公共组织运行中的沟通与决策

5.2　公共组织运行中的沟通与决策

根据西蒙的决策理论，由于人只具有有限理性，所以人们很难对每一个决策将要产生的结果具有完全了解和正确预测，决策时也难以考虑所有可能措施。这种有限理性会导致决策者决策时只要寻求符合要求或令人满意的措施。组织运行管理的目标就是要让个人和群体得到最佳的信息沟通，达到最大限度的理性，来做出令自己满意，也让组织满意的决策。同时，组织的内部环境应营造积极的沟通文化，去除或规避沟通障碍，使得向上、向下和水平方向的沟通渠道都畅通，以利于个人和群体做出有效决策。而且，组织也不能忽略与组织外部要素的沟通。任何一方面的沟通不到位都有可能对组织造成严重的打击。当然，在组织沟通与决策管理过程中，一定不能偏离组织目的，所有的沟通和决策的终极目标都是实现组织目的。管理主体和管理客体之间权力距离的长短会直接影响两者之间的沟通。管理主体应积极主动与客体沟通，了解他们的想法并得到反馈。决策制定的过程往往会决定决策实施的效果。如果管理主客体之间有了充分沟通，组织成员会认为自己参与了决策，这样更利于决策的实施，达到管理目标。

5.2.1公共组织运行中的沟通

著名管理学大师彼得·德鲁克曾明确地把沟通作为管理的一项基本职能。全面地讲，沟通是同周围环境进行信息互换的一个多元化过程。正如英国作家萧伯纳曾经打过的一个比方：假如你有一个苹果，我有一个苹果，彼此交换后，我们都还是只有一个苹果。但是，如果你有一种思想，我有一种思想，那么彼此交换后，我们每个人都有两种思想。甚至，两种思想发出碰撞，还可以产生出两种思想之外的东西。

1.公共组织沟通的概念和要素

“沟”与“通”原指开沟而使两水相通，后来泛指彼此相通。沟通定义有多种，从广义上而言，沟通(communication)是指将某一信息(或思想)传递给客体或对象，以期取得客体做出相应反应的过程。这种沟通既可以是物与物之间的，如通信工具之间的沟通；也可以是人与人之间的沟通，如主管人员发出信息，通过联络人员进行组合编排整理、然后传递给下属；还可以是人与物之间的沟通，如将人的语言转变为机器语言，使机器接受并执行。当然，本节主要阐述的是人与人之间的交流；人与人之间信息交流和沟通同其他沟通形式相比，具有一些特殊性。《大英百科全书》曾经做出界定，沟通是指“用任何方法，彼此交换信息。即指一个人与另外一个人之间用视觉、符号、电报、电话、收音机、电视或其他工具为媒介，所从事之交换信息的方法”。《韦氏大辞典》中沟通就是“文字、文句或消息之交通，思想、意见之交换”。拉氏韦尔称沟通为“什么人说什么，由什么线路传至什么人，达到什么结果”。西蒙认为沟通“可视为一种程序，借此程序，组织中一成员，将其所决定意见或前提，传给其他有关成员”。我们从公共组织理论的角度，可以将其定义为：沟通是信息凭借一定符号载体，在个人或群体间从发送者到接收者进行传递，并获取理解的过程。概而言之，沟通过程就是发送者将信息通过选定的渠道传递给接收者的过程。

公共组织沟通主要由以下要素构成：

(1)沟通主体。主要包括信息发出者和信息接收者。信息发出者是沟通过程中主动发出信息的一方，是有目的传播信息者。他在形成沟通动机后，便会将有关信息(如思想、观点、态度等)通过编码，变成使对方能够理解的信息形态传递出去，经过一定渠道让对方接受。信息接收者通过一定渠道接收信息，并将这些信息通过译码，转化为自己的思想、观点、认识等，采取相应的行动和产生反应，把有关信息反馈给信息发出者。

(2)沟通的内容。沟通双方进行交流的认知、情感、需要、动机、兴趣等，都可以作为沟通的内容。

(3)沟通的渠道，即信息沟通的渠道。人们进行沟通和交流必须依靠渠道才能传播，声、光、电、人、报纸、书刊等都是信息传播的媒介。

(4)沟通中的信息编码。信息发出者把信息进行编码，加工成便于传递的形式，可采用语言、文字、电码、图案、符号等形式表示。

(5)信息反馈。将信息接受者的反应反馈到信息发出者，缺少信息反馈沟通就是不完整的沟通。

信息沟通的各要素密切相连，组成一个完整的统一体。主体和内容相互作用、相互影响。没有沟通主体，就谈不上沟通内容，沟通主体状态决定沟通内容；没有沟通内容，主体间的沟通就无从谈起，内容的状况及其变化，也会影响主体态度。如果只有沟通主体和内容，而没有沟通的媒介和讯道，沟通就无法实现。信息反馈则使整个沟通过程成为具有反馈功能的程序。

2.公共组织沟通的一般程序

沟通的发生要遵循一定的程序。沟通发生前，要存在被传递思想，它在信息源(信息发生后)与信息接收者之间传递。信息(思想1)首先被编码，然后通过通道(或讯道)转换成为译码，通过译码转换思想2，呈现给接收者(当然，这个译码也主要是接收者自己的)。因为，接收者在具体了解信息内容之前，需要将信息进行译码(或解码)，在了解信息后会对所传递的信息做出反应，反馈给信息发出者。见图5-2。

图5-2　公共组织沟通程序

在沟通过程中，编码和译码相当重要。编码是指将想法、认识及感觉转化成信息的过程。例如，将你的想法写成报告上交领导，你写报告的过程实质上就是编码的过程。解码则是指信息的接收者将信息转换为自己的想法和感觉。编码和解码成功与否将直接影响沟通效果。在从事编码过程中，应该从以下几个方面着手来提高编码与解码的正确性：第一，相关性，即信息必须与接收者的知识范围相关联，只有这样才可能为接受者所了解，信息必须以一种对接收者有意义或有价值的方式传递出去。第二，简短性，即信息尽量简明扼要。第三，系统性，即信息尽量具有条理、防止杂乱无章。第四，重复性，即对信息的重复强调有利于接收者的理解和记忆。第五，集中性，即将重点放在一个或几个问题上，防止传递的问题过多，造成接收者应接不暇。

信息传递的形式主要有三种：口语、文字和其他形式。

(1)口语形式。这是日常最常用的信息形式，指传递者与接收者进行面对面的语言交流。有关研究表明，有效的语言交流需要信息传递者具备知识丰富、语言驾驭能力强、语调清晰等条件。

(2)文字形式。当公共组织的信息需要广泛向他人传播或信息必须保留时，报告、备忘录、信件、函电、合同等文字形式的信息传递方式就不能被口语形式及非口语形式所替代。例如组织对外签订的买卖合同，就应当“空口无凭、立字为据”。一般来讲，采用文字形式进行信息传递，要遵循以下几个原则：第一，尽量简明扼要，不必要的文字要删除。第二，合理组织内容，重要内容和信息一般放在开始。第三，对每一个层面的问题都要给出一个明确合适的标题，让人一看就能了解基本内容。

(3)其他形式。除了语言交流这种信息传递方式之外，还有非口语形式的信息传递形式，并且在某些情况下，它有着不可替代的作用。“此时无声胜有声”、“指手画脚”、“暗送秋波”等都是一种非口语的信息传递形式。这种形式可以用表情、手势、身体、衣着、空间位置等来传递信息。国外的文献中曾这样谈道：即便你一字不差地读完会议摘要，你还是很难像亲自参加会议或看过全文录像那样抓住会议实质的内容。

总之，沟通过程中的许多环节都有造成信息失真的潜在可能性，从而使精确完善的沟通目标受到冲击。如果编码不认真，发送者发出的信息就会出现失真。信息本身也可能导致失真，如信息选择不当以及信息内容混淆都是出错频率较高的地方。通道选择不当或干扰因素太多，也会使沟通失败。沟通主体的偏见，知识水平、注意广度等因素也会使信息的发送者与信息的接收者产生误解。所以，在沟通过程中，必须注意沟通过程的每一个环节和步骤，做好每一项工作。

3.公共组织沟通的类型

公共组织的沟通是维系和加强组织关系的一种有效的方法，它是经过组织设计的结果。对于不同的组织而言，沟通的形式也存在很大的不同；一般而言，按照公共组织沟通的性质，可以划分为正式沟通与非正式沟通。在组织运行过程中，信息的沟通一般都是以正式沟通为主，但自从20世纪中叶的“霍桑实验”发现了正式组织中还存在着非正式组织，非正式组织的作用问题日益引起人们的重视，因此，非正式的沟通也就理所当然地成为公共组织管理极其关注的领域。

(1)正式沟通。所谓公共组织的正式沟通，是指公共组织的信息按照明确的规章制度所规定的方式进行的传递过程。正式沟通没有随意性，也不是可有可无的，而是必须进行的沟通方式。在沟通过程中也不允许掺杂个性的因素，沟通都是按照正式组织确定的科层制结构形式来进行。正式沟通包括上行沟通、下行沟通、水平沟通和斜向沟通四种具体形式。

①上行沟通。上行沟通是指下级部门组织或人员按照公共组织层级制的要求，自下而上地层层向自己的上级反映和汇报情况的方式。它不仅为上级组织或组织领导进行科学的决策提供必要的参考依据，同时也为下级部门或个人提供了参政议政的机会，有助于组织民主化的管理。但是要真正做好上行沟通也是需要条件的，一是需要组织的领导者具有民主的心态和作风，二是需要下属具有实事求是的工作态度，决不阿谀奉承，也决不肆意妄为。

②下行沟通。它是指在正式组织确定的科层制条件下，由上级指挥机关按照组织的层级结构自上而下地发布指令和信息，由下级来具体接受和执行的沟通机制。这种沟通方式的有效性，与公共组织本身内在结构、层次之间的联系是否通畅具有很大的关系，同时也与公共组织的领导是否具有积极主动的沟通态度有关。下行沟通是否顺利，是公共组织内部结构是否合理科学、政令信息通道是否通畅、组织领导是否具有权威性、公共组织是否具有整体统一性的标志。

③水平沟通。它是指科层制组织结构中处于相同层次的横向部门或个人之间相互进行信息沟通的方式。严格地说，科层制的组织结构模式并没有对组织中平行关系的部门、人员之间的关系做出明确的规定，因而与前面两种沟通方式相比，平行沟通显然要显得困难一些，但正因为如此，平行沟通才真正体现出它的重要性。公共组织的平行沟通一般有三种形式：当面协商、文件交流与会议协调。如果一个组织在纵向关系上是比较通畅的，但在横向关系上却不是那么协调，组织的效率仍然会受到一定程度的影响。可见，平行沟通对于公共组织目标的实现同样具有不可忽视的重要意义。

④斜向沟通。斜向沟通是公共组织在确定的科层制结构中不属于同一隶属关系、不在同一部门的层次之间或人员之间的信息沟通。通常严密的科层制所规定的组织结构是垂直结构，因此，科层制中很少有斜向沟通的情况出现。但是公共组织部门之间的斜向沟通又是十分重要的。对于复杂的公共组织事务而言，刻板的垂直沟通往往不能实现部门之间的融通，尤其是某些突发性公共事件的出现，迫切需要部门之间的齐心协力与相互合作，因而公共组织又必须在部门之间进行沟通，以促使组织信息的快速方式具有多样性和动态性的特征。

图5-3　正式沟通的四种形式

(资料来源：杨丽英.组织行为理论研究［M］．延边：延边人民出版社，2002：215.)

(2)非正式沟通。组织机构中，除了正式沟通外，还存在大量的非正式的沟通渠道，我们常说的“小道消息”便是这种途径。“小道消息”不一定都是不确切的信息，其中往往也有合乎事实的消息。赫尔希(R.Horshey)曾对6家工地的30件小道消息做分析研究，其中有9件确实；16件全无根据；5件有些根据，但有歪曲。

现代公共组织管理十分重视非正式沟通对公共组织发展的意义，特别是它在公共组织管理控制方面的重要作用。原因在于：非正式沟通不受官方正式组织权力与规章制度的约束，能够在程序化的沟通之外传递正式沟通无法传递的信息，达到更深层次的沟通效应；非正式沟通不需要正式组织沟通的组织制度和惯例约束，沟通的速度更快、更直接；非正式沟通能够把上级的正式命令转换为下级更加容易理解的语言等，从而减轻正式沟通渠道的信息荷载，提高信息沟通的效率。

对非正式沟通要加以合理的引导，因为一旦非正式沟通不受任何节制，容易影响公共组织沟通的正常进行。由于非正式沟通没有确定的规范作为行为的约束，受个人的随意性影响程度较大，往往出现一些不良的后果。这种不良后果最主要表现在两个方面：一是非正式沟通极容易歪曲事实，误传信息，特别是它可能传播谣言，从而影响公共组织人员的情绪稳定和工作的正常开展；二是如果非正式沟通信息量过大，容易堵死正式沟通的渠道，从而使公共组织权威命令无法传达和执行。所以，对公共组织信息沟通来说，一方面要利用非正式沟通来弥补正式沟通的不足，另一方面也要对它进行相应的控制、规范和引导，其中最重要的是不能让非正式沟通的负面效应膨胀，堵塞正式沟通的渠道。

4.公共组织沟通的原则

公共组织沟通的原则主要有以下四点：

(1)沟通渠道通畅的原则。它包括两个方面：一是要使公共组织内部的传递机制健全通达，不能出现信息渠道的闭塞，尤其是不能人为地损害信息与信息渠道，要保证信息的真实性；二是要在技术上构建可靠的信息传递的软硬件设备和确保操作上的严格规范，不能由于设备的陈旧和操作的失范使信息通道不畅。

(2)信息载体合理的原则。首先是语言必须准确、规范，要容易为人们所接受，避免沟通障碍；其次是载体的形式要简洁，内容要简练，防止接收者受到信息干扰。

(3)沟通方式规范的原则。公共组织作为正式组织，它的沟通一般以正式沟通为主，在必要时也可以采用正式沟通以外的其他沟通手段。但无论是正式沟通还是非正式沟通，两者的目的是完全一致的，都是为了使组织内外关系融洽，便于组织目标的最终实现。

(4)沟通路径简捷的原则。它是实现公共组织信息发送、信息接收过程迅速而及时的重要保证，也是保持信息真实的基本条件，是公共组织信息的传递与反馈准确有效的基础。

5.公共组织沟通的作用

一般地说，组织沟通行为的作用在于使组织内每个成员都能够做到在适当的时候，将适当的信息，用适当的方法，传给适当的人，从而在组织内形成一个健全、迅速、有效的信息传递系统，以利于组织目标的达成。

(1)组织沟通是正确决策的前提和基础。良好的沟通有利于提高决策质量和决策执行效果。准确可靠而迅速地收集、处理、传递和使用情报信息是决策的基础，要提高决策质量，必须做好群体沟通工作，广泛了解每个人的观点和看法，集思广益。这不仅可以为决策工作提供各种信息，使决策尽可能反映客观规律；同时，因为广泛考虑和吸取了决策执行者的意见、观点，从而使决策得到执行者的理解和支持，加强了执行者对决策的承诺，将群体决策内化为个体的目标，尽个体的最大能力使决策得到有效的执行，提高决策效果。在决策过程中无论是问题的提出、问题的认定、各种可供选择方案的比较，都需要组织内外的有关的情报。事实证明，许多决策的失误，都是由于资料不全、沟通不畅造成的。因此，没有沟通就不可能有正确的决策。

(2)组织沟通是统一思想和行动的工具。组织沟通是整合组织力量的有效手段。当组织上做出某一项决策或制定某一项新的政策时，由于所处的位置不同、利益不同、掌握信息的多少不同、知识经验不同，因而组织成员对决策和政策的态度是不可能一样的。为了使人们能够理解并愿意执行这些决策，就必须实行充分而有效的组织沟通——交换意见、统一思想、明确任务并统一行动、控制工作进程，以达到组织目标。所以没有沟通就不可能有协调一致的行动，也不可能达到组织目标。

(3)组织沟通有利于加强控制，有效激励。一个有效的控制过程，离不开良好的信息沟通。在控制过程中，不仅管理者发出某种控制信息作用于被管理者，而且被管理者也会发出某种信息反作用于管理者。控制的实质就是信息沟通与信息反馈的过程。激励是发现需要并给予不断满足的过程。沟通过程实质上就是交换意见和看法的过程，是了解组织成员需要的过程。如果没有良好的沟通，就没有有效的激励。

5.2.2公共组织的决策

管理学大师德鲁克指出，“在一个系统中主管人员最终做出有效的决策比什么都重要”。著名管理学家西蒙指出，无论是计划、组织、领导还是控制，其工作过程说到底都是由决策的制定与执行两大部分活动所组成。他甚至指出“管理就是决策”，充分说明了决策的重要性。公共组织决策的质量和效率直接关系到其他管理环节和运行环节的成效，直接关系到政府社会管理和公共服务的绩效。

1.公共组织决策的含义与特征

公共组织决策是决策的一种，它与其他组织的决策在本质上是有相同之处的。所以要了解公共组织决策的含义，首先要弄清楚什么是决策，“决策”一词作为现代管理学上的一个术语，英文为“Decision-making”，意思是做出决定。一般而言，决策就是人们根据社会发展中出现的问题，来确定预期目标，并采用一定的科学理论和方法，制定若干实现目标的行动方案，从中选择最满意的方案去付诸实施的活动过程。

一般说来，决策具有以下几个表现特征：

(1)目标的社会性。决策总是为了要实现一个特定系统的社会目的的活动，所以要有明确的目标。没有目标就无从决策，而任何目标都处于一定的社会环境中，都是为了实现一定的社会目的而制定的，因此，目标是决策的出发点和前提。

(2)选择的慎重性。决策必须掌握实际情况，占有全面准确的信息和资料。对各种方案进行分析、比较、抉择，从中选出最满意的方案，而放弃其他方案，方案一经选出就要付诸实践。方案在实践前必须保证可行性和科学性，而如果在方案实践中才发现方案就不合理，甚至不具有可行性，这样必然会给工作造成损失，所以方案必须慎重选择，保证方案的可行性、科学性。

(3)过程的复杂性。决策行为本身是一个复杂的联动机制，不是单向的程序化结构所能完成的过程，而且无论是在搜集信息、发现问题、分析问题、准备方案、评估方案还是确定方案等过程中，都是需要反复求证后才能确定执行。其间只有大致的工作框架和流程，各类活动之间往往是互相交错。决策是一个循环过程，贯穿于整个管理活动的始终。在整个决策过程中，应随时纠正偏差，以保证决策的质量。尽管现代决策是在科学化、民主化、规范化的框架下进行的，但是环境的不确定性和人类认识能力之间的距离往往使决策的科学性大打折扣。

(4)实践的必然性。任何决策都是为了实现一定的目标，而要实现目标的决策就必须付诸实践，不在实践中贯彻落实决策，即使是科学决策，也是毫无意义的。同时，实践是检验决策正确与否的唯一标准，也只有付诸实践才能对决策的科学性做出最全面的检验。另外，也只有实践，才能给决策者提供再认识事物的条件和机会，并由此修正决策的不足，制定对原决策的追踪决策。

(5)结果的“满意性”。决策的结果是要选择一个合理的方案。决策过程是一个研究复杂的、多变量、多约束条件问题的过程。现实中的决策要达到所谓最优是不可能的。因此，决策者要对决策的评价指标确定一个最低标准，超过这个标准并在总体上达到预期效果即为合理，或称为满意。以满意代替最佳其内涵深刻，“最佳”指向的是一种应然的状态，满意则是决定决策合理程度的实然状态。而这种决策价值或者取向的变化实际上体现了一种务实的态度，它并非只是为决策实践的不确定性提供某种心理安慰，而是为决策的科学化追求拓展更为广阔的理解空间并打下进一步研究的基础。

而公共组织决策作为一种特殊的决策，是指公共组织依据既定的政策和法律，就公共行政中出现的问题，设计并选择解决方案的过程。除具备一般决策的特点外，公共组织决策还具有以下特点：

(1)决策主体的特定性。公共组织决策的主体是公共组织，主要是国家机关，这是公共组织决策最为常见的行为主体，而另外一些主体则是经过国家机关授权的公共社会组织。由于决策主体特定这一特点，决定了以下公共组织决策的特点。

(2)决策内容的广泛性。公共组织决策不像一般决策那样主要集中在某类或某几类问题上，而是涉及人类社会生活的方方面面。尽管现在由于“政府失灵”的消极影响使得“有限政府”的理念愈加突出，但是这不是说政府组织“让渡”的决策权力已经根本脱离组织职能的限制，公共组织实际上还在有效地控制这社会生活各个层面的问题，对于让出的决策内容同样具有规范和制约的力量。

(3)决策效力的权威性。公共组织决策效力的权威性来源于公共权力的强制性和决策合法性。其权威性表现在，公共组织一旦做出决策方案，其在社会生活中就起到直接的约束作用，社会中的任何组织和个人都将要按照决策指向的目标规范自己的行为，履行决策规定的任务目标。决策的权威性往往与一定的惩罚性措施联系在一起；如若缺乏惩罚性措施，决策就会失去强制力，无法贯彻执行。

(4)决策目的的非直接盈利性。这并非是指公共组织决策不能追求经济效益，而是说与其他组织尤其是企业组织决策相比，公共组织决策不能够以直接盈利为目的。它要服务于社会公共事务，主要提供公共产品和服务，主要考虑社会效益和大众利益问题，要努力追求大众社会效益的最大化。

2.公共组织决策的原则

为了使公共组织的决策更具有规范性和科学性，并最大限度地保障社会公共利益，应遵循以下原则：

(1)信息决策的原则。获得充足的信息是进行决策的基础，科学的公共组织决策必然需要全面、准确和及时的信息。信息愈是全面、准确和及时，公共组织的决策思维就愈具有广度和深度。古今中外不乏案例来证明信息失真或者信息不全会导致决策的重大失误。1958年中国大地上的“浮夸风”导致领导者基于错误的信息判断而做出错误的决策就是一个惨痛的教训。而要做到信息的全面、准确和及时，公共组织决策主体必须建立、健全信息系统，广泛搜集、深入调查，并对信息进行系统的比较分析、去伪存真、去粗取精、归纳整理、科学论证。

(2)民主决策的原则。合理的决策要求决策者事先了解所有可行的行动方案及其实施后果，而这需要决策者拥有完全的知识、准确预测未来的能力以及合理决策方案的设计能力。但是个人的能力总是有限的。民主决策，就是让较多的人来参与决策过程。一方面利用他们对组织内部不同部门和环节活动条件与能力的充分了解来弥补决策者的信息局限，另一方面利用他们的参与促进组织成员对决策的认同，从而在决策实施中自觉做出努力和贡献。民主决策一般采用建立委员会、专家智囊团、研究小组等方式进行决策，这样可以利用专家们的知识弥补决策者知识的不足，用集体的智慧弥补个人或少数人决策的不足，以便提高决策的正确性。

(3)科学决策的原则。科学决策要求决策者在决策过程中尊重客观事实、客观规律，遵循决策的合理程序，运用科学的方法和手段进行决策。尊重客观规律就是要充分进行调查研究，掌握客观事实，不要只凭主观臆断和拍脑袋决策；遵循决策程序，就是要求在时间许可的情况下，尽量做好决策的各个环节，特别是调查研究和可行性分析等重要环节要舍得投入时间和精力去做；运用科学方法就是要借助计算机和整理信息、决策支持等各种系统，运用数学手段、运筹方法等决策技术帮助决策。

(4)法治决策的原则。公共组织决策的主体具有特定性，因此公共组织决策受到国家法律的约束更加严格，规定也更加具体。公共组织在决策过程中要坚持法治决策就是要在决策权力运用、决策方案选择和决策程序执行等方面严格按照宪法和法律的规定进行操作，不能违反法律，也不能“缺位”、“越位”、“错位”和“不到位”。

(5)责任决策的原则。权力往往与责任相伴，随着“责任政府”的深入人心，责任决策的原则也愈发显得重要。公共组织及其领导者要对决策承担责任，这是人民主权的内在要求，也是依法治国的必然要求，更是对公共组织权力进行制约的必然要求。这就要求公共组织的决策要承担政治责任、法律责任以及道德责任。

3.公共组织决策的程序

完善的决策程序贯彻上述决策原则的有效保障，一般而言，公共组织决策应包括的程序见图5-4。

图5-4　公共组织决策过程

(1)研究现状，调查情况，发现问题。任何决策都是从发现和提出问题开始的。所谓问题，是指应该或可能达到的状况同现实之间存在的差距，表现为需求、机遇、挑战、竞争或愿望等，是一个矛盾群，是客观矛盾在主观世界中的反映。明确问题包含三个层次：一是明确问题发生的时间、地点及可能产生的价值和影响，二是明确问题产生的原因，三是明确问题的严重性和必要性。一切决策都是为了解决现实中存在的问题，如果没有问题，也就不需要进行决策了。因此，作为一个决策者，首先必须在大量调查研究的基础上明确存在的问题，认准问题的要害。共策的正确与否，首先取决于对问题的识别程度。

(2)确定决策目标。在发现问题并分析了组织改变活动的必要性之后，紧接着就要针对这些问题研究确定应该达到何种效果，即确定决策的目标。确定目标是决策中的重要环节，决策目标不明确，盲目地搜集情报，盲目地制订方案，很有可能“差之毫厘，谬以千里”。因此，确定决策目标必须引起领导的高度重视。目标是决策的方向，没有目标的决策是盲目的决策。在确定决策目标时应注意：决策目标必须建立在必要和可能的基础上；决策目标必须明确具体，尽可能数量化，以便于衡量决策的实施效果；在进行多目标决策时，必须分清决策目标的主次。

(3)搜集资料，掌握信息。决策目标一旦确定，就要通过各种渠道搜集组织内外部各方面的相关情报和信息。根据信息决策的原则，搜集到的资料越丰富、越准确，决策者及参谋者最终所做出的决策也就越合理有效。也就是说，科学决策过程实际上就是一个信息输入、输出的过程。确定决策内容要靠信息启示，指定决策方案要靠信息分析，决策付诸实施要靠信息传递，落实和完善决策要靠信息反馈。

(4)拟订方案。这一步要求决策者列出几个能成功地解决问题的可行性方案。可行性方案的拟定是决策的关键。可行性方案要具备三个条件：一是能保证决策目标的实现，二是组织外部环境和内部条件都有可行性，三是具有排他性。

(5)分析方案。方案一旦拟定后，决策者必须批评性地分析每一个方案。要研究各个方案的限制因素，综合评价各个方案的技术合理性、措施可操作性、经济时效性、环境适应性以及它对社会和生态的影响，分析各个方案可能出现的问题、困难、障碍、风险，并制定相应的防范、应变措施。

(6)选择方案。在对可行性方案分析评价的基础上，决策者就可从中选择出一个满意方案。应注意的是，由于受主客观条件的限制，实际决策时，往往很难找到最优方案，一般来说，只要找到满意方案即可。另外，选定方案也不是简单地挑选一个而将其他方案抛弃，由于每个方案都可能有优点，所以可以一个方案为基础，兼收并蓄，吸取其他方案的优点综合而成。

(7)实施方案。方案的实施是决策过程中非常重要的一步。方案实施是指将决策传递到有关责任部门和人员，制定实施决策的规划和期限要求，解决有关问题。

(8)检验和评价决策效果。决策的目的是为了实施，而实施又反过来检查决策是否正确。因此，决策者必须对决策实施情况进行跟踪检查，根据反馈信息对决策不断地进行调整。同时，决策者也可以通过对决策结果的分析、总结，不断提高决策质量和决策水平。

4.公共组织决策的意义

概括而言，决策的意义可以从如下层面来理解。

(1)决策是公共组织运行的首要环节。作为一种组织活动，它首先应该解决的是“做什么”的问题，然后才是“如何做”的问题。而“做什么”实际上就是组织主体的事实选择和价值选择的指向，就是组织的决策活动。这种活动决定了组织运行的其他活动(诸如执行、控制、领导、反馈等)的存在意义。即决策尽管无法替代其他组织运行活动存在的价值和作用，但是决策却能规定其目标方向和具体实施的程度。而针对一项具体的公共行政事务所进行的决策，一旦做出否定性决策将意味着公共组织运行活动的终结，而肯定性决策还将以决策的类型及其重要程度限制其他组织活动的方式。因此，作为组织运行的首要环节，决策的这种重要决定性作用在整个组织运行过程中都有明显的体现。

(2)决策是公共组织领导者的基本职责和重要技能。在公共组织运行过程中，公共组织领导者处于管理的核心地位，承担着诸多职责，而在这些职能中，决策是最为重要的。审时度势、智谋善断、科学决策、统筹全局，是领导者的首要职责。这个首要职责，用毛泽东同志的话来讲，就是“出主意”，一切计划、决议、命令、指示等决策活动，都处于“出主意”之类。公共组织领导者经常面临长远的或当前的大大小小的问题，这就决定了公共组织决策能力是公共组织领导者的一项基本能力。在社会公众对领导者素质要求越来越高的今天，决策水平低的领导者注定要被淘汰出局，并负相当的责任。

(3)重大的公共组织决策直接关系到政府工作的成败和国家、社会的发展。任何国家的政府、任何层次公共组织的职能的正常发挥，都必须借助于科学的公共组织管理。而按照管理对象的规律办事，科学地分析公共组织目标，制定正确的公共组织决策，是科学的公共组织管理的关键步骤。重大公共组织决策的正确与否，是影响政府工作成败和国家民族兴衰的重要因素。比如，美国的“星球大战”计划、日本的科技兴国战略、中国的改革开放政策都对本国乃至世界产生了重要影响。