公共组织的权力与责任

8.1　公共组织的权力与责任

8.1.1　公共组织的权力

在传统社会，公共权力来源于最高统治者的授权，带有人格化的特征。在现代社会，公共权力的获得往往是通过法律的途径，是由宪法或法律明确规定的，即使没有明确规定，也必然是由代表国家意志的最高权力机关通过一定的方式和程序授予公共组织的。公共组织的权力是公共组织的机构、部门和人员在执行和贯彻国家意志，管理社会事务以及为公众提供公共服务的合法性资源。公共权力形成于社会发展的历史进程中，其既有一般权力的共同特征，又有着不同于其他权力的特征和监控体系。

1.公共权力的形成

权力是保障组织职能得以实现的必要条件和资本，因此，研究公共组织不能不涉及对权力的研究。根据研究者不同的学术背景和分析理解问题的独特的视角，对权力内涵的界定各有不同。如马克斯·韦伯将权力定义为“一个人或一些人在某一社会活动中，甚至是在不顾其他参与这种行动的人进行抵抗的情况下实现自己意志的可能性”^[1]。托马斯·霍布斯认为权力是“获得未来任何明显利益的当前手段”^[2]。而对伯特兰·罗素来说，“权力可以定义为有意努力的结果”^[3]。丹尼斯·朗认为，“权力是某些人对他人产生预期效果的能力”^[4]。克特·巴克认为，“权力是在个人或集团的双方或多方之间发生利益冲突或价值冲突的形势中执行强制力的控制”。《不列颠百科全书》把权力定义为：“一个人或许多人的行为使另一个人或其他许多人的行为发生改变的一种关系。”^[5]在汉语中“权”原指测定物体重量的器具，后引申为动词，衡量、揣度之意。现在把权力引申为“一个人依据自身的需要影响乃至支配他人的一种力量”。以上对权力内涵的界定虽有不同，但都从不同角度揭示了“权力”的特性，即权力是一种力量，借助这种力量可以或可能产生某种特定的预期局面和结果。

公共权力是公共组织及其成员影响其他个体或组织，实现组织目标的能力。不同的社会形态下，公共组织拥有和运用权力的方式不同，对其他个体或组织的影响力也相差较大。因此，公共权力的运行方式是随社会形态及公共组织的演进而不断变化的。在公共权力形成和发展总的历史过程中，近代社会之前一切形式的权力都可以看做是“整体性的权力”。^[6]在很多情况下，权力与权力的执掌者具有一定的一致性，权力执掌者也就是权力的所有者；权力体系结构中的每一个关节点上的权力与其作用范围和作用力的大小的随意性和灵活性，但是，这种权力却受到它的执掌者们共同持有的理念所规范，而且是一种强有力的内在规范。只是到了近代社会，与整个社会的分化一致，权力也开始了分化的历程，原先那种整体性的权力开始分化为各种类型的权力，权力呈现出多样性，出现了属于各类组织的权力，如属于公共组织的公共权力。近代意义上，孟德斯鸠把公共权力划分立法权、行政权、司法权三种，现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义，人们对公共权力的认识日益深化。战后初期美国著名行政学者保罗·阿普尔比就是这方面的著名代表人物。^[7]严格的权力等级被打破，导致了权力关系更为复杂和权力制约关系表现为多向度性等特征。权力的所有者与权力的执掌者在理论上被明确地区分开来，权力的执掌者行使权力，但这种权力却被明确规定为不属于他所有。

在国家与社会、政府与公众走向融合的过程中，公共权力与私人权力的界线开始模糊。公共权力的主体主要是公共组织，一些社会性组织的微观权力体系也是效仿政治权力体系而建立起来的，也表现为规章制度所确定的权力，权力主体是组织整体和能够代表组织整体的机构。近年来，出现了非政府公共组织迅速成长的趋势，这些组织在从事社会公共事务管理中采用了不同于政府的运行方式，权力作用方式发生了改变。但是，由于它的管理内容是公共的，所以又必然是以公共权力为支柱的。一般情况下，它从政府得到授权，以私营的方式承担政府职能。这些非政府公共组织担负着政府的职能，在法律和公共政策的框架下活动，有着更多的灵活性。也就是说，这类组织所拥有和行使的权力既是法律制度所确定的权力，严格地受到法律及公共政策规范和制约，是制度化和法制化的权力。但是，这种权力在权力主体特别是权力执掌者那里，又具有充分的灵活性，权力执掌者能够在行使这种权力时把自己的主观能动性发挥到极致。正是在这种意义上，我们也非常重视非政府公共组织权力的持有和变化。公共组织从单纯的“生存”功能，转变为复杂多元的社会、政治、经济、文化等功能。社会成员以各种方式参与公共权力的配置，对公共权力的控制和约束力比以前大大增强了。

2.公共权力的特征

公共权力具有权力的四个一般特征：一是权力的强制性，即运用权力可以影响他人的行为，迫使人和机构做或不做某事；二是不对等性，即权力行使者和权力服从者之间关系的不对等；三是权力的利益性，即权力的行使是为了获取或维护某种利益；四是权力的社会性，即权力存在于人与人之间的相互关系中，单独的个人无所谓权力。^[8]公共权力除了具有上述权力的共有特征之外，还具有以下特征：

(1)公共权力的所有者和行使者相分离。就现代社会而言，公共权力的所有者是全体社会公众，不是每个人或某部分人。虽然公共权力为公共组织代为行使，具有强制性，但从根本上说，公共权力产生于全体社会公众的共同自愿服从的意愿。公共组织通过授权行使公共权力，管理社会公共事务，为公众服务，实现公共利益。

(2)公共权力主体不是利益主体。公共权力的主体是公共组织。公共组织与公众只是一种委托—代理关系，一种监督与被监督的关系，其运行只有依宪法和法律才能取得其正当性。“依绝对公正的原则来评断，凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者的利益的政体就是错误的政体或正宗的政体的变态(偏离)。”^[9]公共权力为管理社会公共事务而运作，为实现公共利益而存在，其本身不是一个利益主体。

(3)公共权力具有目的性。公共权力运用的根本目标是维护和追求全社会的公共利益。其存在于特定的社会关系中，维持基本社会秩序，对社会政治、经济、文化都产生关键性的影响。公共权力的有效性依托于公共权威。如果“不把执行必要的政府职务的足够权力集中于政府当局的手中”，^[10]则公共权力就无法有效地达成其实现公共利益的目标，因此，公共权力的有效性决定了它是否能够实现和维护公众最广大的福利。

(4)公共权力只是手段而不是目的。相对于个人权利和自由而言，公共权力只是实现目的的手段。“政府整个说来，只是一个手段，手段的适当性必须依赖于它的合目的性。”^[11]公共权力的目的不是单个人权利效用的最大化，而是共同体中每个人权利效用的最大化。“最优良的个人的目的也就是最优良的政体的目的。”^[12]因此，公共权力是公共组织通过其实现共同体中每个公民的最大福利的工具。

(5)公共权力存在于可能发生冲突的领域。公共权力存在的边界是依经验和理性所确立的个人权利可能发生冲突的领域。由于公共权力的性质是保障社会成员权利实现的手段，所以公共权力是权利的一种伴随物。“权力作为权利的产物，它的正当性来源于权利。”^[13]公共权力的产生是个人权利冲突的产物。没有义务的履行，也就不可能有个人权利的实现。“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”^[14]

3.公共权力的监控

公共权力的监控是公共组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行全面的监控。一方面，公共组织在获得权力之后，自身要能够控制和驾驭手中的权力，才能顺利有效地实现组织为公共利益服务的目标。这要求公共组织合理配置，利用有限的公共权力资源，充分发挥组织系统的合力，使公共权力迅速、有效地作用于公共权力客体，完成使命。另一方面，在公共权力的运行过程中，权力的产生、权力的分配以及权力的效用有违公众意愿，权力的使用背离服务、维护和增进全体公众成员利益的目标，损害了公众利益，这就是公共权力的异化。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”^[15]确保公共权力实现的是服务全体成员、维护和增进全体公众成员的利益，因此，要对公共权力实施监控。

(1)公共权力的异化。公共权力的异化主要有人格性和制度性两个方面的原因。从人格性方面来看，公共权力运行过程是全体公众授权公共管理者行使公共权力的过程。而公共组织内部必然存在部门利益或组织成员个人的特殊利益。作为公共权力行使者的公共组织利用对社会稀有价值和利益分配的强制力，牟取私利而损害公众利益是相当便利的。这种人格性原因诱发的权力行使者在公共权力运行中直接或间接地为部门和个人牟取私利的公共权力异化，称为公共权力腐败。如任人唯亲、拉帮结派、裙带关系，把公共权力当做个人财产支配以谋取私利、把公共权力作为私人交易的筹码等，都是公权权力在人格性方面异化的表现形式。从制度性方面来看，公共权力的强制性使得很多公共组织提供的公共产品或服务具有垄断性、非营利性和非竞争性。公平有序的竞争和激励机制是各类组织提高运行效率的强大动力。缺乏动力的公共组织更多地依赖公共权力强制性提供公共物品，因此，公共权力运行常常是低效的。这种以制度性原因为主而引致公共权力的异化，称为“公共悖论”。它可以划分为两种类型：第一，公共权力的行使者没有能够有效地实现公共管理的职责。这种情况虽然有客观上的原因，如公共管理水平低下、公共管理技术落后、公共管理方法陈旧，但更主要的问题是公共权力管理者主观上的官僚主义、服务意识淡漠、漠视公众需求、态度傲慢、工作效率低下、工作互相推诿、墨守成规、缺乏创新。第二，公共权力运作的实际效果与社会期待之间存在较大差距。这种类型的权力行使者虽然表面上没有为自己牟私利而损害公众利益，但从整体上看，是公共管理的无效或低效状态，在一定程度上仍然损害了公共利益，也是公共权力的一种异化行为。“公共悖论”在世界各国的公共组织管理中存在着，并受到公共管理实践者和研究者们的高度关注。

(2)公共权力的监控。公共权力的监控是指各种监控主体，对公共组织及成员运行公共权力的合理性、合法性和有效性进行的监督和控制。对公共权力的监控分为内部监控和外部监控。

公共权力的内部监控是公共组织自身作为监控主体对组织内部各部门行使公共权力过程的监控。内部监控的目标是保证公共权力的统一高效的行使。内部监控是依据上下级隶属关系而组织起来的，具有权威性，是最有力、最直接的公共权力监控方式。内部监督主要有垂直监督、职能监督、专职监督和特种监督四种类型。

垂直监控，又称纵向监控，是针对公共组织内层级关系的一种监控机制。调整的是组织内部指挥与服从、命令与执行的关系，是公共组织机构按直接隶属关系自上而下和自下而上所产生的双向垂直监控。上级拥有领导权和指挥权，其对下级的监督是组织内部一种最常见、最普遍的监控形式。下级对上级的不恰当或错误提出批评和建议，是组织内部的一种特殊的民主监督形式。纵向监控确保了组织政令畅通和良好的工作局面，保证了公共组织日常工作有序地进行。

职能监控，又称为横向监控，是针对公共组织职能结构的一种监控机制，是公共组织各职能部门就其所主管的工作，在其职权范围内对其他有关部门实行的监控，以保证公共组织的有效运行。如国家安全部门对各部门、各单位依法实施的国家安全保密的监控；公安机关对各部门、各单位依法实施的安全保卫工作、消防工作的监控等。这种监控的优点在于监控主体与监控客体之间无隶属关系，在各自的业务范围内，相互监控。无论是在监控的内容还是在监控的方法上，都具有很强的专业性、强制性和保障性。

专职监控，是指在公共组织内部设立专门的监控机构(或由有关职能部门代为行使监控)，负责对该组织内行使公共权力的其他部门进行监控。专职监控主要是对公共组织内部的规章制度的执行情况进行监控。奖惩制度是公共组织实施专职监控的常用手段。

特种监控是指对公共组织进行的专业性监控。如审计监控、物价监控等。其中，审计监控就是国家审计机关进行特种监控的一种活动。审计机关有权依法对政府组织、企事业单位以及其他同国家财政有关的单位的财务行为进行全面的审查。如发现有违法行为，审计机关有权责成有关单位予以纠正，并有权对其做出没收非法所得、处以罚款、停止财政拨款、终止银行信贷等处理。由于专业性监控主体在公共组织内部具有相对的独立性，它与被监控对象既无隶属关系，又无利害关系，从而使其监控具有较高的自主性、主动性和客观性。

公共权力的外部监控是由公共组织外部的各种监控主体对公共组织及其人员运用公共权力的活动进行的监控。它是对公共组织运行机制、公共利益的实现、公共权力的分配关系、责任机制的监控。外部监控的形式主要有立法监控、司法监控、政党监控、社会监控、媒体舆论监控等。

立法监控，亦称权力机关监控，是指国家立法机关对公共组织及其活动实施的监控，它是层次最高、权威最大、范围最广、最有法律效力的外部监督。由于世界各国的政体和国体的不同，国家权力机关的监控内容与模式有着很大的差异性。在实行三权分立的国家，立法权、司法权、行政权分别交由不同的国家机关行使，三者之间互相牵制、互相约束，以实现权力的相互制衡、相互监控。在实行“议政合一”的国家，国家权力机关在国家体制中居于核心地位，体现国家意志，代表公众利益，是公共组织最重要的监控主体。立法机关对公共组织的监控，主要是通过质询权、调查权、弹劾权、不信任表决权等方式实现。

司法监控是指国家司法机关依据宪法和有关法律对公共组织机构及其活动实施的强制性的监控。目前世界各国的司法监控实践主要包括两个方面：一是由专门的宪法法院或普通法院系统对政府颁布的行政管理法规和行政措施进行审查，以判断其是否违反宪法。二是由司法机构对政府管理有关的行政纠纷进行审理和裁判，以维护当事人的合法权益，即行政诉讼和行政裁判。在我国，司法机构是指人民检察院和人民法院，它们对政府机关及公务员的具体的、违法的行政行为行使检察权和审判权。

政党监控是公共组织外部监控机制中的重要组成部分，是公共组织监控的最重要的主体之一。我国政党监控是指执政党和各党派对公共组织及其成员的监控。我国的政党监控主要是指中国共产党从中央到地方各级党组织、党的纪律检查委员会以及广大党员对公共组织进行的监控，是中国共产党作为执政党实行领导的一种重要形式。党的领导地位和作用是宪法规定的，其对公共组织的监控是对国家和社会公众利益的真正维护，实质上是依法监督的一种形式。此外，各民主党派对公共组织的监控是政党监控制度的一个重要组成部分。

社会监控是指社会公众对公共权力行使过程的监控。公共权力产生于全体公众，是由社会和公民赋予公共组织的。公众对公共组织及其人员的行为监控，是公民行使权力、参与管理的一种形式。这种监控缺乏法律强制力，不能直接改变和撤销公共组织的决定和行为，但是具有广泛性和灵活性，对公共权力具有一定普遍性的制约作用。在西方国家，公众主要通过请愿、游说、宣传、示威游行、罢工甚至暴力行为来实现。在我国，国家公共权力组织建立了群众监督机制，如信访制度、举报制度、申诉制度、政务公开制度等，公民以个人名义实施的非组织化的监控有着其他监控形式无法取代的地位和作用。

媒体舆论监控是指新闻媒体对公共组织及其成员的活动实施的舆论监控。随着社会的发展与进步，舆论监控日益成为社会关注的焦点，成为社会调控公共权力关系的重要手段。在当今的信息时代，信息不仅是资源，也是一种力量。媒体舆论主要包括报纸、电视、广播、刊物、网络等大众传播媒体。在西方国家，舆论媒体被视为与立法、行政、司法三权并立的“第四权力”，甚至被视为制约三权的权力。各国通过立法保障公共舆论的自由，使新闻媒体成为特殊的监控主体。随着我国改革开放事业的不断发展和新闻媒体业的兴起，新闻媒体对公共组织及其成员的行为监控力度和范围正日益扩大。近些年来，我国许多违法、违纪案件的调查和处理，就是在新闻舆论的帮助和支持下进行的。

8.1.2公共组织的责任

1.公共责任的概念

在古代汉语中，“责任”一词源于“责”。“责”字在古代汉语中有多种含义，有人认为至少有六种含义：一是求、索取；二是诘责、非难、谴责；三是要求、督促；四是处罚、处理；五是义务、责任、负责；六是债。^[16]在《现代汉语大词典》中，“责任”一词有三重含义：一是人担当起某种职责和职务；二是分内应做之事；三是未做好分内应做之事而承担的过失。^[17]在当代我国法学界对“责任”的界定较为普遍。张文显先生指出：“责任”一词的含义有三层：一是分内应做之事，实际上是角色义务，如“岗位责任”等；二是指特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其结果负有积极的助长义务，如“担保责任”等；三是指没有做好分内之事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，如“违约责任”等。^[18]在西方，“责任”早已有之。戴伊等人认为，责任一词最基本含义是“在不同个体之间就哪些行为能够为人接受以及行为者使用何种方式为其行为辩护达成共识”。杰克逊认为，责任意指“对曾经做过、正在做和计划做的事作出解释和辩护……在一方有权要求另一方就其行为进行解释这一点上，可以说后者对前者负有责任”。^[19]综合上述观点，我们认为，责任可以从两个方面来加以解释：其一，意味着分内应做之事；其二，是指未做好分内之事而应受的谴责和制裁。

公共责任是指公共组织的管理者运用公共权力所承担的责任。由于公共责任与公共权力是对应关系，所以在承担公共责任的同时必须赋予相应的公共权力。从公共权力的来源看，公共责任是公共组织整体上对全体国民负责任。美国学者特里·L.库伯把责任分为客观责任和主观责任。“所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、下属员工人事管理和实现某一目标负责”，而主观责任则“根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰”。^[20]其实，通过进一步考察我们可以发现，公共责任不仅有客观责任和主观责任之分，而且对公共责任还可以作广义和狭义两方面理解。狭义的公共责任是指公共组织人员“作为一种代理人角色，包括了复杂的责任内容，即对多种委托人负责，这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民”^[21]。在这种情况下，公共组织人员要对自己的违法失职行为及其后果负责，公共组织及其他特定机构将依法追究其公共责任并予以惩罚。广义的公共责任包含三个层次的内容。第一，公共组织作为一个整体对公民大众负责。第二，在公共组织系统内部的各环节、各层次之间进行责任分工和权限分解，通过确立垂直的责任关系和层级负责的方法，将分散的组织和个人的工作扭成一股合力开展工作。第三，上述狭义的公共责任。本书所探讨的是广义的公共责任概念。

2.公共责任的特征

公共组织的目标、管理活动涉及的领域以及管理方式都不同于私人组织，因此，公共责任除了具有一般责任的性质外还具有其特殊性。

(1)公共责任是一种责任。这包含几个方面的含义：第一，公共责任是一种行政责任：它规定作为公共组织的政府及其官员有作为或不作为的义务，要求他们对自身的所作所为承担行为责任，如果出现违背义务的行为，还将受到追究和制裁。第二，公共责任是一种政治责任：公共组织由国家权力主体赋予公共权力，因而要对广大国民负责。第三，公共责任是一种法律责任：政治责任的落实由法律的规定性和强制性保证，任何违背公共责任的行为都将受到法律的制裁。第四，公共责任是一种道德责任：公共组织及其成员根据社会普遍的道德原则行使公共权力，并为其活动中出现的不恰当或失误对公众负责。

(2)公共责任是一种义务。公共组织或公共管理者在接受了公共权力之后，也就承担了为社会谋取公共利益的义务，这是公共责任的目标导向的要求。在不同时期、不同的社会形态下，公共责任的义务的内涵是不同的。随着世界各国民主与法制化进程的推进，公共权力与公共责任主体多元化，各国公共组织及其成员所承担的服务公众的义务，逐渐由道德、契约形式转为以法律形式加以规范，即法律义务。

(3)公共责任是一种任务。公共权力主体在赋予公共组织公共权力时，对公共权力的作用目标、范围、方式、内容都有具体规定，即规定应该做什么(或不能做什么)，需要达到什么目标，如果在行为过程中出现违规或失误应该受到什么惩罚等。这就是与公共权力相应的公共责任。公共组织及其成员运用公共权力，完成具体任务的过程就是落实公共责任的过程。

(4)公共责任是一种制度。在国家整体制度内部，公共权力授予主体依法明确规定公共组织的公共责任，并对违背责任的行为进行追究和惩罚；同时，公共组织又在系统内部用法规、规章以及行政纪律将公共责任进一步明确化和具体化，并以此作为追求公共责任的依据。这种内在责任机制，来自国家政治法律制度的“一套相互发生影响的程序”，^[22]因此，公共责任是国家政治法律制度的一部分，又自成体系。

(5)公共责任是一种监控。公共责任的核心在于如何保障公共权力主体对公共组织行为的有效监督和控制。凡违反法律或违背职守的行为都要受到相应的惩处。因此，公共责任是对公共权力行使过程进行监控的前提条件，也是对公共权力进行约束的基础，从这个意义上讲公共责任是对公共组织的监控。

3.公共权力与公共责任的统一

公共组织及其成员所承担的公共责任是通过履行对国家最高权力主体所承担的公共义务、执行国家最高权力主体所委任的公共义务来实现的。从权利与义务、权利与责任相对应的原则看，权力之所以神圣不仅因为权力的公共性质，而且因为公共权力承载着相应的公共责任。正因为如此，公共权力只应该授予那些愿意并且能够承担公共责任的组织及其成员，这是现代政治文明的一个重要标志。公共权力的所有者通过其使用者来行使权力，实现公共利益。公共权力的行使者对权力的所有者负责。公共组织在获得社会直接或间接授权时，也就承担着相应的责任。社会公众与公共组织的关系是一种委托—代理人之间的关系，社会公众授予公共组织权力，公共组织为社会公众行使公共权力。因此，公共组织作为社会公众利益的代表行使统治权、管理权等公共权力时，必须为实现社会公众的利益而努力，并承担公共责任。服务于社会公众是公共组织赖以生存的基础。