金投入与产出的效率指标是其重要组成部分，这些指标可以起到导向性作用，强化部门工作人员的效率意识。其次，绩效评价确立了资金效率提高的标准。标杆管理是财政支出绩效评价的重要方式。通过建立财政资金投入—产出的效率标准，引导部门加强资金管理和节约利用，争取以最少投入获得最大产出。同时，建立效率标准年度递增机制，不断增加财政资金投入的外部产出。例如，为提高社会保障部门用于促进残疾人再就业的财政资金的效率，通过调研与测算，可以建立每位残疾人再就业的效率标准，以后逐年提高标准，从而实现财政资金的高效使用。最后，绩效评价的反馈与问责机制有助于财政资金的效率提升。通过绩效评价，可以发现资金使用过程中的效率问题，并将诊断结果反馈到公共部门，有助于政府发现问题和解决问题，从而提高资金使用效率。建立绩效评价的问责机制，对资金使用效率低下的部门负责人实施问责或减少部门预算，通过这种行政和财政压力促使公共部门如何实现资金使用的高效率。因此，通过实施绩效评价，构建了财政资金使用的效率意识强化、效率标准建立和效率反馈与问责机制的效率促进体系，对财政支出的效率提升产生有力的促进作用。如美国加利福尼亚的桑尼维尔市在绩效评价以后，用比别人少35%～40%的人员提供了比别人更多的服务。^[34]可见，政府绩效评价具有提高财政支出效率的功能。

3.增强市场与社会活力的功能

在绩效评价的压力下，政府需要寻求更有效率的公共服务方式。在美国，存在一种私人信念，即“企业更好”，即私人企业的效率与效能天生就高于公共部门。^[35]为提高公共部门的服务效率，将公共部门的公共服务事项与公共产品供给外包给企业或非政府组织，形成政府提供资金和进行监管、企业或非政府组织向公民供给服务的新公共服务模式。其原理是政府向市场与社会注入资金，并通过企业和非政府组织之间的竞争来增强市场与社会的活力。公共服务与公共产品外包模式颠覆了公共服务由政府大包大揽的传统模式，开创了政府、市场、非政府组织共同参与的新模式，构建政府、市场与社会的新型关系，在提高公共服务的效率的同时激发了市场和民间社会的活力，自20世纪80年代后成为西方国家政府的改革方向之一。在公共服务外包模式的激发下，在美国，各种承接服务的公司大量兴起。据学者粗略估计，全美约有1万～1.2万个政府公司，创造了560万个就业机会。^[36]20世纪80年代，美国联邦政府开始实施公共服务外包，将大量的服务合同外包给企业或非政府组织。在联邦全部支出中，至少有15%(成果2500亿美元)通过合同外包给企业与非政府组织。平均来说，美国联邦政府每年把18万个合同发包给大约6万家企业，如果算上非营利组织的话就更多了。^[37]据Savas的计算，美国至少有200种服务是由承包商向政府提供的;调查显示，1987年美国人口超过5000人的市镇和人口超过25000人的县99%实行过合同外包;1982—1997年，地方政府在选择替代性服务提供方式时，90%的服务使用合同外包;随着新公共管理理论的普及，美国地方政府合同外包数占全部服务的比重从1982年的34%增长到1997年的39%。^[38]政府通过合同外包的方式，增加就业机会，激发企业和非营利组织之间的竞争，增加了市场与社会的活力。但需要指出的是，这种外包模式也因涉嫌欺诈与腐败等问题而备受争议。

1.3.3行政功能

在绩效评价运动中，各国纷纷根据自己的实际对科层制进行改造，包括:下放权力和放松规制;组织结构扁平化;简化决策程序和办事程序，提供“一站式”服务;树立顾客第一的理念，建立快速的公民诉求反应机制等。此外，在这场政府再造的浪潮中，各国还纷纷提出了建立电子政府的发展目标，以提高政府收集、处理信息的能力和对公众的回应力。总的来说，绩效评价有助于提高行政效率，简化行政流程，提升政府形象。

1.提高行政效率的功能

行政效率是绩效评价的主要内容，绩效评价直接为行政效率的提高设定了目标值。从西方国家政府绩效评价的发展历程可以看出，对效率的追求是政府绩效评价的动因所在。首先，在绩效评价的推动下，公共部门推行标杆管理，为公共部门的行政效率规定了绩效改进的标准，如规定办事、审批的时限等。在这种效率标准的要求下，公共部门必须提高自身行为的效率，从而为公民提供快捷的服务。如英国的“下一步行动方案”的执行使办理驾驶执照的等候时间由过去的13周减少到少于6周，申请护照的时间由24天减少到7天;在实施行动方案的最初两年里，申请政府救济的时间也由原来的平均5天减少到3.5天;就业服务部门失业救济金结案率由1990年的87%上升到1993年的94%。^[39]美国加利福尼亚的桑尼维尔市在绩效评价以后，行政生产率年均提高4%。^[40]其次，绩效改进的压力促使公共部门积极寻求各种手段提高行政效率。其中，电子政务成为各国提升效率的主要手段。电子政务的实质是网络化的政府管理，主要是指在政府内部行政信息化与数字化的基础上，利用网络技术、通信技术，对政府机关、社会组织、企业及公民之间的关系进行系统的重新整合，实现政府的网络办公，从而构建一个高效、灵活、回应和无缝隙的政府管理体系。1993年，克林顿政府宣布实施“美国国家信息基础机构”(NII)计划，即“信息高速公路计划”，加快了电子政府的建设步伐，力图实现政府的无纸化、网络化办公。“截至2000年9月，93%的美国公共部门已经建立了自己的网站。83%的公共部门在网上公布文件，72%的公共部门在网上提供有关工作日程安排方面的信息，66%的政府网站提供直接面向个人的服务。64%的网站建立了意见反馈机制，58%的政府网站安装了搜索引擎，37%的政府网站提供软件下载服务。”^[41]通过电子政务的建设，使到大部分办事流程可以在网上实现，建立在线的服务平台，大大提高了办事效率，减少公民的时间与物质成本。

2.简化行政流程的功能

传统的行政管理注重过程控制，关注程序而不是结果，对过程而不是结果负责。这在强调内部规范性的同时牺牲了行政效率，甚至为官员寻租提供了空间。“政府实施的几乎每一套规章制度都蕴藏着这种控制人的动力……每一条规则在最初制定时的用意是极其美好的。但日积月累，它起的作用是阻碍性的。”^[42]在某种程度上，这导致了行政机关的繁文缛节、规制丛生、效率低下、贪污腐败和公众抱怨。绩效评价强调结果导向和公众满意，要求政府内部的规则和流程设置必须要有利于提高内部的行政效率和外部的服务与管理效率，以最少的程序和最短的时间为社会和公民创造最大的产出。在这种绩效理念的引导下，公共部门不仅要精兵简政、放松规制，而且要树立“公民至上”的服务意识和对结果负责、讲求实效的行政理念，重塑廉洁、高效、快捷的行政流程。如在20世纪90年代，美国政府改革则以简化流程为核心，改变“照章办事的政府组织”，谋求“有使命感的政府”，建立“花费更少，管理更好”的新型治理模式。期间，克林顿政府成立了以副总统戈尔为主席的“政府绩效评价委员会”。该委员会提出了全称为《从繁文缛节到以结果为本——创造一个运行更好而花费更少的政府》的(也称”戈尔报告”)。该报告断定:美国政府绩效不佳，“问题不在于政府职员的懒惰和无能，而在于繁文缛节和规则是如此令人窒息，以至于扼杀了(政府职员)哪怕一丁点的创造性”;解决问题的出路在于“必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制”。^[43]戈尔报告是美国90年代政府改革运动的纲领性文件。这一运动的最终目标是建立一种“政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责”，花费更少、管理更好的新型治理模式。从1992年到1996年1月，美国联邦政府共精简了24万名公务员，撤销了2000多个过时的机构，终止了200多个行动方案。美国国会也于1994年通过联邦采购改善法案以简化联邦政府采购程序。而英国在“公民宪章”运动和“下一步方案”中更是首创“一站式”服务模式，简化公民的办事流程，优化政府的后台管理，重塑政府流程。

3.提升政府形象的功能

政府形象是指公众对政府的整体印象、综合评价和认可程度。提升政府形象是西方国家大规模实施政府绩效评价的动因之一。在政府形象不佳、公众信任度下降、政府合法性存疑的大背景下，以英、美为代表的西方国家大规模推行政府绩效评价，最终目的是重建政府形象和提升政府合法性。作为一个公共组织，政府形象的核心要素是“公益、公开、公平”。政府绩效评价作为一种重要的政府管理工具，通过其约束性要求，可以达到强化政府的公益性、公开性和公平性的效果。首先，提升政府的“公益”形象。政府的公益形象是指政府在维护、增进公共利益方面的形象。政府的核心使命是进行公共管理，提供公共产品和公共服务，实现公共利益最大化。因此，公共性是政府工作的核心要求。但是，在缺乏外部监督的条件下，公共部门很可能背离其宗旨与使命，转而谋求官员或部门利益最大化，从而损害政府的公益形象。为强化政府行为的公共性，改善政府的公益形象，就必须建立强有力的公众约束机制，以公众参与来制约政府的自利性。绩效评价的核心理念是结果导向和公民满意，不仅强调政府应该以最低成本为社会提供最大的公共产出，更强化公众在政府绩效评价中的主体地位，公民满意度是衡量政府绩效的终极标准。因此，在这种理念指导下构建起来的绩效评价体系，可以对政府的公益形象建设产生强有力的促进作用。其次，提升政府的“公开”形象。政府的公开形象是指政府在信息公开和公众参与方面的形象。民主政府应该是一个公开的政府，除涉及国防、外交的国家机密以外，其他领域的人事、财政、政务信息应该向社会公开，接受公民的监督。同时，现代政府应该是治理型的政府，扩大公民的政治参与，构建政府、非政府组织、企业、社区和公民等多元主体合作共治的执政模式。信息公开是政府绩效评价的前提条件，公民参与是政府绩效评价的核心内容。英美等国的公共部门绩效评价，均要求所有的绩效信息必须向社会公开，接受市民的查阅和监督;同时，公民满意度调查是公共部门绩效评价的重要组成部分。可见，旨在促进信息公开和公民参与的绩效评价对于政府“公开”形象建设有着重要促进作用。最后，提升政府的“公平”形象。政府的公平形象是指政府在维护社会公平方面的形象。政府财政资金的分配公平是社会公平的主要体现。政府的财政资金应该取之于民、用之于民，在财政投入方面应该一视同仁、注重均衡、民生为重和救济弱势群体。如果政府财政主要投入行政垄断企业、政府官员(在职或退休)，行政支出占财政支出的比例过大，而投入到教育、卫生、医疗、社保等民生领域支出的比重偏低的话，政府的公平形象就会受到损害。公平性(Equality)是政府绩效评价的主要标准之一。政府绩效的公平性评价主要针对政府的财政支出是否以民生为重，是否增进了社会公平。纵观开展绩效评价的西方国家，其财政用于民生的支出比例均高于行政费用支出。这从一个侧面反映出公平性评价对促进社会公平和政府公平形象建设的作用。