公共部门绩效管理概述

第一节　公共部门绩效管理概述

一、公共部门绩效管理的基本含义和功能

（一）公共部门绩效管理的基本含义

所谓公共部门绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。可以说，绩效管理是公共管理者的主要职责。

公共部门绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动：

1.绩效指标化

为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统，也就是衡量组织绩效的标尺，这样才能在不同机关与不同时期之间进行比较。

2.绩效监控

绩效监控是指对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为绩效评估和改进组织绩效的基本依据。

3.绩效评估

绩效评估是依据绩效指标，对公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。绩效评估包括组织绩效评估和个人绩效评估。对公共管理而言，组织绩效评估具有更重要的地位；在人力资源管理中，则重视个人绩效评估，以作为工资、奖惩、晋升的依据。

总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息、确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定、使用评估结果构成的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。

（二）公共部门绩效管理的功能

在现在公共管理中，绩效管理的重要性主要体现在以下几个方面：

1.使公共管理的责任落到实处

从公共管理的角度看，公共部门对公民至少在以下三个方面负有不可推卸的主要责任：一是其支出必须获得公民的认可并按合法程序进行；二是资源必须被有效率地利用；三是资源必须被用于实现预期的目标。人们期待公共部门能够负起责任，但是，如果没有对各种责任的评估机制，如果不能对公共部门的各种活动进行测评，就很难知道公共部门是否负起了责任。因此，从落实责任的角度看，绩效管理是十分重要的。

2.能较好地满足服务对象的不同要求

公共服务所面对的是具有各种各样要求的顾客，他们对公共部门提供的同一类服务的评价往往差异甚大。公共管理者经常面临的困境之一，就是在满足了一部分民众要求时，往往令另一部分民众感到不满。由于绩效管理具有合理、精细的指标设计，因此能较好地满足不同民众的多方面要求。

3.体现了公共管理的结果导向的精神

公共行政学强调的是过程、投入，而不大重视结果，这样往往导致浪费、形式主义和官僚主义。公共管理的一个重要特点是“结果导向”而非程序、规则导向。由于绩效管理不是将程序和规则放在第一位，而是将是否产生好的结果，是否满足公民需求放在第一位，它便顺理成章地成为公共管理的重要工具，并有效地促进了公共管理品质的提升。

4.满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求

过去公共部门通常进行的是公务员的个人绩效评估，但在个人与组织互动日益密切的情况下，仅仅进行个人绩效评估是不够的。个人绩效的提高并不必然导致组织绩效同步的提高，只有将二者有机结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。

二、当代公共部门绩效管理的特点和发展趋势

从发达国家的实践情况看，当代公共部门绩效管理体现出以下主要特点和发展趋势：

（一）绩效管理的制度化

绩效管理成为对公共部门机构的法定要求。美国、荷兰、日本等国家都制定了相关法律（日本为《公共部门政策评价法》）。英国和澳大利亚等国家主要以管理规范的形式，使部门绩效管理成为重大改革方案的组成部分，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进部门绩效管理。为了有效实施法律和制度，多数国家还确定了独立机构，负责对绩效管理工作进行指导、督促和协调，并有选择地独立对一些部门的绩效进行管理，避免部门自我管理可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。比如，英国的审计办公室负责中央公共部门机构的绩效管理，审计委员会负责地方公共部门的绩效管理。在美国，联邦公共部门的管理与预算局审批各部的年度绩效计划，总审计署自主选择项目或活动，独立对公共部门机构进行绩效管理，并向国会和公众公布管理结果。

（二）绩效管理的规范化

公共部门的职责和工作性质千差万别，为了进行科学的绩效管理，必须提炼出基本规范。国外大多用4E作为总要求来建立公共部门绩效管理规范和标准体系，即经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity）。在此基础上，各国制定了相对比较具体的管理指标体系。如美国总统管理和预算办公室提出的行政部门的“通用衡量标准”，制定了相关绩效基准和等级管理标准。

（三）绩效管理中的公民导向

绩效管理是一种推动公共部门承担责任的有效机制，因此，坚持公民导向成为公共部门绩效管理实践中的重要发展趋势。公共部门绩效管理强调以人为本，以公民为中心，以满意为尺度。公民是公共部门所进行的公共管理和公共服务的最终承接者，对公共部门绩效最有发言权，公民参与原则是绩效管理的基本原则。具体做法有：在绩效示标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查，民间部门对公共部门进行独立评价和审视等。

绩效管理在很多国家公共部门改革中已经发挥了重要的作用，但是由于绩效管理是世界公认难题之一，在实践中，遇到的困惑和问题也不少。首先，绩效是一个内涵十分丰富的概念，它包括了效率、效益、产出、行为、表现、成就、责任、回应、公平、顾客满意度等，对如此丰富的内涵进行管理是一项十分复杂和艰难的工作；其次，由于公共部门职能在不同层次、不同地区和不同部门差异较大，而且政策目标具有多元性，或与政治相关、或与管理效率相关、或与公共部门责任相关，是极其复杂、模糊、甚至是相互冲突的，要把这些法定的职能和目标转化成具体的、清晰的、量化的、广为接受的、可考核的目标难度不小；最后，由于公共部门主要是通过公共财政资源的支持，向社会提供公共物品和公共服务的部门，而公共物品和公共服务的非竞争性、非排他性、非营利性、公共垄断性、效益的滞后性以及信息的非对称性，使得获取准确的公共部门绩效信息难度不小。