非营利组织参与社区公共品供给问责机制存在的问题的原因分析

1.法律监管体系不完善

我国现行的、与非营利组织问责监督机制相关的法规只有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》。这些法规虽然在某些程度上涉及对非营利组织的问责和监督，如《社会团体登记管理条例》第三十三条和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十五条规定，社会团体一旦出现超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动，拒不接受或者不按照规定接受监督检查的，从事营利性的经营活动等8种情形，将由登记管理机关给予警告，限期停止活动，撤换直接负责的主管人员，撤销登记等惩罚，《基金会管理条例》在四十一条至第四十六条也对基金会违规行为做出了处罚，但从中我们可以看到这些都是法律原则性的标准，没有具体标准和实施细则，不具备可操作性，都不是完整意义上的非营利组织法。而且，这些对非营利组织进行问责和监督的主体都是政府部门，公共问责在某种程度上抽象为政府问责，其他问责主体如何参与到对非营利组织的问责之中，相关法律法规也没有规定。可以说，我国法律、法规对问责主体的问责权利规定得不充分，直接导致了问责主体参与非营利组织问责作用的有限。

2.信息披露制度不健全

非营利组织参与社区公共品供给的信息披露制度是指将反映其参与社区公共品供给运营状况的相关信息，如提供社区公共品的状况、社区居民满意度、组织财务状况、年度重大事项等信息准确、及时地向政府、捐赠人、受益人等相关利益者予以公开的过程。《社会团体登记管理条例》第三十一条，以及《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十三条规定，非营利组织应当于每年3月31日前将这一年非营利组织开展活动、人员和机构变动，以及财务管理等情况向业务主管部门上报，并应当以适当方式向社会公布。《基金会管理条例》第五条规定，基金会开展的公益事业应当遵循公开、透明的原则，第三十六条也规定每年3月31日前基金会要将财务会计报告、注册会计师审计报告以及开展募捐、接受捐赠、提供资助人员和机构的变动情况上报给业务主管单位审查。这些规定尽管构建了非营利组织信息披露制度的基本法律框架（见表7-2和表7-3），但从信息披露的内容看还很有限，指标过于笼统，这就使得公众很难了解非营利组织的一些情况，更谈不上对其违规行为进行问责了。

表7-2 我国法律法规对非营利组织信息披露的相关规定

表7-3 我国非营利组织以及基金会年报内容

3.评估体系不完善

问责与评估虽然是两个不同的概念，但两者互相作用。评估是进行问责的前提，而问责的推行有利于非营利组织评估的优化，不能将两者割裂开。为进一步规范非营利组织评估工作，完善评估机制，民政部从2006年开始先后制定了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》《全国性民间组织评估实施办法》和《社会组织评估管理办法》。由此可见，政府和社会已经逐渐意识到评估对非营利组织的重要性，但是目前我国非营利组织评估体系还面临一系列问题，特别是评估机构和人才的缺乏极大限制了评估工作的开展。此外，评估指标的设计也存在一定问题，还需进一步细化。以非营利组织和基金会年报为例（见表7-3），我们发现这样的评估指标太笼统，容易使得评估工作流于形式。

4.自我问责能力缺乏

自我问责又称自律或内部监管，是非营利组织自身对组织内部行为不符合组织使命和法律规定的自我约束。由于我国非营利组织起步晚，一部分非营利组织，尤其是自下而上成立的草根非营利组织面临很大的生存危机，很多组织没有建立完善的内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度以及考核奖惩制度，有的非营利组织虽然建立了内部管理制度，但也是流于形式，形同虚设，自我问责机制更是无从谈起。在借鉴西方国家非营利组织的运行模式的基础上，我国有一部分非营利组织设置了理事会和监事会，而理事会的成员一般都是某个领域有权威、有影响的人士，很多都是象征性地存在，只参加一年一度，甚至几年一次的理事会议。其主要的工作是对非营利组织的报告进行审议和表决。也就是说，这些理事会成员对该组织参与社区公共品供给运行情况并不是十分了解，也很少承担非营利组织筹款、宣传以及公共品供给等具体工作，更不会对非营利组织实施监管和问责。监事会开展监督和问责所需经费要由理事会承担，而这种依赖性也使得大多数非营利组织的监事会形同虚设。

5.问责意识缺失

具备良好的问责意识对我国非营利组织问责机制的构建有着重要作用，然而由于受到几千年的封建集权统治的影响，普通公众对于“权力拥有者”长期处于一种被动接受的状态。公众对政府问责的意识淡薄，而对属于“公共权力拥有者”的非营利组织同样如此。更有很多公众认为，非营利组织参与社区公共品供给是在无私地帮助社区有需要的群体，即使在公共品供给过程中出现了一些过错和问题，也不应该去追究非营利组织的责任。