公共组织与非公共组织的问责

8.3　公共组织与非公共组织的问责

8.3.1　公共组织的问责

在狭义上，卡恩斯认为问责是指在组织科层结构中对较高权威者负有责任，或是指组织内部的命令链条关系；阿尔巴内塞认为管理者必须对上级交代自身工作范围的成果以示其负责，并且清楚地认识到自身的职责依赖于这层关系。在广义上，迪克认为问责与责任的概念相近。金斯利认为问责是组织实现社会需求的责任。卡恩斯进一步认为问责不仅是指正式制度中命令链条关系所定义的责任，还包括公众、新闻媒体、同行、捐助者，以及其他的利害相关人的响应。从字面意思上来讲，“问责”就是追究责任的意思。就我国公共组织问责制而言，问责的主体通过调查，明确责任，对相关责任人员进行处理，包括党纪处分、政纪处分、降级、免职、撤职、开除公职以至法律追究等。我们认为，所谓问责制，就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好分内之事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任，接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。以特定的公共利益为目标、为社会提供公共服务的非政府的非营利性组织也是现代社会公共组织的重要组成部分。

1.行政问责制

从行政学上讲，所谓行政问责制，是问责主体指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。欧文·休斯指出：“公共行政无论在总体上还是在行政人员个体那里，都应当把维护公共利益作为不可移易的目标责任制，任何脱离这一目标的行为都是对其责任的背离，而且应当承担其后果和责任，即使得不到法律的惩罚的话，也应当受到道德的谴责。”^[24]特里·L.库珀所言：“无论是按照正式的就职宣誓、政治伦理法规，还是法令，最终，所有公共行政人员的行为都要以是否符合公众利益为标准来衡量是否负责。”^[25]一方面，“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行讨论，乃是代议机构的天职。”^[26]另一方面，任何公共组织“归根到底都是公民(通过其代理人)而作出的自身行为。”^[27]由此可见，从根本上说，问责的主体应是公民及其代理机构。英国思想家密尔指出，“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适当的——而是监督和控制政府；把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为做出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明确或事实上任命其后继人。”^[28]

行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。现代政府发展的一个共同特征便是其内部控制机制相对完备，这种内部的控制机制是维护政府体系赖以存在和发展的最低条件之一，它贯穿于政府行政活动的全过程，在实现政府行政责任方面起到积极而有效的作用。行政问责制的实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的失职行为，这是对行政责任的科学界定。行政问责制的内涵可以概括为以下几个方面：

(1)行政问责的主体，即“由谁问”。广义的行政问责主体，不仅有同体的问责主体，即行政机关的上级部门或领导和其他专门的审计、监察部门，而且有异体的问责主体，包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。

(2)行政问责的客体，即“向谁问”。行政问责的客体是各级行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者。

(3)行政问责的范围，即“问什么”。从管理不善、政绩平平到用人失察乃至决策失误，包括对行政活动正常运行，以及行政效能、行政效率、行政质量、公共危机事件、政府形象等造成重大负面影响或可能造成潜在负面影响的行为等都属于问责的范围之内。

(4)行政问责的程序，即“如何问”。问责中“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等程序要求。

(5)行政问责的责任体系。这一体系包括行政责任、政治责任、法律责任和道德责任。

(6)行政问责的后果。问责的后果是行政机关及其公务员承担相应的责任。承担责任的主要方式有：公开道歉、责令做出书面检查；通报批评、公开谴责、诫勉；引咎辞职、撤职、免职、责令辞职；给予行政处分等。

权力与责任相一致的原则是公共管理活动中必须坚持的一条基本原则。责任和权力必须是对等的、平衡的，即一个行政组织所承担的责任越大，其拥有的行政权力则应越大，如果有责无权，或行政权力过小，行政人员的积极性、主动性和创造性就会受到束缚，也不可能承担起应有的责任；反之，只有权力而没有责任，就会造成滥用权力、以权谋私、瞎指挥，产生官僚主义等现象，给国家行政管理带来损害。建立行政问责制，就是要做到权责统一：有什么样的权力，就承担什么样的责任，并通过“问责”的“制度化”来保证这个“权责对等”的实现。

2.非营利组织的问责制

在市场经济发达的国家，非营利组织社会问责最初表现为相关的税法或定期的报告等监督审查，一般被视为国家对非营利组织的问责。福利国家危机之后，在社会福利的供应上，非营利组织从“被遗忘的部门”摇身一变成为“新福利万灵丹”，政府在政策理念开始上接受非营利组织成为混合经济的主要供应者，而在行动上成为非营利组织最大的捐助者。因此，对非营利组织而言，社会问责包含了多方面的目标。

(1)非营利组织社会问责的目标。维尔(Ware)提出了非营利组织七项社会问责目标，它们是：确保服务的提供；保障捐助者的利益；保护服务对象的利益；保障组织员工的利益；在政府提供资助时，保证其效益的达成；维护公平竞争的环境，保障与非营利组织相互竞争的私营机构的利益；保护政府部门不受非营利组织过度的政治影响。鉴于我国非营利组织处于发展初期，其社会问责的目标可以设定为：通过有效的组织治理结构，提升组织绩效，实现公共利益，获得公共信任。非营利组织社会问责应以完善组织治理结构为重点，以实现组织绩效为目的，来实现公共利益，获得公共信任。

(2)非营利组织社会问责内容。从非营利组织社会问责的目标来看，罗彻斯特认为非营利组织问责内容可涵盖：适当运用资金的财务问责；遵守适当程序与规则的过程问责；确保工作质量与行动效果的计划问责；重视工作相关性与适当性的优先性问责。从非营利组织利益相关者来看，非营利组织社会问责内容可从四个方面来划分：以捐助为主的问责；由第三方独立进行的问责(第三方通常是具有法定权威的中介机构或组织)；政府；非营利组织自律。其中，政府在非营利组织社会问责中担任着十分重要的角色。例如，在美国，联邦政府本身有权授予非营利部门以免税权，而且是执行税收的权威机构，对非营利部门的生存起着核心作用。美国国家税务局(IRS)内设一个部门“受雇者计划及免税部”，负责包括慈善机构在内的所有免税待遇机构的各个法律的管理实施。从非营利组织内外结构来看，非营利组织社会问责内容还可从两个方面来划分：非营利组织内部社会问责，包括：非营利组织的目标是否明确；慈善治理结构是否健全；非营利组织的财务是否健全和透明等方面。非营利组织外部社会问责包括：非营利组织对其使用的公共资源的流向及其使用效果的社会交代；非营利组织的有关信息是否进行了必要的、准确的披露等。

8.3.2非公共组织的问责

非公共组织一般不以公共利益为目标，它们追求和维护的是组织成员的私人利益。在市场经济条件下，作为市场主体的企业是最典型的非公共组织，以营利为目的的社会中介组织也是非公共组织。其他如服务于非公共利益的特定利益集团和基于特定生活兴趣形成的组织也属于非公共组织。这里对非公共组织的问责主要是指对企业的社会问责。20世纪80年代，企业社会责任运动开始在欧美发达国家逐渐兴起，它包括环保、劳工和人权等方面的内容，由此导致消费者的关注点由单一关心产品质量，转向关心产品质量、环境、职业健康和劳动保障等多个方面。一些涉及绿色和平、环保、社会责任和人权等的非政府组织以及舆论也不断呼吁，要求社会责任与贸易挂钩。迫于日益增大的压力和自身的发展需要，很多欧美跨国公司纷纷制定对社会作出必要承诺的责任守则(包括社会责任)，或通过环境、职业健康、社会责任认证应对不同利益团体的需要。20世纪90年代至今，企业社会责任逐步进入普通大众的视野。

1.明确企业社会责任的作用

企业社会责任的明确有助于解决就业问题。除通过增加投资，新增项目，扩大就业外，最重要的是提倡各企业科学安排劳动力，扩大就业门路，创造不减员而能增效的经验，尽量减少把人员推向社会而加大就业压力。现在对企业社会责任的认证有一个旨在解决劳动力问题，保证工人工作条件和工作环境的国际认证标准体系。这一标准明确规定了企业需保证工人工作的环境干净卫生，消除工作安全隐患，不得使用童工，等等，保障了工人的切身利益。现在众多企业积极履行社会责任，努力获得国际认证，不仅可以吸引劳动力资源，激励他们创造更多的价值，更重要的是通过这种管理可以树立良好的企业形象，获得美誉度和信任度从而实现企业长远的经营目标。从这个意义上说，企业履行社会责任，有助于解决就业问题。

企业社会责任的明确有助于保护资源和环境，实现可持续发展。企业作为社会公民对资源和环境的可持续发展负有不可推卸的责任，而企业履行社会责任，通过技术革新可首先减少生产活动各个环节对环境可能造成的污染，同时也可以降低能耗，节约资源，降低企业生产成本，从而使产品价格更具竞争力。企业还可通过公益事业与社区共同建设环保设施，以净化环境，保护社区及其他公民的利益。这将有助于缓解城市尤其是工业企业集中的城市经济发展与环境污染严重，人居环境恶化的矛盾。

企业履行社会责任有助于缓解贫富差距，消除社会不安定的隐患。一方面，大中型企业可集中资本优势、管理优势和人力资源优势对贫困地区的资源进行开发，既可扩展自己的生产和经营，获得新的增长点，又可弥补贫困地区资金的不足，解决当地劳动力和资源闲置的问题，帮助当地脱贫致富。另一方面，企业也可通过慈善公益行为帮助落后地区的人民发展教育、社会保障和医疗卫生事业，既解决当地政府因资金困难而无力投资的问题，帮助落后地区逐步发展社会事业，又通过公益事业达到无与伦比的广告效应，提升企业的形象和消费者的认可程度，提高市场占有率。

2.企业社会责任的问责

改革开放30年来，我国企业经历了企业经营自主权、利改税、承包经营责任制、转换企业经营机制和建立现代企业制度等几个阶段，企业改革取得巨大成就。与此同时，企业社会责任也由计划经济条件下的政企不分和“企业办社会”实现了向市场经济条件下企业自主的社会责任的转变。在这个转变过程中，企业摆脱了计划经济条件下的社会包袱，但是也产生了一些新的问题，主要表现为：一方面，企业缺乏对市场经济条件下社会责任重要性的认识，不能以科学发展观的眼光从战略高度认识企业社会责任问题，造成企业社会责任的缺失；另一方面，在企业社会责任的履行上片面地强调形式上的内容，而忽略企业社会责任的本质问题，即为社会和消费者提供健康优质的产品和服务，舍本逐末，造成社会责任履行过程中的行为扭曲；此外，一些企业缺乏社会责任自主治理的意识，在追求利润最大化的过程中，不能有效地进行自我监督与约束，漠视利益相关者的权益问题，产生企业社会责任“显性违规”和“隐性违规”并存的局面，而后者则更为典型。

在西方国家，现在越来越多的公司内部设立了社会责任体系，对自己和自己的商业伙伴如供应商企业提出社会责任的相关要求，一些大公司每年发布企业社会责任公开报告。这一切的背后，我们要关注的是如何才能有效形成一个社会对其企业行为的有效问责和监督机制。美国公平劳动协会的角色，就是这样一个问责机制中的一环。它是企业、消费者、投资者及社会团体之间的中介，一个独立的第三方。它通过对自己会员公司，如耐克、阿迪达斯、彪马公司等会员公司在全球供应链企业在劳动保护和其他社会责任方面的独立评估，并发布公开报告，从而对其会员公司自己发布的社会责任报告是否符合实际情况提供独立的判断，确认其报告是否具有可信度。以民间组织作为第三方的形式可资借鉴。跨国公司一方面通过这种方式接受独立的民间机构对自己的监督，同时也有机会验证其社会责任报告的可信度。目前在中国社会，还没有形成对企业有约束力的社会责任的问责和监督机制。中国的消费者关注的，更多是自身利益的损益，较少考虑消费的产品在其生产过程中对环境和社会关系所产生的影响。要克服这种困境，首先需要消费者的消费观念发生根本性的转变，从追求自身损益最优化向追求社会可持续发展最优化转变，通过消费的选择和诉求，引导企业和商业行为的转变，迫使其承担更多的社会和环境责任。

综上所述，公共组织的目标是谋求公共利益，但公共利益大多是模糊而不易计量的，它表现为公众对公共产品的多层次、多样化、整体性的利益需求。公共利益不像私人利益那样明确直接，公共组织也不能像非公共组织那样以利润作为衡量组织和员工的绩效。它只是作为表明公共组织负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征，并且由于公共组织的服务对象是社会公众，民众的多样化的期望也要求其必须承担包括政治责任、工作责任、法律责任、道德责任在内的所有公共责任。因此，研究非公共组织的问责对于进一步研究公共组织问责，优化公共组织问责机制，进而从定量与定性等多层次视角来实施公共组织问责制具有重要意义。