公共组织中的反馈与控制

5.4　公共组织中的反馈与控制

5.4.1　公共组织中的反馈

反馈是组织实现对组织控制的一种重要方法。它是指将公共组织一定的输出信息回过头来反向输入到输出端(即组织决策信息收集者)的控制行为。组织只有通过反馈，才能比较、纠正和调整所发出的控制信息，实现对组织的整体控制。

公共组织在由决策的制定进入到具体的实施阶段的时候，就必须随时进行信息的跟踪和评价，以查明所实施的行动是否与组织的目标相一致，是否正在趋向目标。所以，公共组织的反馈实际上就是决策执行过程信息的反馈。反馈在公共组织管理与运作的过程中具有为组织决策的调整提供信息的重要作用。实际上，公共组织的沟通过程、决策过程、领导过程执行过程等是否真正地达到了预期效果的有关信息，都需要在公共组织管理程序中形成回路，反馈到公共组织管理与运作的上一个步骤，同时也对下一步的执行情况具有指导意义。

对整个公共组织的运行来说，每一步都有及时的反馈信息，就可以帮助组织对前一阶段的实施情况做出正确的判断，以确定所实施的计划与步骤是否已经达到预定的目的。因此，反馈虽然不是直接地对公共组织的管理和运作产生作用，它所产生的也许只是某些信息，但是可以通过公共组织的管理者对所反馈信息的分析、评价与判断，找到每一个步骤与组织目标之间的差异，从而提出纠偏的措施和方案，作用于公共组织管理的下一过程，实现对组织的整体控制。

利用信息反馈机制来控制公共组织，一般会产生正反馈与负反馈两种截然不同的结果。前者是指输出信息与反馈信息所存在差异导致组织目标偏向的加剧，其最终的结果是使组织失去运作程序的稳定性；后者是指输出信息与反馈信息之间的差异能够产生减弱或反抗组织目标偏向的作用，其结果是能够补偿公共组织内部由于某种变化而产生的负面影响，从而促使组织走向工作程序的稳定。一般说来，公共组织较多地使用负反馈的机制来控制组织行为，以使组织的管理活动能够自觉地向着符合组织目标的方向发展。

5.4.2公共组织中的控制

1.公共组织控制的含义与类型

所谓控制，就是按照既定的计划、标准和方法对工作进行对照和检查，发现偏差，找出原因，进行纠正，以确保组织控制目标实现的过程。从以上的含义中我们可以清楚地看到如下三点：首先，控制具有很强的目的性，是为了保证组织中各项活动按照决策的目标进行；其次，控制是通过“监督”和“纠偏”来实现的，其比监督的涵义更为广泛；再次，控制是一个动态过程，其主要体现在决策的执行和反馈过程中，但是在每个具体的环节也都有控制的存在。

公共组织的控制职能有两种方式：一种系统内部的自我控制，施控方与受控方都是公共组织；另一种是公共组织以外的力量对公共组织的控制。依照不同的角度，我们可以把公共组织的控制划分为不同的类型。

(1)按照控制实施的时间，把控制分为事前控制、事中控制和事后控制。事前控制是指在事件发生之前，对公共组织的行为所实施的控制，目的是防患于未然；事中控制，是指在越轨行为发生过程中的控制行为，目的是为了及时调整和纠偏；事后控制，一般是指在越轨事件发生以后所采取的补救措施。公共组织的这三种控制方式是一个有机体，其最根本的目的是在公共组织为实现组织目标而实施管理职能的过程中对它的运作进行全方位的监控。

(2)按照控制自身的性质，把控制分为正式控制和非正式控制。正式控制是公共组织依据法律和法规对组织的管理与运作方式所实施的控制，它的特点是权威性、强制性和直接性。非正式控制是公共组织凭借社会所认可的惯例，对组织的成员所施加的控制，它的特点是广泛性、及时性和持久性。在公共组织实际的管理过程中，公共组织的这两种控制方式可以并用，但要处理好两者的关系，一般说来，正式控制较为常用，非正式控制可以作为正式控制的辅助形式，帮助公共组织实现对组织整体的控制。

(3)按照控制的表现形式，可以把控制分为内在控制与外在控制。内在控制主要是指公共组织的成员把法律法规以及组织的规章制度当作自己行为的准则，自觉地受这些规范的约束，从而使自己的行为符合组织的要求；外在控制则是属于某种强制性控制的方式，它假设组织的成员可能会出现与组织目标不一致的行为方式，因而要求组织成员达到组织要求的“应然”状态，属于在组织个人的自我控制之外的一种外力约束机制。公共组织的内在控制和外在控制对组织来说都是必要的，因为组织成员的所有行为不可能完全达到组织所要求的理想状态，因此，仅仅靠公共组织的内在控制方式不足以实现对公共组织的完整把握，这就说明外在控制方式有其存在的必要性。所以，公共组织要在管理控制过程中做好两方面的工作：一方面要通过完善各项规章制度和行为规范，激励或迫使公共组织成员遵守组织行为方式准则；另一方面，要不断地做好思想政治工作，提高组织成员的思想觉悟和自我控制力，把公共组织对成员的各项要求内化成为他们自觉的行动。

2.公共组织控制过程

公共组织的控制过程即是公共组织的控制程序，它一般包括前后相继的三个步骤：

(1)确定控制标准。所谓标准即是规范性要素，或者说是在一个完整的计划程序中所选定的、对工作成果进行计量的一些关键性指标体系。它是衡量组织工作是否达到预期成效的尺度。标准可以是多种多样的，公共组织控制的标准主要有政策标准、职责标准、工作标准、行为标准、财务标准、时间标准等。按照标准制定要求，这些标准应该都是可以作为衡量实际工作绩效考核标准，同时也应该具备客观性、完整性和具体性。公共组织确定的控制标准既是实现有效控制的必要条件，同时也是实施控制的客观依据。

(2)实施绩效评估。在公共组织实际控制过程中，要把控制标准作为基准，对公共组织管理工作的实际业绩做出分析与评价，以找出偏差及其形成的原因，为纠正偏差提供依据。必须指出，由于公共组织不是具体的企业组织，不能用具体的数字关系来描述公共组织的绩效，因而对公共组织绩效的评估不可能达到精确的定量化。但这并不说明公共组织的业绩是不可测量的。公共组织要在获取大量信息的基础上，经过仔细的研究和科学的分析，取其精华，弃其糟粕，力求客观公正地对业绩做出符合实际工作情况的评估。

(3)落实纠偏措施。公共组织在实施组织绩效的评估后，要及时地针对组织现存的偏差进行纠正，把组织下一步的发展强制性地纳入预定目标的轨道。对公共组织偏差的纠正要讲究科学的方法和技术。首先要确认现有组织中是否存在偏差，如果确实存在，那么就应该分析偏差的性质及程度，弄清产生偏差的原因，然后才能进一步落实偏差的纠正措施。其次要注意纠偏的时效性，措施应当及时、得当、有力，使偏差没有扩大或反弹的可能。再次是注意纠偏幅度的把握，不能草木皆兵。公共组织执行过程中的任何一项指令，一般说来都是对组织工作的理想化要求，在实际的操作中不能要求绝对地精确，只需要无限地贴近，只要不影响组织管理工作的正常开展，组织中存在一定程度的偏差是允许的。如果偏差仍然存在于组织运作所允许的范围内，只要保持适当的控制张力让组织实行自我控制，就仍然可以保证组织管理工作的顺利进行。而对于那些确实危及到公共组织可持续发展的偏差，实施强制性的外在纠偏措施则是十分必要的。

3.公共组织控制方法

面对庞杂的公共事务，公共组织如果要及时正确地处理好公共事务极其复杂的关系，就必须借助于科学的方法和技术，开展卓有成效的管理控制工作。公共组织实现管理控制的方法与技术主要包括以下几种：

(1)预算控制法。主要是对公共组织物质性资源的使用和调配进行预算和控制，包括弹性预算法、程序性预算法和零基预算法三种形式。弹性预算法是对公共组织预期消耗的资源进行评估，在确认公共组织预算项目消耗时，必须考虑组织环境的变化因素，所以一般对资源控制采取变动预算和滚动预算。程序预算法是公共组织按照已经预定的计划来控制、调配资源的方法。它可以避免组织运作过程中资源的浪费，但缺陷是没有考虑到环境变化对资源的要求，因而相对缺乏灵活性。零基预算法是在公共组织每一预算年度开始时，把所有尚在进行中的管理活动以零为起点，重新评估各项活动对实现组织目标的意义和效果，同时在费用—效益分析的基础上，重新确定组织各项管理活动的优先次序。这种方法可以控制公共组织预算管理中奖金过度膨胀的问题。

(2)过程控制法。这是把公共组织的整个管理过程一概纳入控制过程的方法，主要包括程序控制法和网络规划法两种。程序控制法是对公共组织管理过程和具体业务流程实施控制的方法。它对所有面向组织目标活动的行为方式及其步骤都进行严格而又明确的规定，迫使组织的每一个环节和个人照章办事，同时也有利于控制主体对公共组织事务的有效监控。网络规划法是把公共组织的所有事务看做是一个完整的系统，通过网络图式的考察与研究，制定相应的组织规划，并在其中选择被认为是最佳的方案来达到对公共组织预定目标控制的方法。它主要是控制各项规划的合理性程度以及工作进度，求得在最小的成本下取得最好的绩效。

(3)一般控制法。包括现场观察法、统计数据资料分析法、专题报告分析法、比率分析法和人员管理控制法等。现场观察法是公共组织控制最古老和最直接的方法。通过控制主体在现场的直接观察，可以掌握大量的第一手可靠信息，对发现的问题能够及时提出并加以纠正。统计数据资料分析法是在对组织运行状况的相关资料(比如年度、季度、月度统计报表)分析的基础上，对公共组织管理活动的发展趋势及其相互关系作出明确的判断。通过统计资料分析而得出的结论一般显得比较理性和权威。专题报告分析法是针对公共组织中某一具体的专项问题所作的调查和解析，具有全面掌握、重点突破的功效，对于解决公共组织突出的存在问题有很好的效果。比率分析法是对公共组织中的不同度量关系进行比率分析，其中最常用的是财务比率和经营比率的分析研究，它可以全面掌握和控制组织资金的来源和使用情况。人员管理控制法是对公共组织或部门内部人员的行为、业绩评估和人事关系的分析采取相应的控制措施，其主要的目的是褒扬先进，惩戒落后。

(4)综合控制法。综合控制方法不是针对某一具体的组织工作任务而进行的控制，而是在公共组织管理的最大范围内实施的综合性监控，主要包括管理审计、盈亏控制、投资报酬率分析和信息控制等四种方法。管理审计包括内部审计和外部审计两种方法，它是全面、系统地评价分析公共组织管理绩效的控制方法，能够通过对公共组织管理流程所有环节的审计检查，发现问题并及时解决。盈亏控制法是根据公共组织或部门的工作盈亏状况的分析和研究，对其管理绩效进行综合控制的方法，它最主要的特点是可以针对组织管理工作中关键性的、全局性的问题进行有效控制。投资报酬率分析方法是把公共组织的投入与报酬两方面的比率进行比较，由此来观察组织所取得的绩效状况，针对比率所反映的实际情况，有针对性地调整组织工作的战略步骤。信息控制方法是公共组织在广泛收集内外信息的基础上，通过对相关信息的综合、比较和分析，从中发现公共组织发展的规律，并利用这些规律实现对组织的有效控制。信息控制方法对公共组织的管理与运作具有极其重要的意义，它已经成为公共组织赖以生存的社会基础。特别是随着信息技术的高速发展，公共组织所面对的信息可以说是爆炸式的，对庞杂的信息进行收集分类、综合评价，要求公共组织不断地完善组织的管理信息处理系统，并及时把对公共组织有用的信息化为组织管理控制的有效手段。

4.公共组织控制的作用

公共组织控制对组织发展而言具有十分重要的作用，控制的功能主要表现为以下三个方面：

(1)控制体现了公共组织决策与计划的要求。公共组织必定是按照预定的决策和计划去完成组织目标的，但是，即使决策和计划制定得再完善，也并不是任何时候都会被执行得完美无缺，在公共组织决策执行的过程中，随时可能偏离计划原定的轨道。这就需要公共组织在决策与计划具体实施的同时，通过监督和协调来控制和把握组织发展的方向，以利于组织目标的顺利实现。

(2)控制有利于公共组织实现组织目标。在公共组织实施管理的过程中，组织目标一直是被当作校正组织自身的行为以及组织个人的行为方式的准绳。就公共组织来说，它必定希望自己花最短的时间、以最低的成本来完成预定的目标，但在实际的计划执行过程中，不可能存在不偏不倚的组织活动状态，总是有些地方与组织的目标相一致，而另外一些地方则与目标有着很大的偏差，甚至会走一些弯路，延误公共组织目标的如期完成。公共组织可以通过对组织活动的控制，把这些可能存在的弯道“拉直”，使组织的目标以最快捷、最经济的方式达成。

(3)控制是改善公共组织工作的有效手段。控制的实质，是对公共组织实际管理活动的反馈信息做出的反应。这种信息反馈对于公共组织来说是十分珍贵的。公共组织可以通过反馈的信息，及时弥补自己在组织管理工作中的不足，对那些偏离公共组织预定计划的方面加以修正。公共组织一旦取得了反馈信息所提供的纠偏经验，在今后的管理工作中一般不会重复类似的错误，这样就使公共组织自身的工作程序得到了完善。而如果没有这种反馈控制的过程和手段，要使组织工作自我完善是相当困难的。

本章小结

公共组织运行就是在一定的体制和制度下，公共组织在与环境的互动中，为了实现其目标而进行的一系列的动态过程。在此运行过程中，决策、执行、控制则是其中三个关键的环节，构成了公共组织运行过程的三个基本阶段。

决策是组织运行的首要环节，也是领导者的基本职责。公共组织的决策具有主体特定、内容广泛、效力权威、目的非直接盈利的特征，为了实现公共组织决策的科学化和合理化，必须贯彻信息决策、民主决策、科学决策、法治决策、责任决策的原则，同时必须按照基本程序进行。良好的沟通是进行决策的基础，也是组织运行的一个重要环节。公共组织沟通主要由沟通主体、沟通内容、沟通渠道、信息编码、信息反馈五要素构成，沟通也需按照既定的程序进行，要贯彻沟通渠道通畅、信息载体合理、沟通方式规范、沟通路径简捷的原则。

公共组织完成了科学决策之后，便实际进入决策的实施即执行决策，公共组织只有在把所选择的决策落实到具体的实施、执行阶段，一个完整的决策过程才算真正从理论走向实践，同时又是一个新的环节的开始。执行应贯彻合法性、忠实性、迅捷性、灵活性的原则。同时，执行受到理想化的决策、决策资源、相关人员的利益和态度、决策执行环境四个因素的影响；执行的成败最终取决于上述各因素之间的互动情况。对公共组织来说，正确的领导是影响公共组织运转的一个重要因素。公共组织的领导包含两个方面的内容，一是领导行为与过程，二是领导者和被领导者。领导的权力由法定权、奖励权、惩罚权、人格魅力权、业务专长权五部分构成。公共组织的领导者要发挥领导作用，其领导力的大小，跟组织层级结构、组织规章制度、组织环境气氛、领导技术控制、领导资源控制几个因素有关系。公共组织领导者的影响力的形式包括两个方面，一种是通过外在权力的影响使下属服从，另一种是通过权力影响的内在控制使下属遵从。前者被称为外显方式，后者被称为内隐方式。

公共组织在由决策的制定进入到具体的实施阶段的时候，就必须随时进行信息和各项指标的跟踪和评价，以查明所实施的行动是否与组织的目标相一致。所以，公共组织的反馈和控制也是不可或缺的。反馈则是公共组织实现对组织控制的一种重要方法。公共组织的控制有两种职能方式、三个步骤和四种主要方法。

关键术语

公共组织　　运行　　决策　　理想化决策　　信息决策

民主决策　　科学决策　　法治决策　　责任决策　　执行

反馈　　沟通　　正式沟通　　控制　　控制方法

复习思考题

1.公共组织运行由哪几个环节构成？

2.公共组织的决策如何做到科学化？

3.公共组织的控制方法有哪些？

案例分析

银川市出租车事件

2004年8月1日，宁夏回族自治区首府银川市的出租车司机已连续进行了4天集体上访，给银川市民和外地旅游者的出行带来极大不便。此次大规模集体上访起源于7月28日银川市出台的一系列与出租车行业有关的政策。

7月28日，《银川晚报》刊登了《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》、《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》和银川市建设局局长蒋光临关于《银川市出租汽车经营权有偿使用管理办法》答记者问。《管理办法》中说：城市客运出租汽车经营权实行有偿使用。凡在经营权竞拍之前以行政审批的方式取得城市客运出租汽车经营权，并在车辆更新后有关规定取得5年使用期的经营者，期满后再给予5年经营权有偿使用期。1999年9月8日通过竞拍取得5年期经营权的经营者，自2004年9月8日起，给予5年经营权有偿使用期。出租车应按每车每年3600元有偿使用出让金标准一次性交清1.8万元，逾期不交纳者，视为自动放弃经营权。在经营期内经营者申请中止出租汽车客运，客运管理部门按标准退还其经营权剩余期限的出让金。规定还对出租车更新做出一系列规定，要求更新车辆必须是排气量在1.6升以上的新车或排气量在1.3升以上、自带清洁燃料装置的汽车。车身颜色必须执行行业规定。管理办法和管理规定自2004年8月1日起实施。从公布到执行，其间仅有短短的4天时间。

银川市《管理办法》和《更新管理规定》刚出台，立即引起出租车司机的强烈不满。从7月29日开始，部分出租车司机纷纷到市政府、自治区政府和新闻单位上访，认为新出台的管理办法和管理规定损害了出租车司机的利益。

据了解，近几年银川市从事出租车行业的人员多为下岗职工、失地农民和原来无正常职业的人员甚至还有一些“两劳”释放人员。银川市金凤区曾对出租车经营者进行过调查，金凤区共有出租车656辆，其中失地农民经营的有255辆，下岗职工经营的有140辆。在银川市，出租车行业利润虽然不高，但收入比较稳定，使得越来越多的人经营出租车。银川市的出租车牌也就是在这种情况下被炒热的，民间交易已将一块出租车牌的价格炒到12.5万元左右，再加上购车的支出8万多元，要使一辆出租车在马路上跑起来，没20多万元是不行的。出租车牌后两位数在86以后的，都是今年以来才加入的新车，如果实行新的管理办法，这些人吃亏更多。有些下岗职工购买二手出租车是在毫不知情的情况下“上当”的，出售者已从内部得到消息，急于出手，而购买者出高价拿到手后，才发现是一块烫手的山芋。

银川市突然出台的出租车有偿使用管理办法和更新规定，打了不少出租车司机一个措手不及，有的人刚把出租车弄到手，就面临着再次购买使用权的噩运，思想上想不通。

银川市的城市人口(加上流动人口)不过60多万，但出租车就有4600多辆，出租车为了多赚钱，经常用乞求的眼神向路人询问：要车不？还有的出租车成了昼夜不停的“夫妻车”，白天妻子开，晚上丈夫开，就为了多赚几个钱。谈到银川市的出租车更新规定，银川市出租车司机更为不解，北京有好多夏利车在跑出租，西安有许多奥拓在跑出租，为什么银川市硬性规定排气量必须在1.6升或以上的？

7月30日始，因部分出租汽车经营者和营运者对市政府制定的文件有些误解，出现了群体性上访，一些不法分子借机滋事，影响了正常的交通秩序。期间部分出租车司机在少数别有用心者的煽动下，对正在运营的出租车和中巴车采取了打砸行动，共导致40多辆车被砸。8月1日，4名涉嫌聚众堵塞交通，破坏交通秩序。公安机关迅速出动，已将4名不法者刑事拘留。

针对来自各方面的意见，银川市政府于7月30日晚发布通告，明确表示原定于8月1日实施的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》、《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》暂缓执行。银川市信访局在市客运管理处专门设立接待办公室，听取相关意见和建议。银川市人民政府组成23个工作小组深入全市各出租汽车公司，调查研究，宣传政策，统一思想。银川市政府同时还决定，《办法》暂缓执行期间，市政府将在更广泛的范围组织调研，召开多种形式的座谈会，充分听取广大市民和出租车经营者的意见，并举行听证会，就出租车经营权有偿使用问题进行民主的、科学的决策。新《办法》出台前，出租车的运营管理仍按照原有的规定执行。2004年3月经营权到期的客运出租汽车，从即日起办理入户手续，并按照原有规定的标准按月缴费。8月1日晚，银川市市长刘学军发表电视讲话，对出租车经营者停运给广大市民带来的不便表示歉意，并再次重申了市政府暂缓执行《办法》的承诺。

通告发布后，不少出租车司机仍然心存疑虑，对政府提出的“暂缓执行”大惑不解，有的群众幽默地说，不就是由死刑改为死缓了吗？暂缓能缓到什么时间，也许是一个月或者两个月，也许随时就可执行。群众的意见仍然很大。

为给群众吃个定心丸，8月2日晚，银川市政府再次发布通告，明确表示《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》(银政发［2004］107号)和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》(银政发［2004］108号)不再执行。继续执行原有的出租车经营管理的有关规定。在依法、充分调研听证、听取各方面意见和借鉴外地经验的基础上，研究制定有关出租车运营的新的管理办法。成立由自治区和银川市共同组成的出租车行业规范管理领导小组，负责制定有关出租车运营新的管理办法。与此同时，有关各地出租车经营权有偿使用的资料陆续来到银川市委和政府主要同志的案头。对于出租车经营权的有偿使用，国家没有统一标准，各城市结合各自的实际情况制定了不同的有偿使用年限，其中深圳最长为50年，广州、重庆分别为30年和25年，与宁夏毗邻的甘肃平凉市和青海西宁市均为8年，银川最短，为5年。作为一个不发达地区，这样的时间显然短了些。

8月2日晚9时30分，银川市召开出租汽车公司经理、出租汽车营运者代表和下派到23个出租汽车公司的工作组成员会议，希望广大出租车经营者和营运人员从维护良好的社会秩序、维护广大市民的利益出发，尽快恢复出租汽车正常营运。

8月2日下午，兴庆区近百名党团员出租车司机，在“发挥党员模范作用，维护正常运营秩序”的横幅上签名。登记、申报工开始，预计将有300辆出租车投入运营。8月3日下午6点，全市23个出租公司大部分车辆恢复正常运营。

银川市政府在短短的4天时间里连续发布两个通告，而且明确表示“停止执行”尚未执行的新的管理办法和管理规定，实际上就等于政府向公众认错了。

在宁夏干部中，对银川市政府的做法反映不一。少数人认为，开了这个头，宁夏今后的事情就更难办了，如果群众不同意政府的意见，动不动就会集体上访。而多数干部则认为，政府认错是社会进步的表现，难道政府就没有错吗？有了错就承认，就纠错，这才是实事求是。行政许可法实施后，政府更应对人民群众的利益负责；建立法制政府、责任政府不是一句空话，而应当落实在行动上。

记者在与一些恢复运营的出租车司机聊天时，他们说，政府在这么短的时间里就做出了“停止执行”的决定，这在以往是没有的。政府勇于纠错的做法让他们感动，政府在他们心目中的形象更高大了。

资料来源：根据人民网(http：//www.people.com.cn/GB/ shizheng/14562/2687289.html)消息整理。

请思考：

1.在上述案例中，主要反映了公共组织运行中的哪几个重要环节？

2.《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》的出台是否体现了决策的原则和程序？

3.结合公共组织执行的原则和影响因素，谈谈上述两个文件为什么在执行中受阻？

4.在整个事件中，银川市政府主要进行了哪些方面的控制？

补充阅读书目

1.卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法［M］．北京：华夏出版社，2001.

2.桑德拉·黑贝尔斯，理查德·威沃尔二世.有效沟通［M］．北京：华夏出版社，2005.

3.威廉·N.邓恩.公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2002.

4.刘熙瑞.公共管理中的决策与执行［M］．北京：中共中央党校出版社，2003.