公共组织中的领导与执行

5.3　公共组织中的领导与执行

在公共组织运行过程中，领导有名词和动词两种含义，从名词的含义上而言它是活动的组织者，从动词的含义上而言是对组织运行的推动和导引。在组织运行的每个环节中，都离不开领导的作用。执行是对决策的落实和贯彻。公共组织只有在把所选择的决策落实到具体的实施、执行阶段，一个完整的决策过程才算真正从理论走向实践，同时又是一个新的环节的开始。所以，执行在公共组织管理中具有十分重要的地位，唯有执行才能把决策目标化为现实，换句话说，哪怕是再好的决策，如果不把它落实到执行的阶段，也将会变得毫无意义。

5.3.1公共组织的领导

对公共组织而言，能否顺利地实现公共组织的目标，除了有科学的决策为基础，正确的领导是影响公共组织运转的一个重要因素。

1.公共组织的领导与领导者

公共组织的领导包含两个方面的内容，一是领导行为与过程，二是领导者和被领导者。从领导行为来看，公共组织的领导主要体现为领导工作，即公共组织的领导者通过某种方式对其成员施加影响的过程；就领导主体而言，领导工作往往受到特定环境的制约，在不同的环境中，领导关系可能会发生相应变化；从领导的目的来看，领导工作的核心是激发下属人员积极性的发挥，对公共组织管理事务进行协调和指挥，以促进公共组织目标的实现。

领导者是领导工作的主体和核心因素，是在特定的环境下、相互作用体系中被赋予或实际承担着指导和协调与目标相关的群体活动这一职能的个人或者集体。

公共组织领导者的含义包括以下几个方面：

(1)领导者是组织目标的集中体现者和实际承担者。领导者的意图通常代表着特定的公共组织的目标，或者是组织成员群体的共同需求；

(2)领导者作用的发挥是通过影响力来实现的。领导者的影响力是一种能够使其组织成员认同、服从自己意图，进而顺从领导者意图的本领和能力；

(3)领导者的影响力是一种基于权力的行为方式。它包括法定权、奖励权、惩罚权、个人魅力权、业务专长权等；

(4)公共组织的领导者有正式组织领导者和非正式组织领导者两类。正式组织的领导者通常是依据公共组织的分工原则和职能化原则而被公共组织授予相应职权的个人；非正式组织的领导者通常是在正式组织中由于个人特质、人格魅力、血缘关系、兴趣爱好、所处地域等因素的关系，使公共组织成员在组织正式关系之外自愿或自动结合到某一核心成员周围因而被认同的领导者。非正式组织的领导者一般没有法定的地位，但也能够以他的言行影响他的追随者，从而在一定程度上对其他成员施加权力影响，成为实际上的领导者。

从某种意义上说，公共组织领导的过程表现为权力行使的过程，或者说是一种权威与服从关系展开的过程。实际上，权力的价值并不在于职位的大小，而是在于是否能够影响他人，从这个意义上说，公共组织中任何一个人或者是任何一个部门都有可能拥有权力，都是有可能影响他人的，也都有可能领导他人。

2.领导的权力构成

权力是指人所具有的并施加于别人的控制力。权力主要来自两方面：一方面是来自于职位的权力。这种权力是由上级和组织所赋予的，并由法律、制度等明文规定的，属于正式的权力。它的基本内容，包括对组织活动的决定权、指挥权和对组织成员的奖惩权。这种权力有两个特点：第一，这种权力激励作用是有限的。这种权力随着职务的变动而变动：有职务就有权力，没有了职务就无权力；第二，这种权力具有很大的强制性和不可抗拒性。因此对被领导者来说只能表现为被动的服从。另一方面是来自领导者个人权力。这种权力产生于领导者自身的某些特殊条件。它的基本内容，包括专长权和个人影响权。这种权力的特点为：第一，这种权力所产生的激励作用是发自内心的，是持久的、广泛的；第二，这种权力不随职位消失而消失。

(1)法定权(也称合法权)。公共组织属于正式组织，因此，在公共组织中，总有某些个人拥有组织所赋予的法定职位和职权，它是由正式组织提供的，具有制度性规范的意义。公共组织中那些职位和职权的拥有者所拥有的职位与职权本身就具有某种权威性。按照公共组织科层制的要求，他与下属之间的关系是“领导—服从”的关系，下属人员必须服从他所发出的指令，按照指令来行动。这种对下属所表现出来的“领导—服从”机制实质上是以公共组织整体权力为基础和后盾的。

(2)奖励权。这是一种决定还是取消奖励和报酬的权力。奖励的范围包括增加报酬、提升职务、表扬、提供培训机会、分配理想工作、改善工作条件等。这种权力来自下属追求满足的欲望。当下属认识到服从领导者的意愿能带来更多的利益和满足时，就会自觉地接受领导，服从指挥。

(3)惩罚权。这是一种惩罚性的权力——对下属进行威胁，强迫其服从的权力。惩罚的内容主要有降职降薪、批评、分配不称心的工作、降低待遇等。这种权力是建立在下属人员意识到违背上级指示和意愿会导致某种惩罚的基础上的。因此下属成员为避免受到惩罚，就会被动地服从领导。

(4)人格魅力权。这是由于领导者具有的特殊的品格或个人的魅力而形成的权力。如领导者的高尚的品德、勇于创新、知人善任、富有同情心等，往往受到下属的敬佩、认可和信任，从而愿意模仿和追随。这种权力来自下属对领导者的认可和信任。这是一种由个人独特的特点而形成的影响力。一个人的个性对他人施加影响，从而获得他人在心理和行为方面的认同是一种常见的现象。某一个人在人格方面具有某种特质，显得比常人更加具有魅力，那么他就更有可能把这种原本属于私人化的特质变成一种感召力，从而能够引领组织其他成员的心理和行为朝某一方向发展。一般说来，个性随和的人比较容易获得更多人的合作和敬重，独断专行的人往往容易引起他人的反感；处事冷静而果断的人能够比较容易地获得他人的拥护，而优柔寡断、患得患失的人则容易让人失去耐心和信心。

(5)业务专长权。一个人在某一领域具有某种特殊的能力，那么他就可以凭借这一知识或技能来指导和影响他人，这就是所谓专家能力。由于他对组织所要解决的问题的种种可能性理解比别人深刻并且更具合理性，因此，他便对事态具有足够的发言权，对他人的影响力也就更强。一个具备专家能力的人针对公共组织事务问题所表达出来的建议、方案或评审意见等，应该具有一般人所不能及的程度或层次，这样才足以令人信服，领导他人的意志。因此，所谓“专家”的称号并不是自封的，必须获得他的同行、专家委员会或者是绝大多数组织成员的一致认同。如领导者学识渊博或精通业务，而得到下属的尊敬和认可，他们就会表现出自愿的服从。

在上述各项权力中，法定权、奖励权和惩罚权都属于“正式权力”，是由领导在组织中的职位所决定的。这类权力是外界赋予的，具有外在性质。而个人魅力权和业务专长权属于“非正式的权力”，是靠领导者自身的品德、知识、才能等个人素质所决定的，具有内在性质。外在性权力是构成领导权力的基础，内在性权力则是提高领导效能的重要方面。因此组织中的领导者不仅要运用好外在性权力，而且还要充分发挥内在性权力的作用，提高领导的影响力。

3.公共组织领导影响力的基础

公共组织的领导者要发挥领导作用及其领导力的大小，与如下几个因素有关系。

(1)组织层级结构。公共组织属于正式组织的一种，因而组织的科层制结构决定了它具有很强的上下级关系的确定性。公共组织的层级关系是一种制度化的程序，它明确规定了组织上下级人员的角色与义务、命令与服从之间的内在结构。组织成员处在哪一种角色位置上，他就可以用法定的权力影响力来控制和管辖他的下属，使下属按照他的指令来进行活动。这样，整个公共组织体系之中的权力等级链就构成了“领导—被领导”或者是“影响—接受”的权力关系，体现出公共组织整体权力的影响力。

(2)组织规章制度。规章制度是公共组织用来强化组织管理功能的一种制度性保证。公共组织要完成它的目标，就必须设置一些与目标相一致的具体细则，规定公共组织的成员或内部的各个部门的职责，作为考核其成员和部门绩效的内在依据。一个规章制度不健全的组织，其组织成员与成员之间、成员与部门之间、部门与部门之间的关系是不确定的甚至是混乱的。因此，规章制度对公共组织保持效率、促进内在关系的协调一致、促使组织顺利地达成目标具有十分重要的作用。任何个人或部门，都必须无条件地服从组织的规章制度体系的制约，接受公共组织规章制度内在的控制，按照规章制度进行活动。

(3)组织环境气氛。公共组织的环境气氛具有柔性特征，它通过把规章制度内化的方式，以组织理念、榜样影响、人格感召、士气鼓舞、集体主义、责任感和荣誉感等潜移默化的形式，使所有公共组织的成员自觉接受并内化成为自己行为准则的一种权力影响力。一旦组织的成员按照组织氛围所营造的环境而活动，那么我们就可以认定他已接受了组织氛围的影响和控制。因此，对于公共组织而言，强制性的规定也许是十分必要的，但一个聪明的领导者则更擅长于用组织的氛围来影响他人，从而获得控制力和凝聚力。

(4)领导技术控制。技术包括两个层面的意思：一是指组织的物质技术水平及其成果，在组织中一般体现为组织的生产技术及其工艺；二是指组织的管理技术，一般体现为控制组织运作的方法和技艺。对于一个组织而言，如果掌握了组织生产的核心技术，那么该组织就具备了生产独特产品和服务的能力，组织也就可以获得比其他组织形式更加占有优势的立身资本，因而组织也就比其他组织形式具有更加强有力的吸引力。管理技术是公共组织在活动过程中处理日常事务的一种能力，它的主要功能是按照组织决策和计划，围绕着组织目标进行协调、指挥、控制。组织不仅要对组织确定的层级关系中的事务进行管理，而且也要对组织内部所存在的非正式组织进行教育和引导，防止消极型的非正式组织及其行为对组织目标造成的损害；同时，任何一个组织都是处在复杂的关系之中的，组织不仅要有高超的管理方法处理组织内部领导与成员、成员与成员、成员与部门、部门与部门之间所发生的矛盾与冲突，也要时刻做好组织与环境之间的相关协调和控制工作。因此，组织的管理技术与物质技术一样，成为能够领导组织、影响组织成员行为方式的权力因素。

(5)领导资源控制。凡是组织都有与组织整体发展相关的资源，如资金、技术、信息、人员、市场和原材料等。从本质上看，公共组织的生存与发展的过程无不依赖于组织自身所拥有的各种资源的流动，对组织资源中的任何一种或若干种资源的控制，构成了组织权力影响力的另一种基础。在公共组织管理的过程中，组织应该保持其成员或部门对资源的一定程度的需求张力，原因在于：如果组织中的个人尤其是部门对资源的需求依赖性减弱，那么就有可能增强个人或者是部门的独立性，组织也就可能因此而丧失其管理控制的应有力度，组织权力的影响力也会随之而减弱；如果组织所控制的某种资源是属于稀有资源，那么，组织权力控制的影响力也就更加增强，组织也因此而获得强有力的领导基础。

需要指出的是，在公共组织中，无论是个人还是组织，通过影响力而实现的领导还必须和受权力关系影响的群众结合起来考察。权力影响关系是双向的，领导者必须在权力影响结构中因势利导，和谐互动。

5.3.2公共组织的执行

决策是公共组织把先期进行的决策结果放到实际工作中加以具体实现的阶段，也就是我们通常所说的“付诸行动”，即把理论放到实践中具体落实，检验决策是否满足公共组织管理公共事务的要求和目标。

1.公共组织执行的含义与特征

简单而言，执行就是把法律、政策、规定、决定等在实践中贯彻实施的过程。而公共组织执行主要是指公共组织及其工作人员为实现一定的政策目标，充分调动一切资源(包括人力、物力、财力等)，采取一系列措施落实已做出或批准的公共组织决策。

公共组织的执行具有以下几个特征：

第一，公共组织执行的主体是公共组织及公共组织人员。

第二，公共组织执行是一种具有目标导向的活动。公共组织执行过程中的一切行为都是对决策机关做出的决策的贯彻、落实。

第三，公共组织执行是一种施行性很强的活动，是务实性的、付诸于实际的行动，它需要通过一定的具体步骤或实际行动来落实政策。

第四，公共组织执行活动具有强制性。公共组织执行以国家强制力为后盾，它要求执行对象必须服从执行者所发出的执行指令、遵守执行有关制度和规定，否则，执行机关和执行人员就有权对其实行职权范围内的强制措施或处罚行为。

第五，公共组织执行主要涉及的是公共组织决策在实践中的贯彻实施。

2.公共组织执行的步骤与要求

公共组织的决策尽管已经尽可能地考虑到了将会遇到的各种情况与变化，但是这种考虑毕竟仅仅属于理论上的种种设想，即所谓“纸上谈兵”。而现实中的实际情况要比理论上设想的困难要多得多，也更加复杂。因此，要使公共组织的决策真正得到顺利的贯彻执行，还必须根据现实的需要不断地加以宏观协调，因时、因地制宜地做好决策执行阶段的各项组织工作，从而保证公共组织决策目标的完整实现。

为此，公共组织至少要在三个层面上把握住决策执行的步骤：首先，要做好宣传发动工作，使公共组织的全体成员对决策的目的性有明确的认识；其次，要把决策工作的逻辑性规则和执行程序公之于众，让公共组织的每一个成员对决策过程的步骤有十分清晰的了解，以便能够自觉地把自己的行为纳入决策程序，围绕决策的要求进行活动；再次，要在决策执行过程中建立信息反馈系统，使公共组织能够把决策执行的每一步结果与预期目的进行相互比较，发现差异及时调整，切实保证决策目标的真正落实。

对公共组织的管理过程而言，执行是对决策方案的具体实施，它含有命令、指挥的性质，因而具有一定的强制性，同时执行也具有再创造的特征。因此，公共组织管理过程对决策的执行有着十分严格而明确的要求。具体表现在：

(1)合法性原则。在公共组织的决策是依照宪法、法律、法规和有关政策做出的具有权威性和强制性的决定，而在其执行的过程中，也必须严格依法执行，以贯彻公共组织决策的合法性。

(2)忠实性原则。要切实按照预先确定的决策方案不折不扣地实施。既然决策方案是经过千锤百炼、反复推敲而最终确定的结果，尤其是它考虑到了决策具体实施过程中各种各样的例外情况，那么它至少在理论上是正确的、经得起考验的。因此，在决策方案的执行过程中，原则上必须保证贯彻决策不走样，不能随心所欲、阳奉阴违，这是公共组织目标得以顺利实现的基本条件。至于在执行决策方案的过程中出现的无法预期的情况，它属于决策过程的问题，而不是执行过程所要解决的问题，这就需要公共组织进行重新决策，待新的决策方案确定之后，再一次进入执行过程，而不应该在执行阶段盲目作为。

(3)迅捷性原则。执行决策要迅速和果断。古人说得好：“谋在于众，行在于断。”对于决策而言，需要的是集思广益，而对于执行来说，则完全要求迅速和果断。任何一个组织都希望求得高效率，而组织高效率的取得，依赖于决策是否被执行得迅速，决策执行得越迅速，组织的效率也就越高。就公共组织的执行来看，它的一个重要职责就是如何以最快的速度，在最短的时间内完满地实现决策的目标。因此，决策执行的迅速与果断，是公共组织高效率的充分保证。

(4)灵活性原则。要鼓励创造性地执行决策。切实地按照预定的决策来执行，不能简单地理解成为刻板、机械地被决策方案束缚住手脚，即无论情况发生怎样的变化，只会唯唯诺诺地按照决策去行事。因为尽管决策已经比较详细，但没有哪一个决策方案是尽善尽美的，总还会有某些细节没有被完全考虑进去，这就需要决策执行者在具体实施决策时，根据决策过程的实际需要，发挥自己创造性的思维，既忠实于决策的基本原则，同时又结合变化的环境和自己的实际情况，灵活地把决策指令“创造”成为具体的实施活动，为公共组织目标的最终达成贡献出最佳成果。在这个意义上说，忠实于决策与创造性地执行决策，两者之间并不矛盾。

3.公共组织执行的影响因素

美国学者艾利森曾经指出：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”公共组织的执行是解决政策问题、实现政策目标的重要途径，也是检验决策方案正确与否的唯一标准，同时也是后续决策问题改进的基本依据。然而，在执行的过程中，总是因为种种原因的阻碍而导致执行的不力。西方学者史密斯认为政策执行涉及的重大因素有四个方面：理想化的政策；执行机构；目标群体；环境因素。他指出，政策的执行是一个互动的过程，理想化的政策只是重要的一面，但只有跟执行机构、目标群体和环境因素结合起来才能保证决策的有效执行。总体而言，影响决策执行的因素主要有以下四方面：

(1)理想化的决策。大量的事实表明，决策之所以在执行中出现问题，一个重要的原因是由于决策自身的缺陷。决策本身科学与否对决策执行效果至关重要。理想化的决策主要包括以下内容：决策目标的合理性、决策的具体明确性、决策的稳定性。

(2)决策资源。决策资源又包括几部分。首先是决策执行机构，作为一种决策资源，执行机构的关键问题在于既定的公共组织决策的执行是否可以依托或者建立一个强有力、行之有效的组织机构。其次是人力和财力资源。任何决策的执行，都需要投入一定的人力和财力。当然，这里的投入是必须的、适当的，而非多多益善。再次是信息资源。现代社会是信息社会，执行者不仅应该获得足够的信息资源，而且还应当保持信息渠道的通畅，否则就很难制定出正确可行的行动计划，也无法对决策执行过程实施必要的控制。

(3)相关人员的利益和态度。首先是执行者的利益和态度。执行者的利益、态度和行为倾向都会对决策的有效执行产生重要影响。基于“经济人”假设的公共选择理论认为，任何人、群体都存在一种自利的倾向，如果一项决策的出台威胁到执行者自身的利益，则可能遭到其抵制，使其很难有效执行。其次是决策对象(目标群体)的利益和态度。公共组织的决策通常是以一定的公众或者团体为决策诉求对象的。公共决策执行能否达到预期的目标，在很大程度上取决于目标群体的态度。

(4)决策执行环境。这些环境主要包括政治、经济、文化等环境中能够影响决策执行的因素。环境因素贯穿执行的全过程。具体而言，一项决策能否同当时的政治环境相契合，能否适应当时的经济发展水平，能否适应当时的文化传统和氛围，以及大众心理承受能力，是决策能否得到有效贯彻执行的关键。

决策执行的成败最终取决于上述各因素之间的互动情况。因此要提升执行的效果，必须从上述这几个方面着手。首先，要制定科学的、理想的决策。其次，要保证执行的必需资源。制定的决策目标无论多么明确，规划多么精细，方案多么具体，如果缺乏足够的执行资源，执行结果就不可能达到决策规定的要求。当然，在对执行资源的投入过程中，还要注意成本收益的原则，争取以最小的投入获得最大的产出。最后，要加强宣传，重视决策执行中“人”的作用。在公共组织决策执行的过程中，人是关键因素之一。作为执行者的人，是具备一定的决策执行能力、知识、价值取向和行为习惯的，而这些方面的获得要依赖于政治社会化过程的培养。因此，必须加强正面宣传，为有效地决策执行创造良好的环境。通过强化政治社会化过程的教化，一方面可以提高执行者的执行水平和对执行风险的预期能力，另一方面也可以增加目标群体的政治参与机会与决策认同感，使得更多的人能理解决策目标，并且为之而持续不断的努力。