公共部门绩效评估概述介绍

第一节　公共部门绩效评估概述

一、公共部门绩效评估的特征与类型

公共部门中的绩效评估，又称绩效考核或绩效评价，它是按照一定的标准采用科学的方法检查和评定组织内部公务员对职位所规定的职责的履行程度，以确定其工作成绩的管理方法。其目的主要在于通过对公务员进行全面综合的评估，判断他们是否称职，诊断他们在管理中存在的问题，并以此作为人力资源管理的基本依据，切实保证他们的报酬、晋升、调动、职业技能开发、激励、辞退等工作的科学性，同时也可以检查公共部门的各项管理政策，如人员配置、员工培训等方面是否有失误。绩效评估是人力资源管理考核中的一项重要内容，但它不是部门考核的全部。公共部门中绩效评价只对进入本系统的公职人员进行旨在提高行政质量和效率的考核，而一个部门的全部考核包括人员的录用、绩效评价和奖惩管理。

绩效评估在公共部门管理中有着十分重要的地位和作用。首先，绩效评估是公共部门的任务得以完成的关键所在;其次，绩效评价是公务员自我提高的主要途径;最后，绩效评价是组织模式和文化的重要体现。因为个人和组织的绩效评估是管理的基本任务，没有绩效评估就无法做出最佳管理决策，绩效评估可以使管理者及其下属制定计划以及纠正任何可识别的工作失误，可以使员工了解自己的工作情况，从而有利于以后工作的不断改进与完善。

与工商界的绩效特征相比较，公共部门的绩效明显呈现出以下特征:

第一，工商部门绩效目标的复杂性。企业追求的是利润最大化、市场占有率等可以明确量化的绩效目标，而公共部门的绩效目标则要相对复杂的多，社会目标、无形目标和长远目标等具有更根本的意义，而且公共部门的一些绩效指标一旦涉及公平、责任等范畴就难以进行定量分析，如针对决策部门、协调部门、咨询部门等非执行性部门的工作活动就难以形成量化的、可操作性的考评指标。

第二，公共部门绩效形态的特殊性。企业的绩效形态一般具有“可见性”和“终端性”两个特征，从而为企业的绩效考评工作提供了直接的、可比较的平台，而公共部门提供的产品往往是服务性质的，相当部分的产品是无形的，并且单个部门提供的绩效在整个公共服务中又往往是“中间状态的”，可比较性低。

第三，公共部门绩效的评价机制不健全。企业一般是按照价格波动、供求关系变化、成本约束来调整自己的产品结构、数量和质量，而公共部门的服务成本已经通过税收的形式预先向社会作了强行扣除，公共部门的相当产品由于缺少替代和竞争，无法经受价格机制和消费者偏好机制，也就是说公共部门的产品缺乏竞争和替代，因此公共部门产品或服务交易的特殊性导致了公共部门的绩效难以考评和评定。

公共部门人力资源管理中的绩效评估，一般分为判断型评估和发展型评估两种类型。

目前，大多数公共管理部门所采取的考评模式属于判断型评估的类型。我国的公共部门运用判断型评估时将其分为三类:一是普通型，即将绩效评估作为特定管理中的一个环节，如实行目标责任管理制、效能监察、效能建设、社会服务承诺制和行风评议等;二是行业型，由政府主管部门设立评估指标体系，对业内的企事业单位进行量化考评;三是专项型，即对政府工作的某一方面或专项活动作绩效评估，如教育部门的普通中小学全面实施素质教育评价，科技部制定的“高新区评价指标体系”，江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”，等等。

发展型评估是现代组织进行业绩评估的发展方向，现代公共部门人力资源管理中的绩效评估的趋势就是建立一种“发展式”考评模式，即以提高员工未来的工作绩效为目的，着眼于在组织与员工之间建立一种战略伙伴关系，从而在个人发展目标与组织发展目标的互动中实现二者的共同发展。

二、绩效评估系统

绩效评估系统主要由工作数量、工作质量、工作适应能力三方面构成，亦称为绩效评估的三要素。工作数量，主要包括已完成的可以接受的工作分数、尽职的程度、所达到的工作期限、努力的效果等;工作质量，主要包括工作的准确性、工作的表现性和可接受性、在完成工作上所表现的技巧和能力、决定和判断的健全性等;工作适应能力，主要包括与上司及同事的合作能力、对新工作的学习能力、适应工作环境的能力等。

在考评中，绩效评估系统是由一系列指标体系所表现的。完整的绩效评估指标体系包括考评内容、绩效标准、绩效指标、指标权重、评分说明等内容。绩效评估指标体系就是评估系统经过层层分解而形成的层次分明的结构，其中最重要的是考评内容、绩效、指标权重三方面:

1.绩效考评的内容主要包括工作业绩考评、工作行为考评、工作能力考评和工作态度考评。工作业绩考评是指对公务人员工作的结果或履行职务的结果的考核与评价，它是对公务人员贡献程度的衡量，是所有工作绩效考评中最本质的考评，直接体现出公务人员在工作中的价值大小。工作行为考评主要是指对公务人员在工作中表现出的相关行为进行考核的评价，衡量其行为是否符合部门规范和要求，是否有成效。由于对行为考评很难用具体的数字来精确的表述，因此，常用出勤率、表彰率等进行客观的评价。工作能力考评是对公务人员在职务工作中发挥出来的能力，主要包括四个方面:专业知识和相关知识，相关技能、技术和技巧，相关工作经验，所需体能和体力。在进行工作能力考评时应注意全面评价公务人员的专业性工作技能和相关的基本技能，包括人际技能、沟通技能、协调技能、公关技能、组织技能、分析和判断技能、处理和解决问题技能等。工作态度考评是对公务人员在工作中的努力程度的评价，即对其工作积极性的衡量，常用的考评指标有:主动精神、创新精神、敬业精神、自主精神、忠诚感、责任感、团队精神、进取精神、事业心、自信心等。工作态度是工作能力向工作业绩转换的中介变量，在很大程度上决定了能力向业绩的转化，同时应考虑到工作完成的内部条件(如分工是否合适、指令是否正确、工作环境是否良好等)和外部条件。

2.考评权重。考评权重中某一指标的权重是指该项指标在整体绩效评估中的相对重要程度，权重是在评价过程中对被评价对象的不同侧面的重要程度的定量分配，是对各评价因子在总体评价中的作用区别对待，事实上，没有重点的评价就不算是客观的评价，每个公务人员的性质和所处层次不同，其工作的重点肯定不一样的，因此，对工作所进行的业绩考评必须针对不同内容对目标贡献的重要程度做出估计，即确定权重。

3.绩效指标。绩效指标包括任务指标、职责指标和能力指标。任务指标是指在考评期内被考评人的关键工作或重要任务的完成情况。例如，对于技术人员可以是考评期内的新技术的研究开发任务，对于考评期内没有关键任务的员工，可以将考评的重点放在职责指标和能力指标上。职责指标实质上指组织关键绩效指标Key performance lndicators(缩写为KPI)的分解，即把一个大指标分解为多个小指标。能力指标是基于能力是公务人员个人的产出、效率或行为的基础而设置的，实质上是一种人员的素质测评体系。基于组织战略导向的KPI指标体系设计的基本程序为:确立组织目标、组织行业重点和关键绩效指标，它的基本方法包括四种:第一是按照组织结构分解KPI;第二是按照组织业务流程分解KPI;第三是外部导向法，即标杆基准法(Benchmarking)，Benchmark是标杆、基准的意思。它就是指在组织中不断学习、变革与应用这种最佳标杆的过程，是组织将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的组织关键业绩作为行为基准进行评价与比较，分析这些基准组织的绩效形成原因，建立组织可持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优策略的程序与方法。第四是综合平衡计分法，主要包括财务结果、公众满意度指标、学习发展类指标，设定财务指标即从财务的角度分析，公众或上级部门对我们要求如何，我们如何达成公众的意愿等。公众满意度是指一套衡量公众对产品和服务满意程度的评价体系。学习发展类指标是指对满足组织学习、变革和发展需求的能力的考评，设定学习与发展类指标即从组织的学习和发展角度思考，我们能否持续提升并创造价值?学习发展类指标通常从公务人员、信息系统和组织三个角度来考察组织的学习和发展能力，目前，综合平衡计分法的综合性优势值得公共领域中的组织借鉴。

三、影响绩效评估的因素

成功的公共部门人力资源管理中的绩效评估需要对绩效评估因子进行成功的把握，它们是实现成功绩效评估必不可少的因素。不论是在进行绩效评估方法的研究还是在指标体系的设定，或是对其进行实际运用过程中，都要注意以下的环节:首先，是实现目标的决心和严肃、科学的工作态度。一个有效的绩效评估系统是建立在整个组织的领导实现目标的坚定决心上，以及严肃、认真的工作态度上的，组织必须知道通过绩效评估要实现什么样的目标、达成什么样的效果，这就需要全体成员的齐心协力和团队精神、领导成员的坚定信念。在此过程中，上下级之间还需要良好的沟通与交流，让下级知道绩效评估对于进一步完善和改进他们的工作有着重要的作用。其次，是绩效分析。绩效分析是系统地收集具体工作信息，用于发展绩效评估系统以及制定岗位职责的过程，在进行绩效分析过程中必须注意下列因素:信息的种类、来源、收集方法、时间、经费、努力等，绩效分析的信息可以从不同的对象、用不同的方法收集上来。再次，是绩效测量方法的学科性和可行性。因为评估是用来决定调资、升职、调动、培训等的信息来源，为了给决策者提供有效的信息，用于绩效评估的测量系统必须保证效度、信度和没有偏见。效度是指评估测量的准确程度，评估测量的效度越高，表示它所测量的结果越能正确反映工作绩效。目前许多科学家的研究及经验证明，为了使绩效评估的测量有效度，就必须考虑绩效标准。信度是指所考核的结果的稳定性和可靠性，主要表现在一个测量过程中的各项目的得分是否基本符合和两次测评的分数是否前后基本一致，一致性要求收集同一资料的两种可交替方法，其结果应当一致，稳定性要求同一测量设计在连续几次运用中产生相同的结果。同时在进行绩效测量时考评者应该保持公正、公平、没有任何偏见态度去考核被考核者，但有些考核者却常常在种族、年龄、性别、其他社会群体成员的认识和态度问题上存在偏见，因此应该尽量避免这种情况的发生。

绩效评估的效度、信度不仅由绩效评估系统中的因子设计所决定，而且受其他一些相关因素所影响。影响绩效评估的相关因素主要有:任务绩效和周边绩效，目标维度、顾客维度、过程维度、组织与员工维度等。

1.任务绩效和周边绩效

这主要是根据工作绩效的多因性提出来的。一般来说，组织人员绩效中可评价的指标一部分应与其工作产出和效率直接相关联，也就是对其直接工作结果的评价，这部分绩效称之为任务绩效。另一部分绩效指标是对工作结果造成影响的因素，但无法运用结果来衡量，如工作中的一些行为等，它们被称为周边绩效。对任务绩效的评价指标通常包括工作的质量与数量、工作的效率与效益、他人的反应与评价等;对周边绩效的评价往往采用行为性描述指标。

2.目标维度、顾客维度、过程维度、组织与员工维度

目标维度主要是测评组织在政策目标、关键成效领域、政府整体目标以及财政绩效方面的实现程度，具体指标包括:达到政策目标和关键领域的进步，预算表现、各项产出内容的消耗程度，满足财政收入的要求，不断提高市民的满意度等。顾客维度涉及顾客服务管理目标的具体化，主要测评各种顾客群体需求的满足程度，指标体系涉及顾客的满意水平，完成顾客型服务的目标，公众对关键问题和服务的了解程度等。过程维度的指标体系主要有涉及核心过程的效率(如提供服务的质和量)，实现主要功能的准确性和质量，形成新的过程或改良等。组织和员工维度主要涉及对工作绩效的不断改进的考评，指标体系可以划分为引入新的过程或创见，同去年相比的绩效，接受培训员工的数量，全体员工的满意度和士气，信息管理的质量等。