公共组织设计

第三节　公共组织设计

一、传统官僚组织的困境

传统官僚组织虽然是一种理性的结构设计，但在预期的正面效果之外，也产生了始料不及的副作用。

（一）决策权威集中化造成管理的恶性循环

传统官僚组织的结构特色之一是决策权威的集中化，强调统一指挥、单一权威的原则。权力集中的现象反映主管对人员失控的忧虑和不信任。上级未能充分信任下属，则必然采取严密的监督方式，若采取严密的监督就势必缩小主管的控制幅度，而控制幅度的缩减则造成上下层级数的增加，因而促成机关的金字塔结构形态；层级越多，权力越集中，则上下沟通越困难，越无法相互了解，这样就加重了上级对下级失控的紧张和不信任以及管理上的恶性循环。

（二）专业分工原则的扭曲

科层体系的专业分工原则原是为发挥专才专用的效率结果，但也可能使垂直的权力斗争“水平化”。科层意识形态的消极表现为科层政府的“帝国缔造”、“本位主义”，或是“易增难减”；积极的表现则有将“科层决策模式”推向“政治权力决策模式”。

科层的水平权力争执加上上下层级的线型关系，将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难，其影响包括中央政府各机关间的协调合作、各级政府间有关公共计划的管理、公私部门间的协作关系与公共服务的有效传输。

（三）制式化对组织效能的可能影响

传统的理论观点认为，机关的制式化程度与组织效能具有正向的线型关系。制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化，用以确保人员行为的一致性。它除了可以确保工作行为的稳定性和可预测性，借以提高机关效率外，对外亦可维护公平处理的要求，因此，构成科层体系设计的主要原则。不过，随着机关的成长与行政环境的改变，制式化对组织效能也会产生种种不利的影响：其一为线性负相关，由于制式化容易压抑工作人员的创新动机，往往会造成效能不增反而下降；其二，制式化的努力虽然可以促成机关运作的理性化，并建立起合理的运作体制，使组织效能随之提高。但当体制作用超过其所能处理环境问题的能力时，科层的反功能就出现了，组织效能也就会随之下降。

（四）遏制组织学习

组织学习是组织发展和组织创新的一个条件，理论研究和经验表明，传统的科层组织存在着遏制组织学习和创新的趋向，这主要表现在：①学习动机的钝化。传统组织习惯于例行公事，往往是以固定的反应模式来应付环境的冲击，从而造成组织成员学习动机的钝化。②偏好经验学习。科层体系是从成功的经验中建立起决策的模式，是一种经验式的学习。经验式的学习崇尚“渐进法则”，习惯于用老办法来处理新问题，往往低估了行政环境变化的紧迫性，长此以往，就会使组织机能因因循守旧而逐渐钝化，应变能力差，使组织的危机处理能力下降。③形成组织学习的断层。根据阿吉利斯的研究，科层体系必然发展出自我防卫的组织文化：人们不是昧于事实强词夺理，想办法掌控全局以达到自己的愿望，就是逃避现实以求自身的安宁。

（五）科层价值与民主价值的冲突

传统官僚组织确实是一种进行管理的有效工具，但它与民主管理的理念却存在着一定的冲突。

从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。民主的政体必须坚持被统治者同意的理念，但作为行政权力核心的科层文官却非经选举任用，他们只对科层体系负责，不受选民控制。再者，科层组织的集权结构，更能有效组织力量和资源，而多元化的、分散的政治主人，确实难与其抗衡。

科层体系穿透政治的手段是相当高明的。科层可以轻易地将所有的公众问题转换为行政技术予以处理，并以其理性中立的形象赢得民众的信任，从而展开与政治体系的对抗竞争。科层更能利用政务首长的专业知识限制，发挥其行政运作的战略地位，创造机关内部的“矮化政治”，借以谋取集团私利，而这种科层政治化的事实，外人是难以认识的。所以，科层政治化的结果，使科层的价值取向与民主行政的价值取向相背离。

二、现代公共组织设计

我们已经看到，传统的科层制结构设计已经越来越不能适应急剧变化的外部环境。为了造就更加灵活的组织结构，使组织能够对顾客、职员和利益相关者作出更好的响应，管理学者正在寻求各种创造性的方法来构建和安排组织中的工作。这里我们主要介绍组织设计中的现代观点，从而为高绩效公共组织的构建奠定基础。

（一）团队型组织

基于团队的结构是现代组织的一种类型，由于它可以高效率地完成组织的使命，使组织更加灵活，反应更加迅速，而受到公共部门和私人部门的青睐。所谓团队，是指一小群具有互补技能的人组成的任务小组，他们有共同的绩效目标和工作方式，并对其所负责领域的所有工作活动和结果负责。这种组织不存在从高层到基层的指挥链，团队员工可以以他们认为最好的方式来开展工作。这里对员工的授权很关键，因为通过授权可以将责任赋予第一线，使组织能对社会事务具有更快的响应能力。

跨职能团队是团队的典型代表，成员来自不同部门，具有不同的专业背景和技能，通过共同合作解决面临的问题，成员通常仍向原职能部门汇报，当然也向团队领导者报告。在一些大型组织中，团队组织通常与职能型等结构结合，使组织获得行政效率的同时，也能拥有灵活性。团队组织的主要优点是既保持了职能型结构优势，又消除了部门障碍，成员相互了解和协调，便于问题的快速解决。当然，团队也有不足，比如成员要面临双重领导的矛盾，协调可能会导致管理成本的增加等。

（二）矩阵和项目型组织

矩阵组织是指从各职能部门中抽调有关专家，分派他们在一个或多个由项目经理领导的项目小组中工作的一种组织结构。矩阵组织与团队组织有很多相近之处，不同的是，矩阵组织是针对某个特定项目而言的，一般有实施计划，要进行时间、进度或成本控制，以完成特定工作任务。

矩阵型组织的主要优点是可以高效率地完成某个具有限制条件的特定项目；其不足在于项目小组的成员要接受原单位和项目组的双重领导，有双重指挥链。所以，要使项目有效运行，项目经理应该与职能部门领导经常沟通、协调，来解决员工的问题。

项目型组织是更“新”的一种组织形式，在这种结构中，员工随着项目的完成持续地从一个项目小组变换到另一个小组。与矩阵结构不同的是，项目型组织结构中没有职能部门，项目结束后，成员不是回到原先部门，而是带着经验、技巧、能力，直接进入下一个项目。

（三）无边界组织

无边界组织（Boundless Organization）是现代组织的另一种形式，它是指组织横向、纵向和外部的边界不受某种预先设定的结构所限制的一种结构设计。横向边界由分工与专业化造成，其优点是专业技能的发展与完善，不足是职能部门之间协调沟通较为困难。纵向边界是将员工划分为不同层级而形成的，在形成指挥链和等级制的同时，也给员工的工作积极性带来了负面影响。外部边界是组织与顾客、供应者和其他利益相关者的隔离而形成的，组织在追求自身发展的同时，会忽视与组织相关的利益群体的发展和进步，最终也会对组织自身发展带来不利影响。

为了克服边界带来的障碍，造就更加灵活的组织结构，无边界组织可以采用跨职能的团队以及基于工作流程而不是基于职能部门的工作设计来减少横向边界的不良影响；运用跨层级的团队和参与决策等手段，来减少纵向边界的不良影响，使组织结构更加扁平化；通过战略联盟来减少与供应商之间的隔阂，通过价值链管理来减少与顾客的分离，使组织的外部边界逐渐消除，保持组织的灵活性和适应性。

（四）网络型组织

网络型组织是由两个或两个以上的组织为了某个特定目标而聚合在一起的联合或联盟型组织结构。它一般由核心组织和外围组织所构成，是私人部门和公共部门广泛采用的一种组织形式，比如没有自己工厂的耐克公司等组织，公司所要做的就是由经理小组创设一个关系网络，与独立的设计者、制造商、代理销售商等联系，按照合同执行相应职能。欧盟、北大西洋公约组织，以及一些社区或区域性具有自愿或协作性的组织也是网络型组织结构。

这种组织结构的优点是，具有极大的灵活性和弹性，可以对迅速变化的外部环境作出及时的响应，组织结构比较松散，有利于各部门的合作，能较好地发挥人财物的作用，一般都具有较高的效率；缺点是组织的协调任务比较大，可控性较差。

（五）学习型组织

所谓学习型组织，是指由于所有组织成员都积极参与到与工作有关问题的识别与解决中，从而使组织形成了持续适应和变革能力的这样一种组织^[2]。在学习型组织中，员工们通过不断获取和共享新知识，参加组织的知识管理，并有意愿将其知识用于制定决策或做好他们的工作。这种能力无论对于私人部门还是公共部门都是至关重要的。可以毫不夸张地说，员工在工作中的学习以及知识的应用能力，将是组织保持竞争优势的唯一资源^[3]。

什么样的组织才能称得上是学习型组织呢？我们首先来考察一下学习型组织与传统型组织的差异，见表6－1^[4]。

表6－1　学习型组织与传统组织对比

为了更好地理解学习型组织，下面我们从四个方面来考察其特征：

1.组织设计方面

在学习型组织中，要使组织产生更高的绩效，就需要成员能够跨越不同职能和不同层次实现信息共享，并就开展的工作进行积极的协作。所以，学习型组织首先应该是一个无边界组织，成员在这样一个无边界的环境中，可以自由地以他们认为最好的方式开展合作来完成组织任务。由于协作的需要，团队成为学习型组织的另外一个特征。这是一个被充分授权的团队组织，成员可以自行决定工作开展的过程、解决可能出现的各种问题，管理者的角色更多的是教练员、支持者和倡导者。

2.信息共享方面

信息共享是学习的前提，学习型组织鼓励所有的员工都参加到知识管理中。所谓知识管理实际上就是培育一种学习氛围，使员工能够系统地收集知识并与其他成员共享知识，以改善组织绩效。比如医院的医生和护士们把他们处理过的不寻常的问题进行信息文档化，并将这些知识与组织所有成员共享，来改善其他成员的技能，从而提高整个组织绩效。为了实现有效的知识管理，就要求学习型组织建立快速、准确、公开的信息共享机制。

3.领导力方面

领导在学习型组织中起着关键的作用，因为学习型组织的团结、协作和共同奋斗的气氛是要靠领导培育的，一个缺乏领导影响力的组织是难以成为学习型组织的。在学习型组织中，领导者的首要任务就是与员工一起建立共同愿景，并鼓励成员向着共同的目标奋斗。其次，领导者还要带头创造一种可以相互学习、相互协作的文化氛围。学习型组织文化的特点是鼓励交流、分享、创新和学习，组织成员有共同的奋斗目标，强烈的团体意识和信任感，不会担心因受到指责而放弃创新和学习，不会因为担心受到上司惩罚而固步自封、唯命是从。

本章小结

公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。公共组织体制主要有以下几种形式：首长制与委员会制；集权制与分权制；完整制与分离制；层级制与职能制；矩阵组织体制。

公共组织理论的演进经历了一个漫长的发展过程：古典公共组织理论主要有韦伯的官僚制组织理论、科学管理学派组织理论、行政管理学派组织理论。

传统官僚组织虽然是一种理性的结构设计，但在预期的正面效果之外，也产生了始料不及的副作用，主要表现为：决策权威集中化造成管理的恶性循环；专业分工原则的扭曲；制式化对组织效能的可能影响；遏制组织学习；科层价值与民主价值的冲突。现代组织设计的类型有：团队型组织；矩阵和项目型组织；无边界组织；网络型组织；学习型组织。

重要概念

公共组织　　公共管理者　　公共职位　　公共权责体系　　管理幅度　管理层次首长制　　委员会制集权制　　分权制　　完整制　　分离制　　层级制　　职能制　　矩阵组织　　官僚制　　科学管理学派　　POSDCORB　　社会人　　正式组织　　非正式组织　　霍桑实验　　组织平衡理论　　权威接受论　　需求层次理论　　双因素理论　　X－Y理论　　系统权变理论　　组织发展理论　　学习型组织理论　　团队型组织　　矩阵型组织　　无边界组织　　网络型组织　　学习型组织

案例分析

【案例】深圳市国税局创建学习型机关

深圳市国税局积极响应国家关于建设学习型社会的号召，把创建学习型机关纳入全局的整体规划，并将之与提高全体税务人员的行政执行力紧密结合，通过设置科学的人才发展、学习培训总体规划，多层次、多渠道地建立了税务干部教育培训体系，在组织系统营造了“学习成材、改革创新”的良好氛围。

为进一步在系统内部营造学习的氛围，使组织由传统组织向学习型组织转变，该局采取了以下举措。

（一）确立人才发展总体规划

早在2003年，深圳市国税局依据国家的方针政策，根据社会发展的趋势和纳税人的期望，积极探索税务机关的发展方向和税务工作基本要求，组织干部职工对单位愿景目标进行了认真和广泛的讨论。

经过多次论证和修改，广大员工在思想上逐步达成了共识，形成了“一个中心、两基建设、三个构建”的长远发展目标，即坚持以组织税收收入为中心，着力抓好管理基础建设和基层建设，加快“构建现代税务管理的信息化大厦，构建现代税务管理的纳税服务体系，构建现代税务管理的人力资源配置机制”。

（二）构建多层次培训体系

深圳市国税局全面实施大教育、大培训战略，在“没有学习力，就没有执行力”的培训理念指导下，将教育培训体系的建设作为推动队伍素质和能力提升的重要途径，注重培养队伍学习的持续力，并形成长效机制。

该局坚持从税务机关的实际出发，坚持面向基层、面向全员的方针，按照“干什么学什么，缺什么补什么”的要求，围绕提升员工素质和能力的目标，适应税收工作和队伍建设的需要，认真扎实抓好教育培训。

该局平均每年组织的各类教育培训班数量逐年递增，从2003年的18个，到今年已达到30个，内容涉及所得税、涉外税、出口退税、行政管理、后勤保障等各个方面。每个员工每年至少参加一次集中培训，有的员工一年参加培训达4～5次，极大地促进了干部队伍专业知识和专业技能的提高。

（三）建立科学的激励机制

为了形成科学、有效的激励机制，市国税局注重组织开展教育培训，营造自觉学习的氛围。为了鼓励员工参加各类社会培训，参加各种资格考试和职称考试，他们拿出政策，对符合条件取得相应学历和资格的人员按一定比例报销学费。近几年来，共有3000多人次参加了相关院校的学历教育和各类社会培训。目前，全系统干部队伍具有大专以上学历的人数占总人数的90％，其中博士生10人，研究生193人，具有本科学历758人。

他们把激励机制的建设作为保持学习动力的一个重要环节。4年来，选拔各级干部都把干部能力考核放到一个突出位置。在干部队伍管理上，全面推行了绩效考核，将干部的工作表现、工作实绩等情况纳入考评范畴，每季度考核一次。绩效考核机制的实施，得到了国家人事部的高度评价。在教育培训上，实施了优秀者优先培训，对工作表现突出、业务考试优异的干部优先安排培训，为他们创造拓展的空间。该局还通过竞赛、考试、履历表现分析、单位推荐选拔等方式，建立了稽查人才库、征管人才库、反避税人才库和师资人才库，为一批基础扎实、综合素质过硬、工作业绩优异的干部实现了明确的能力定位。（案例来源：薛岩松，邱法宗.公共管理.北京：中国纺织出版社，2006：82）。

【简要评析】

如何促使一个组织从传统组织转变为学习型组织呢？托宾提出了学习型组织建立的五项基本原则，一是每一个人都必须是学习者；二是组织成员要彼此相互学习；三是要通过学习促进变革；四是学习必须是一个持续的过程；五是学习是一项着眼于未来的投资，是不可以避免的消费。另外学习型组织的积极倡导者、美国管理大师彼德·圣吉也提出了建设学习型组织的五项修炼：一是要建立系统思维；二是要培养组织成员自我超越的精神；三要改变传统的心智模式；四要建立组织的共同愿景；五要形成团队学习。

中国创建学习型组织的活动开始于20世纪90年代中期，对于学习型组织，西方有一套较系统的理论，我国创建学习型组织主要借鉴西方国家的模式和成功经验，但迄今为止还缺乏一套权威的创建标准，因此，由于理论的缺失，我国各企业、机关在创建学习型组织的过程中往往出现“走马观花”、“形式主义”、“敷衍了事”，“装点门面”等问题。

【主要问题】

1.试结合案例、提示，论述构建学习型政府组织的必要性及其对政府治理的影响。

2.比照托宾、彼德·圣吉关于学习型组织的论述，你认为深圳市国税局创建学习型组织的举措还应该在哪些方面进一步完善、强化？

3.如果你是某一公共行政组织的决策者，你会从哪些方面着手构建学习型组织？