公共组织战略管理的问题与改进

10.2　公共组织战略管理的问题与改进

公共组织战略管理为提高公共组织的运行效能发挥着积极作用，在提供战略性的发展方向，指导资源配置的优先顺序，强化组织对环境的适应能力等方面作用显著，因而受到越来越多管理部门的重视，并把它当作一种重要的管理工具。但是，由于战略管理本身在理论与实践中仍处在不断完善的阶段，因此，在实际的操作过程中仍然存在一些问题，分析这些问题并提出改进之策是非常必要的。

10.2.1公共组织战略管理的问题

公共组织战略管理的问题，这些问题既与公共组织本身的结构特性有关，也与公共组织运行的外部环境有关。这些问题主要有：

(1)公共组织的行动取向和任期的限制。比如，政府是有任期的限制，不同届的政府，其施政方略和取向存在一定的差异，即使在西方比较成熟的国家，政府的施政方略有一定的连续性，但仅也局限于一些事关整个国家发展或国家利益方面的政策，而通常的情况是：许多政策都有调整。比如，美国的两党制，共和党和民主党的执政方略存在一定的差异，一方在选举中赢得胜利，许多政策取向都会发生变化。而在我国，各级政府尤其是地方政府的行动取向在不同的任期差异更为明显。可见，在几年的政治任期内很难发展长期的战略，而战略管理所面临的问题和难题就可想而知了。

(2)公共规则大部分是在公共组织内部进行，但外部力量通常又会设法参与其中，而这常常又会冲淡战略的焦点性的议题。比如，在西方许多国家，公共组织的运行受到利益集团的影响，利益集团的各种参与方式有形无形地影响公共组织规则的实施。而现实的情况常常是：利益集团的参与活动往往从自身的利益出发，其诉求往往也是短期的，有时与公共组织的战略规划相左，甚至大相径庭。这时，公共组织战略实施会受到来自外界力量的影响而冲淡本已规划好的主题，或迂回或调整以回应外界力量的影响，其结果可能阻碍战略计划的实施或降低其效能。

(3)公共组织部门间的相互牵制，有时甚至相互扯皮，影响公共组织战略管理。公共组织内部往往层级比较复杂，部门主义分割明显，由此容易衍生部门主义利益倾向，其结果容易导致资源的分割和低效能运转。这种现象，在各层级政府部门之间是非常普遍的。比如，中央政府与地方政府之间的功能性的部门保护现象，各部门之间的功能性的短视现象，无论在西方国家还是在中国都是非常普遍的。

(4)公共组织战略的推行往往通过公共组织规划、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的，而每一个环节之间是相互联系、互为配合。一旦一个环节出现问题，将影响整个组织的正常运行，缺乏非公共组织的灵活性和策略性。而公共组织的管理者，缺乏完全的自主性与控制力，使得各环节间的协调和执行显得困难重重。

(5)由于预算约束和短期观念，战略规划者的规划工作是否合理，需要经过实践的检验，而这种检验常常是事后进行的。因此，战略规划常常与现实的发展不符，需要不断地调整，但这种调整过程对战略实施是不利的，从而给战略管理带来了一定的难题。

总之，公共组织战略管理中的问题是多方面的，面临的困难也是显而易见的，在公共组织战略管理中必须清醒地意识到这一点。

事实上，许多学者，对公共组织战略管理中的困难进行了分析，比如公共管理学家罗伯特(Robert，N.)对政府战略管理中面临的困难的分析，对我们有启示意义。他认为，政府战略管理至少面临四个难题^[7]：

第一，政府管理者在他们进行决策时，必须与其他重要的行动者分享权力。这些行动者包括组织内外的行动者。其他政府部门如立法机构或司法机构，或者利益集团体。

第二，政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们无法就适当绩效方案取得一致意见。某一纳税团体往往认为政府的社会方案很慷慨但受惠者可能视为有所不足。

第三，政府管理者与私人部门的管理者相比，缺乏完全的自主性和控制力，这使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困难重重。

第四，政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私人部门更为困难和复杂。

10.2.2公共组织战略管理的改进之策

面对公共组织战略管理中的问题，并不意味着公共组织的管理毫无办法，只要加以改进和克服上述问题和难题，公共组织战略管理成功实施也是可能的。这些措施包括：

(1)公共组织管理者必须树立全局的观念，树立长期发展的意识，打破短期主义的思考。当然，除了树立这种意识外，公共组织内部还必须通过制度设计来保证这种观念能够深入公共管理者内心。比如，改革政绩考核的评价体系等措施，来推动管理者在任期内树立长期观念的意识，也可以通过可追溯机制的建立来纠正管理者的短期行为。

(2)在重大问题的规划和实施过程中，尽可能地对社会开放，努力吸纳社会力量参与其中，充分吸收多方面的意见和建议，这不仅能够广泛地收集信息，也有利于克服在实施过程中因外部力量的干扰而形成的障碍。

(3)公共组织各部门之间必须打破职责的限制，克服功能性短视行为，打破部门利益倾向，通过协调机制和沟通机制的构建，来加强资源的整合。通过制度的设计来推动各部门服从于全局的发展要求，树立全局的意识。

(4)合理配置公共组织内部结构，增强内部结构各部门之间的自主性和控制力，建立各部门之间的协调机制，强调整合的管理途径。

(5)加强对公共组织管理者的自身素养的培训，开阔其视阈。增加预算的支持，来保证管理者工作的充足的财力支持也是十分重要的措施。

当然，公共组织战略管理中的改进之策不是固定不变的，往往是针对问题的出现而作相应的变化。改进之策是为了促进战略管理的顺利进行和提高管理的效能，因此，从这个意义上讲，只要能够达到让管理者和参与者满意就是一个重要的准则，也即满意比最佳更为重要，用可以接受的战略实现满意结果，比用不受欢迎的战略而没有实现最佳结果要好得多，而只要能够达到满意的结果，不同的方法和途径的采纳也是重要的，因为得到成功的结果远比规定得到这一结果的方法更为重要。