公共部门绩效评价体系

1.4　公共部门绩效评价体系

公共部门绩效评价体系包括评价的主体(即“谁来评”)、评价的对象(即“评价谁”)、评价的内容(即“评什么”)和评价的组织(即“如何评”)。

1.4.1评价的主体

公共部门绩效评价主体是指直接或间接参与公共部门绩效评价过程的组织、团体或个人。公共部门绩效评价主体一般分为两类，分别是内部主体与外部主体。首先，内部主体。内部主体是指从评价对象的组织管理体系内部产生的评价主体，包括公共部门自身、政府的上级主管部门以及政府自身的工作人员等。他们对政府及其所属职能部门的工作绩效进行的评价称为内部评价。其次，外部主体。外部评价主体是指从政府体系外部对政府绩效进行评价的主体。外部主体主要包括权力机关、政党、司法机关、审计部门、社会公众和第三方机构。^[44]可见，公共部门绩效评价主体的结构呈现多元化的格局。评价主体多元结构是保证公共部门绩效评价有效性的一个基本原则。^[45]总的来说，公共部门绩效评价的主体构成包括行政机关、立法机关、司法机关、政党、第三部门、私人机构、专业研究机构以及公民等。具体而言，公共部门绩效评价的主体包括政党、权力机关、上级政府、社会公众、专业性评价机构等。

1.外部主体

对公共部门绩效进行评价的外部主体包括政党、立法机关、第三方专业机构和社会公众。

(1)政党

在政党政治的条件下，在野政党从政治竞争、民主监督的角度对公共部门的绩效进行评价。我国实行的是由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党作为执政党，民主党派作为参政党参政议政。中国共产党是全国人民根本利益的代表，是社会主义各项事业的领导核心，在政治上、思想上、组织上领导着公共部门的工作，政府绩效评价是实现其领导功能的重要机制;民主党派代表不同功能界别的人士进行民主监督和参政议政，政府绩效评价是其民主监督重要的方式。

(2)立法机关

立法机关，是人民意志的代表，对政府行使监督制约的权力。在议会制的国家中，政府的权力源于立法机关的授权，对议会负责;在总统制国家中，立法机关对政府实施监督与制约。因此，在民主国家中，对政府履行职责的情况进行评价是立法机关日程工作的重要组成部分。如在我国的各级人大审查政府工作报告，既是权力机关履行自身职责和权力的过程，也是对政府在过去一年中的工作绩效进行评价的过程。我国各级人民代表大会主要通过对政府工作报告的审查、对预算和决算的审查、对人事任免的审查、对重大的政府管理问题和公众关注的热点问题进行评价。美国国会参众两院对联邦政府各部门与项目绩效展开定期的评价，并将评价的结果作为预算分配的依据。立法机关通过这些活动，监督政府行为，及时给予评价，推进政府有效处理公共事务。

(3)第三方评价机构

第三方评价机构是指由与政府无隶属关系和利益关系的第三部门和民间研究机构。^[46]第三方评价机构具有群众性、专业性和公信力的优势。由专家学者和社会组织组成的专业性评价机构比“官办”的研究机构实施的政府绩效评价具有更广泛的群众基础;其评价过程也具有更高的透明度和公信力，更容易得到全面的意见和公众的认同;而专业组织往往具有人才、理论和学术优势，更容易产生专业性的指导意见。在西方国家，第三方评价机构是公共部门绩效评价的重要主体。如美国的坎贝尔研究所就是对美国联邦政府和州政府实施绩效评价的重镇。近年来，我国第三方组织承担的政府绩效评价项目越来越多，第三方评价呈现出较快的发展趋势。

(4)社会公众

公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利，也是民主政治的重要标志之一。“民主的尺度可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量。”^[47]政府行为的最终目的是为了实现公众满意，公民满意是政府绩效评价的最高原则。而公众作为政府公共服务的对象，对政府绩效有切身感受，最有发言权。因此，在公众参与政府绩效评价开展比较早的发达国家基本上都制定了相应的法规，有比较完善的制度体系，确保公众参与权的实现。如英国政府的《公民宪章》、《竞争求质量白皮书》、《政府现代化白皮书》，美国的《政府绩效与结果法案》、《设立顾客服务标准》第12862号行政命令等，都在法规、体制、程序等方面确立了公众对于衡量政府绩效、服务质量等的核心地位。近年来，虽然我国政府绩效评价的公民参与取得了明显的进展，但总体上尚处于“有限参与阶段”，包括参与范围或程度的有限性、角色或参与方式的单一性以及影响力总体上还相当有限。^[48]

2.内部主体

内部主体是指对公共部门绩效展开评价的行政机关及其组成人员。行政机关对公共部门绩效的评价是指政府上下级部门之间或同级部门之间相互实施的评价。它主要包括一般评价、主管评价、职能评价和专门评价。一般评价是指享有领导权力的各级政府组成人员对其本级和下级政府所属职能部门的绩效实施自上而下或自下而上的评价。主管评价是指上级主管部门对下级公共部门绩效展开的评价。职能评价是指公共部门就其主管的工作，在其职权范围内对其他有关部门的绩效进行评价。这类评价是指在同一层级上，其他公共部门对某一公共部门，或是政府各部门相互之间就对方的绩效进行评价，此类评价的重点通常在于被评价部门在与评价主体部门相关业务领域内的绩效表现。因此，职能评价属于跨部门评价。专门评价是指政府的专门机关实施的绩效评价。它主要包括监察部门和审计机关的评价。如绩效审计是很多国家审计部门的主要职能之一。绩效审计是指审计部门对政府及其各职能部门、直属机构资源利用效率的审计评价。在美国等一些国家，绩效审计是政府绩效评价的主要构成部分。

1.4.2评价的对象

政府承担着社会管理、公共服务、市场监管和经济调节方面的职能，相应设置了各种履行具体职责的职能部门。同时，为保障这些职能部门的有效运转，政府内部附设一些内务部门。所有这些对外的职能部门和对内的内务部门，都是公共部门绩效评价的对象。就职能部门来说，包含经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业、住房保障和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等部门;而内务部门则主要包括办公室、档案等部门。我国县级以上政府的组成部门呈现职责同构的特点，公共部门的类型比较相似。关于公共部门的类型，可参见表1-1反映的某县的公共部门设置。

表1-1　县级公共部门类型

1.4.3评价的内容

公共部门的职责和工作内容千差万别，为了进行科学的绩效评价，必须提炼出核心内容。不同的评价理念决定了不同的评价内容。在过程和规则导向的理念支配下，公共部门绩效评价的内容侧重于对公共部门履行职责的合法性、合规性、效率性、程序性进行评价，公共部门绩效评价主要体现为内部的过程控制。在结果导向和公众满意导向的理念支配下，公共部门绩效评价的内容侧重于对公共部门履行其社会管理和公共服务等职责的成效以及公众满意度进行评价，表现为对政府行为的效益、效果、效率、回应性、公平性、质量、满意度等方面的评价。公共部门绩效的具体衡量维度是投入(input)、产出(output)和成效(outcome)。投入是指政府在社会管理、公共服务与公共产品供给领域的人员和财政方面的投入，产出是指政府的具体行为，成效是指政府的投入和产出对社会和公民所产生的影响。例如，对公安部门的绩效评价，投入表现为警力和财力配置，产出表现为警察维持治安的行动，成效则表现为案件数量的减少和公众安全感上升等。对于投入、产出和成效三个维度的评价，国外开发出了平衡计分卡、欧盟通用模型、SERVQUAL评价模型和“4E”模型等评价方法及其内容。这里仅做简单介绍，详细内容参见第5章。

1.平衡计分卡的评价内容

平衡计分卡(Balanced Scorecard，BSC)，是一套对公司战略管理的绩效进行财务与非财务指标进行综合考评的积分卡片。BSC的核心思想就是通过财务、客户、内部流程、学习与成长四个方面指标之间相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹，实现绩效考核——绩效改进以及战略实施——战略修正的目标。地方政府也可借鉴企业BSC方法，用于考评政府绩效。如美国交通运输部的采购部以及北卡罗来纳州的夏洛特市1996年率先引入平衡计分卡管理方法，取得了很大成功;英国布莱尔政府推行地方政府最佳价值(Best Value)革新运动的绩效考评指标中，也采用了平衡计分卡的设计理念;平衡计分卡在澳大利亚、新加坡等国的公共部门中也得到了认可和应用。对于公共部门绩效评价来说，平衡计分卡法的评价内容包括政府成本节约、公民满意度、政府内部流程优化、学习与创新四个方面。

2.欧盟通用框架^[49]的评价内容

1998年，欧盟开始将卓越模型应用于公共部门，并设立公共部门质量奖，形成了“通用评价框架(Common Assessment Framework)。欧盟通用框架是公共组织为不断改进自身的工作而进行自我诊断的工具，采用该模式的目的不在于对公共机构进行评分排序，而是要找出组织的不足之处，拟定相应的改进措施。从绩效评价的内容来看，欧盟通用框架可分为两大类要素:“能动因素”和“结果因素”。能动因素共有5个标准或指标，即领导力、人力资源、战略与规划、伙伴关系与资源、过程与变革管理。结果要素有4个标准或指标，即雇员角度的结果、顾客/公民为导向的结果、社会结果、关键绩效结果。各要素之间的逻辑关系是:5个能动因素发挥作用的程度决定着前3个结果因素的实现程度，而前8个要素之间的协调互动决定着关键绩效结果。因此，在考察结果因素的时候，可以回溯考察每一个能动因素，然后确定出被评价组织的优势和需要改进的不足，并通过学习与创新加以不断改进。

3.“4E”模型的评价内容

英国的雷纳评审首先使用“3E”作为公共部门绩效评价的核心内容，即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)。其后，学界针对政府的公共性特点，提出政府绩效评价应该增加“公平”(Equity)作为核心的评价内容。至此，公共部门绩效评价的“4E”模型得以建立。公共部门的经济绩效，是指公共部门在节约公共财政资金方面的成效，具体表现在节约政府成本上。公共部门的效率绩效，是指公共部门的单位投入获得最大产出的成效，具体表现为以最少的资金、时间、物质、人力投入获得最大的产出，得到公众的最大满意，为社会或公众节约的资源最大化。公共部门的效果绩效，是指公共部门履行部门职责和实现部门目标的成效，具体表现为职责履行的社会效果。公共部门的公平绩效，是指公共部门促进社会公平的成效，具体表现为财政投入的公平和弱势群体的保护。

4.ISO标准的评价内容

国际标准化组织(ISO)于2005年10月6日发布了《质量管理体系:地方政府应用ISO9001:2000指南》，为地方政府提供了自愿实施ISO9001:2000标准的通用指导。IWA4的地方政府绩效评价体系包含两部分内容。一是公众满意度。IWA4强调对地方政府绩效评价应该以顾客为中心，地方政府绩效的最终目标应该是实现公众满意。因此，公众满意度是地方公共部门绩效评价的最重要内容。为确保公众满意度调查的真实性与客观性，应该引进第三方机构来进行民意调查。二是政府流程的规范性。IWA4强调地方政府管理应该引入ISO标准，进行标准化管理。因此，对地方公共部门是否严格遵循ISO标准要求成为绩效评价的重要内容。

5.SERVQUAL模型的评价内容

SERVQUAL服务质量评价模型是Parasuraman、Zethaml和Berry在1985年提出的，是在计算顾客感知服务质量和顾客期望服务质量之间差值的基础上评价服务质量水平的方法，是一种基于感受质量的服务质量多指标评价模型。该模型包含5个维度:有形性、可靠性、反应性、保证性和关怀性。有形性是指公共部门服务的硬件设施保障，可靠性是指政府服务的时间和质量保证，反应性是指政府服务对公民的回应速度，保证性是指政府服务的可信任度，关怀性是指政府服务的人性化程度。SERVQUAL模型评价的是整体服务质量和结果，而不是单纯的效率评价，以此评价结果衡量政府的服务水平，可以最大限度地反映公众的需求、欲望与要求。目前SERVQUAL已经成为服务质量评价的权威性工具。

1.4.4评价的组织

评价公共部门绩效是一个组织化、系统化的综合过程，包括明确评价的目标体系，设计评价的标准及指标体系，确定评价的主体及对象、评价的组织方式，选择适当的技术方法等。评价的整个过程需要严密的组织、严谨的操作和严格监督。构建科学的评价组织模式是公共部门绩效评价工作的核心环节。所谓公共部门绩效评价的组织模式，是指开展公共部门绩效评价工作的主体组织运行的一系列动态的过程及方式，包括评价组织者和主体的选取、评价程序、评价方式及运行机制等。总的来说，按照评价组织与政府的关系，可将评价的组织模式分为体制内评价和体制外评价两种组织模式。

1.体制内组织模式

体制内组织模式是指政府内部组织开展的自我评价活动，其具体形式有:上下级政府之间的相互评价，公共部门的自我评价，人事部门的评价，审计部门的评价，统计部门的评价和监察部门的评价等。上级政府通过对下级政府的监督和评价来保证自身制定的政策或计划得到有效的执行。下级政府负责落实和执行上级政府的政策和任务，因此可以通过自身的实践来检验上级政府的决策是否适当，并向上级政府提出批评和建议。人事部门通过对具体工作人员或组织机构的监督、考察等实现对其他部门的评价。审计部门的评价和统计部门的评价是由于其掌握着其他部门的资金流动，投入和输出等信息资料，从而通过一定的数据分析实现对其他部门业绩的评价。监察部门对其他部门拥有监督权，可以通过对其他部门及其工作人员的违法、违纪情况的监督，以及公民或其他组织的检举等途径来收集信息，并对相关组织作出评价。我国大多数公共部门的绩效评价都属于这种组织模式。体制内评价有助于在政府机关工作人员中引入和深化绩效管理理念，树立成本与效率观念;有助于政府机关的团队建设，培养协同合作意识;有助于建设学习型组织，提高政府组织的适应力和政府的执政能力;有助于促进政府职能转变，实现科学的职能定位。同时，评价组织者对评价对象了解深刻，对相关信息的掌握充分、准确，有利于做出正确的判断;体制内评价活动便于组织，评价资料、评价数据容易获取且多属于第一手资料，可以节省时间、物力、人力和财力，提高评价效率。但是，体制内评价往往带有一定的“政府主导”色彩，由于受到自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响，评价结果有时会与公众、企业的感受存在一定差距。体制内组织评价出现的这些偏差很难通过自身的完善来克服，因此需要通过外部评价来弥补。^[50]

2.体制外组织模式

体制外评价组织模式又称外部评价。目前公共部门绩效外部评价组织通常指的是由行政机关以外的评价组织进行的政府绩效评价活动，包括政党、国家权力机关、社会公众、研究机构、大众传媒以及各种社会组织等。其特点是由与政府机关无隶属关系和利益关系的第三方主持和组织实施评价活动，评价的标准或内容也主要由主持方制定。体制外评价组织可分为两类:一是属于政治系统的，如国家权力机关、政党等;二是属于社会系统的，包括独立设置的社会中介组织、社会团体、大众传媒、科研机构以及各种受委托的评价组织。体制外评价组织模式又可以称为第三方评价。第三方评价是指第三方组织自发自主开展的对地方政府的绩效评价活动，从评价活动的发起到指标体系的设计到活动的组织实施的整个过程都是由第三方组织自主实施的，与政府之间不存在委托、隶属或利益关系。如“坎贝尔”研究所是美国最有名的政府绩效民间评价机构之一，也是第三方评价政府的典范。体制外组织模式在独立性、专业性、政治理性、群众性方面具有优势，而在信息的全面性与真实性方面存在不足。

【注释】

[1]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:284-287．

[2]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府［M］．上海:上海译文出版社，2006: 96，119．

[3]OECD.In Search of Result:Performance Management Practice.Paris:OECD Publications，1997:18．

[4]倪星.中国地方政府治理绩效评估研究的发展方向［J］．政治学研究，2007(4)．

[5]郑方辉等.中国地方政府整体绩效评价［M］．北京:中国经济出版社，2008: 10;彭国甫.地方政府公共事业绩效评价研究［M］．长沙:湖南人民出版社，2005:43．

[6]范柏乃.政府绩效评估的理论与实务［M］．北京:人民出版社，2005:32．

[7]包国宪.绩效评价:推动地方政府职能转变的科学工具——甘肃省政府绩效评价活动的实践与理论思考［J］．中国行政管理，2005(7)．

[8]OECD.Working Definitions.http://www.oecd.org.2000．

[9]卓越.政府绩效管理概论［M］．北京:清华大学出版社，2007:1．

[10]桑助来等.中国政府绩效评估报告［M］．北京:中共中央党校出版社，2009:7．

[11]马克·霍哲.公共部门业绩评估与改善［J］．中国行政管理，2000(3)．

[12]彼得·罗西等.项目评估:方法与技术(第六版)［M］．北京:华夏出版社，2002:326．

[13]陈天祥.基于治理过程变革的政府绩效管理框架——以福建省永定县为例［J］．中国人民大学学报，2009(5)．

[14]孙迎春，周志忍.欧盟通用绩效评估框架及其对我国的启示［J］．兰州大学学报(社会科学版)，2008(1)．

[15]陈天祥.政府绩效评估的经济、政治和组织功能［J］．中山大学学报(社会科学版)，2005(6)．

[16]卓越.政府绩效管理概论［M］．北京:清华大学出版社，2007:10．

[17]Woodrow Wilson.The Study of Administration［J］．Political Science Quarterly，1887(6)．

[18]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:286．

[19]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:286．

[20]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:288．

[21]周志忍.当代国外行政改革比较研究［M］．北京:国家行政学院出版社，1999: 84．

[22]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示［J］．清华大学学报(哲学社会科学版)，2003(1)．

[23]倪星.中国地方政府治理绩效评估研究的发展方向［J］．政治学研究，2007(4)．

[24]桑助来.中国政府绩效评估报告［M］．北京:中共中央党校出版社，2009:7．

[25]倪星.政府合法性基础的现代转型与政绩追求［J］．中山大学学报(社会科学版)，2006(4)．

[26]Gore，A.(1993).Report of the National Performance Review［R］．Washington: The U.S.Government Printing Office．

[27]查尔斯·沃尔夫.市场或政府——权衡两种不完善的选择［M］．谢旭译.北京:中国发展出版社，1994:53，62，67．

[28]Kemp，P.(1990).Next Steps for the British Civil Service.Governance:An International Journal of Policy and Administration，April．

[29]Greenwood，John and David Wilson(1993).Public Administration in Britain Today.New York:Unwin Hyman，p.124．

[30]Pollitt，C.and Bouckaert，G.(2000).Public Management Reform—A Comparative Analysis.New York:Oxford University Press Inc.，p.101，p.105．

[31]Das，S.K.(1998).Civil Service Reform and Structural Adjustment.New Delhi:Oxford University Press，p.97．

[32]Pollitt，C.and Bouckaert，G.(2000).Public Management Reform—A Comparative Analysis.New York:Oxford University Press Inc.，p.101．

[33]Gore，A.(1993).Report of the National Performance Review.Washington:The U.S. Government Printing Office.p.76．

[34]Gore，A.(1993).Report of the National Performance Review.Washington:The U.S. Government Printing Office.p.76．

[35]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:550．

[36]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:551．

[37]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］．项龙译.北京:中国人民大学出版社，2002:553．

[38]句华.美国地方政府公共服务合同外包的发展趋势及其启示［J］．中国行政管理，2008(7)．

[39]HMSO Document(1994A).Raising the Standard:Britain's Citizen's Charter and Public Service Reforms.London．

[40]Gore，A.(1993).Report of the National Performance Review.Washington:The U.S. Government Printing Office.p.76．

[41]转引自王玉华.20世纪90年代美国政府创新实践及启示［N］．中国经济时报，2005-10-28．

[42]［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府:企业如何改革着公营部门［M］．上海:上海译文出版社，1996:91-93．

[43]The National Performance Review.From Red Tape To Results—Creating A Government That Works Better＆Costs Less.Washington，D.C.:Report of the National Performance Review，1993．

[44]金竹青，王祖康.中国政府绩效评估主体结构特点及发展建议［J］．国家行政学院学报，2007(6)．

[45]卓越.公共部门绩效评估的主体建构［J］．中国行政管理，2004(5)．

[46]包国宪，张志栋.我国第三方政府绩效评价组织的自律实现问题探析［J］．中国行政管理，2008(1)．

[47]科恩.论民主［M］．北京:商务印书馆，1988:12．

[48]周志忍.政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景［J］．中国行政管理，2008(1)．

[49]孙迎春，周志忍.欧盟通用绩效评估框架及其对我国的启示［J］．兰州大学学报(社会科学版)，2008(1)．

[50]曹西安.政府绩效评价组织问题研究［D］．兰州大学硕士论文(2007)．