区域组织单独采取的执行行动

三、区域组织单独采取的执行行动

从国际制裁实践看，如果把独立的区域执行行动理解为安理会未介入的情势，则只有个别区域组织有过这方面的经验。这主要是因为冷战结束后五大常任理事国之间关系的缓和使安理会能够采取更多的执行行动，备受国际社会关注的危及国际和平与安全的情势大多能得到安理会的注意。即便是在安理会怠于采取强制行动的冷战时期，大会也可能会对有关情势作出表态。例如，在制裁南非的问题上，安理会在相当长的时间里，都未能通过强制性经济制裁的决议。^[343]大会不断通过决议呼吁会员国采取制裁措施。1986年6月，在非洲统一组织和不结盟运动的倡议下，联合国召开了“制裁种族主义南非世界大会”。为响应联合国大会的号召，7月，非洲统一组织首脑会议要求成员国拒绝给南非飞机和船只着陆停泊权。8月，英联邦首脑会议通过了对南非的11条制裁措施。9月，不结盟国家首脑会议提出了13条制裁措施。^[344]

（一）非武力措施

以欧洲联盟为例。欧盟制裁的法律基础在于1993年生效的《欧洲联盟条约》（《马斯特里赫特条约》）所建立的共同外交和安全政策（Common Foreign and Security Policy，CFSP）。^[345]“欧洲的安全和防卫政策是为了锋利欧盟的‘牙齿’……欧洲安全战略认识到，对于今天的安全挑战必须以军事和民事的混合能力来应对。”^[346]在安全领域，欧盟（部长）理事会所作决议需要全体一致（consensus）通过。2001年尼斯条约改变了弃权票可以阻止决议通过的规定，成员国不能通过弃权票否决理事会决议。^[347]投弃权票的成员国不负有执行决议的义务，但需承认决议对欧盟的约束力，并不得阻止其他成员国执行决议。^[348]

冷战期间，欧共体主要对苏联、阿根廷、伊朗、伊拉克、南非、利比亚、叙利亚等国采取过制裁措施。^[349]冷战结束后，欧盟在前南斯拉夫马其顿共和国、波黑、塞尔维亚科索沃地区、南高加索（South Caucasus）格鲁吉亚/南奥塞梯（Georgia/South Ossetia）地区、乌兹别克斯坦、阿富汗、缅甸、朝鲜半岛、科特迪瓦、索马里、利比里亚、苏丹、津巴布韦、刚果、乍得、中非、巴勒斯坦、伊朗、摩尔多瓦、白俄罗斯等国采取执行行动。^[350]绝大多数执行行动都与安理会决议协调一致。欧盟与联合国日益加强的关系使得两者能够采取大量的共同计划和行动。它们之间的合作不仅是一笔巨大的财富，而且可以为联合国与其他区域组织的合作树立榜样。^[351]

欧盟在联合国体系之外、独立采取的执行行动为数不多。以下是三个典型例证:

第一是在白俄罗斯^[352]。1996年白俄罗斯总统卢卡申科（Lukashenko）修改宪法，集中权力，延长总统任期。欧洲理事会（the European Council）为表达其不满，中止了与白俄罗斯的外交关系，禁止高级别的双边接触。根据1997年欧安组织与白俄罗斯达成的谅解备忘录，欧安组织领导下的咨询监督小组（an OSCE-led Advisory Monitoring Group）到白俄罗斯监督议会和总统选举，后来两者合作破裂。为对此作出反应，除葡萄牙外，2002年11月19日，欧盟14个成员国决定对白俄罗斯实施制裁，即对卢卡申科总统、七名政府官员以及总统府的主要成员施加旅行限制。欧盟并以进一步制裁相威胁。^[353]2002年12月31日，欧安组织在明斯克设立了一个办事处，取代咨询监督小组。2003年4月14日，欧盟制裁解除。^[354]

第二是在缅甸^[355]。1988年9月18日，以总参谋长苏貌为首的缅甸军人发动军事政变，宣布成立“国家恢复法律和秩序委员会”^[356]，接管国家政权，废除宪法，解散人民议会和国家权力机构。9月28日，欧共体终止了与缅甸间的所有非人道主义的发展项目。^[357]1990年5月缅甸举行多党大选，军政权拒绝向获胜的“全国民主同盟”交权并对其进行镇压。欧共体通过非正式决定，将缅甸在所有成员国的外交使团中的军事人员驱逐，同时将成员国派驻缅甸外交使团中的武官撤回。后来，欧共体成员国又决定实施武器和军事相关设备的禁运。^[358]1996年10月，欧盟国家对“国家恢复法律和秩序委员会”的高级成员、其家庭成员和其他高级军事和安全官员实施签证禁令。^[359]对缅甸的高级别政府访问也被中止。1997年3月24日，欧盟取消了缅甸的普惠制待遇（the Generalized System of Preferences，GSP）。^[360]2000年4月26日，欧盟加强了制裁措施，禁止向缅甸供应可能被用于国内镇压或恐怖主义的设备，并公布了一个签证禁令和冻结资产的适用名单。^[361]此后，欧盟对缅甸的制裁多次延期。^[362]2007年11月，欧盟禁止成员国同缅甸1027家企业有任何生意往来，以及对军人政府的更多成员实施签证禁令和冻结他们的资产。此次遭制裁的企业，主要经营木材、金属和宝石业。^[363]

第三是在津巴布韦^[364]。由于20世纪90年代末反对党“民主改进运动”（Movements for Democratic Change）的成立，津巴布韦的政治局势趋于紧张。2002年津巴布韦选举之前，欧盟即提出，由津巴布韦非洲国家联盟——爱国前线（Patriotic Front）组成的政府应当满足若干条件，如接受欧盟派出的选举观察团、不排斥国际媒体报道、选举自由和公正等，否则，欧盟将进行制裁。2月18日，欧盟决定对津巴布韦进行制裁。除了武器及相关材料、设备等的禁运、以及与军事行动有关的技术服务、经纪服务等方面的禁止外，欧盟还给对严重损毁民主、人权尊重和法治的行为负有责任的20个人设置了旅行限制，禁止其入境或过境，并冻结其基金、金融资产或者经济资源。^[365]随后，欧盟多次对制裁名单、期限进行扩展和更新。^[366]2008年7月22日，欧盟外交部长宣布，把实行签证禁止和冻结资产制裁的人数增加了37人。这样，欧盟制裁名单中的人数达132人。^[367]

分析表明，欧盟执行行动有以下特点:（1）欧盟大多根据安理会决议采取行动。实践中，欧盟执行行动往往与美国的制裁协调一致，对联合国制裁发挥了不可低估的协助乃至强化作用。（2）欧盟执行行动在27个成员国的范围内具有一定的组织化和集中化特征。“1990年之前，欧盟成员国不经安理会授权，单独或集体地针对某些国家采取制裁措施……今天，欧盟成员国基本上不能对第三国单独实施制裁了。”^[368]制裁由欧盟成员国共同一致行动，与单个国家分散的独立行动存在明显区别。（3）欧盟独立采取的执行行动以推进民主、自由选举、保护人权等为主要理由，多有侵犯他国主权之嫌疑。欧盟制裁不以“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”为前提，对危机管理、武器扩散、反恐的热情为安理会的行动所包容。^[369]（4）欧盟多采取针对性制裁（targeted sanction），针对特定的对象采取特定的制裁措施，对人道主义问题给予较多考虑。（5）欧盟执行行动仍要靠成员国来完成。“共同的外交与安全政策规定了各成员国在统一的立场上采取行动方面的协作。在这里，欧洲联盟似乎是作为各成员国合作的论坛以及各方对外一致行动的一个代名词而已……在欧洲联盟这个舞台上活动的还是各成员国自己。”^[370]（6）欧盟快速反应部队（Rapid Reaction Force，RRF）^[371]如果能够取得成功，可以为联合国部队的建立和运作提供经验。

（二）武力行动

未经安理会授权使用武力的区域执行行动是非法的。例如，1983年东加勒比国家组织（the Organization of Eastern Caribbean States，OECS）、美国、牙买加、巴巴多斯在格林纳达采取了军事行动。“其他国际行为者认为该行动是美国针对一个小国和弱国不正当地施加强力。国际社会几乎一致谴责该行动违法。”^[372]冷战结束后，区域组织，如欧盟、西共体、北约等，使用武力的现象越来越普遍。但实践表明，区域组织使用武力大多不是作为一种制裁手段，而是经安理会授权，根据《宪章》第七章而不是直接依据第42条在维和行动中加以使用，其法律依据是“第41条半”（Article 41 and a half）和第53条。将武力明确作为一种制裁方式加以使用的区域实践只有北约在南联盟的军事行动。

1.北约与区域组织。北约是否属于《宪章》第八章所指的区域组织是一个有争论的问题。从严格意义上讲，区域组织的核心要素是“区域”，即由某一特定区域的国家组成，或者仅在特定区域范围内活动。“区域组织的活动限于它自己的区域并且在其成员之间。”^[373]照此理解，以抵御外来侵略为目的的北约属于区域防御组织，而不是第八章下的区域组织。“北约是一个《宪章》第51条意义上的集体防御组织，而不是一个宪章第八章下的区域组织。”^[374]“尽管北约和华约组织具有特定的地理范围并在这一意义上是区域性的，但它们不是《联合国宪章》第八章意义上的‘区域安排’。它们不按照第54条的要求将其行动通知安理会。”^[375]北约在南联盟使用武力的根据应当在于《宪章》第42条和第48条第2款^[376]，对于安理会根据第42条所做的执行行动的决议，“应由联合国会员国以其直接行动、及经其加入为会员之有关国际机关之行动履行之”，这样，北约被作为第48条下的一个“国际机关”看待。另有学者认为，北约作为区域防御组织，既要根据《宪章》第八章第52、53条，也要根据集体安全体制下的《宪章》第51条判断其行动的合法性。^[377]

作者认为，将北约视为《宪章》第八章下的区域组织在法律上不应该有什么障碍。无论是《宪章》还是《北大西洋公约》等组织文件都不应是静态的，而应是活动的文件（living instruments），需要适应实践中发生的各种变化。在《宪章》未对区域组织进行严格定义的情况下，依据学理解释将北约排除于区域组织的范围之外，似无必要。实践表明，安理会从没有直接依据第48条第2款对区域执行行动作出过授权；安理会最常援引的《宪章》依据是第八章，最常使用的词组是国家“个别地或通过区域机关或办法”（nationally or through regional agencies or arrangements）采取一切必要手段。^[378]这默示地将《宪章》第八章包括在内。从法律制度上看，北约行动需要得到安理会的授权，也应当向安理会报告，这与《宪章》第53条的规定完全吻合。所以，北约是否构成区域组织的争论大多只具有理论意义。换言之，无论北约是否构成第八章下的区域组织，其使用武力的行动必须得到安理会授权才属合法。

2.北约在南联盟。

（1）波黑战争（1992年4月～1995年12月）。波黑战争爆发后，安理会自1992年5月起先后通过若干决议，授权维和部队使用武力确保人道主义援助的运送^[379]，建立“禁飞区”（non-fly zone）^[380]，对南联盟和波黑塞族实施包括武器禁运在内的全面制裁^[381]，为穆族设立“安全区”（safe havens）^[382]，等等。北约依据上述决议对波黑实施了全面封锁并对“禁飞区”、“安全区”提供空中保护。1995年12月15日安理会决定设立一支统一指挥和控制的多国执行部队（The Implementation Force，IFOR），同时终止了授权上述措施的各项决议。^[383]多国执行部队由北约领导，期限为12个月，受权使用武力实施巴黎和平协定（UN Doc.S/1995/999，附件）和代顿和平协议（UN Doc. S/1995/1021，附件）下的义务。多国执行部队接替了联合国南斯拉夫保护部队（UNPROFOR），1996年12月20日终止后，为北约领导的稳定部队（The Stabilisation Force，SFOR。2004年12月2日终止）所代替。“因而，在本质上，北约受权在波黑使用武力在法律上是没有问题的，因为它们在宪章中是有法律基础的，并自始至终处在安理会的完全控制之下。”^[384]

（2）科索沃战争（1999年3月24日至6月10日）。1999年北约对南联盟发动空袭（Air Campaign），挑起了科索沃战争。北约发动战争的动机是迫使塞尔维亚接受美国特使希尔（Chris Hill）提出的解决科索沃危机的朗布依埃（Rambouillet）方案。^[385]最终，在北约空袭的巨大压力下，经过俄罗斯、芬兰等国的斡旋调停，南联盟不得不接受由俄罗斯、芬兰、美国共同制定的和平协议。^[386]

科索沃战争的违法性是明显的。“北约的行动被广泛地认为是对《宪章》的严重违反。”^[387]“北约1998年10月13日对南斯拉夫使用武力的决定，以及随后在1999年3月24日使用武力，不仅与《宪章》的明确条款不符，也与安理会的实践不一致。”^[388]一方面，它没有得到安理会的事先授权。1998年3月科索沃危机升级之初，安理会第1160号决议对南联盟和科索沃阿族实施武器禁运，但没有使用“一切必要手段”（all necessary measures or means）或类似的词组。即便是在断定科索沃局势构成和平之威胁的第1199号决议中，安理会也只是要求停止敌对行动、停火、改善人道主义状况等，而没有授权使用武力。随后的第1203号、第1207号决议虽然授权使用有限的武力，但未授权采取全面的空袭行动。“显然，当北约1999年3月24日发动空袭时，没有得到安理会的事先授权。”^[389]另一方面，安理会不可能对科索沃战争的合法性作出事后追认。在整个科索沃战争期间，安理会保持沉默。战争结束后，安理会第1244号决议在科索沃部署了国际民事和安全存在。安全存在需要北约的实质参与并建立在统一的指挥和控制之下。决议授权使用武力完成多项任务。^[390]但是，“第1244（1999）号决议所给予的军事授权只具有后期效果而不能解释为具有追溯力，即，使北约的空袭事后合法化。”^[391]由于俄罗斯和中国对北约使用武力的持续反对立场，事后追认也是不可能的。^[392]简言之，科索沃战争是北约抛开联合国实施的一次非法的武力行动。