公共组织理论的演进

第二节　公共组织理论的演进

公共组织理论的演进经历了一个漫长的发展过程，它与公共组织变革实践相伴相生。这里探讨四类公共组织理论——古典组织理论、新古典组织理论、人本主义公共组织理论、现代公共组织理论。

一、古典组织理论

古典公共组织理论兴起于19世纪末20世纪初，主要有韦伯的官僚制组织理论、科学管理学派组织理论、行政管理学派组织理论。

（一）官僚制组织理论

马克思·韦伯（Max Weber）是德国著名社会学家、政治学家、经济学家、行政学家，著有《社会组织和经济组织》、《新教伦理与资本主义精神》、《经济与社会》等。韦伯从权威入手，分析组织形态。他认为，传统权威、法理权威、超凡魅力权威三种权威类型，依次对应传统型组织、法理型组织和神秘型组织。其中，法理型组织即官僚制组织最有效率，理性官僚制行政管理最合理。韦伯勾画出的理想型官僚制组织有以下特征：

（1）在官僚制组织中，每一位成员都有固定和正式的职责并依法行使职权。

（2）层级节制的权力体系。科层组织中的每一个人，都明确地知道，该从什么人那里取得命令，并将命令传递给什么人。

（3）人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人情感好恶。

（4）科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，在这种专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主。

（5）职业化倾向。

（6）人员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪俸制度。

（7）注重效率。

（二）科学管理学派组织理论

美国人弗雷德里克·泰勒（Frederick Taylor）是科学管理的主要倡导者，被誉为“科学管理之父”，其著作主要有《计件工资制》、《工场管理》、《科学管理原理》等。泰勒以自己在米德维尔（Midvale）钢铁厂和伯利恒钢铁公司（Bethlehem Steel Company）的基层管理经历为基础总结出自己的组织管理思想，主要内容包括：

（1）科学管理的中心思想是提高劳动生产率。

（2）挑选一流工人。

（3）使工人掌握标准化的作业方法。

（4）刺激性工资报酬制度，即差别计件制。

（5）工人和雇主的“精神革命”。

（6）计划职能与执行职能分开。

（7）职能工长制。

（8）例外管理。

泰勒的科学管理思想为公共组织中职能部门的建立、管理专业化、高层管理者职能分工、公共组织结构调整、管理技术创新、薪酬制度改革等提供了有益的启示。

（三）行政管理学派组织理论

行政管理学派组织理论的代表人物主要有法约尔、古立克、厄威克等人。行政管理学派奉行“行政就是行政”，行政原则适用于所有机构。他们注重探讨和分析适用于所有组织的“行政原则”。

法约尔（Henri Fayol）是法国著名管理专家，著有《工业管理与一般管理》、《论管理的一般原则》、《国家行政理论》等。在《工业管理与一般管理》中，法约尔提出了工业企业的六类活动（财务、行政管理、会计、商业、技术、安全），行政管理的五项职能（计划、组织、指挥、协调和控制），行政管理的十四原则（劳动分工、权力和职责、纪律、命令统一、个人利益服从整体利益、报酬、集权、权力线、秩序、公平、人员任期稳定、首创精神、集体精神等）。他认为，原则是灵活的，可以适应一切需要，问题在于懂得使用它。

古立克（Luther Gulick）、厄威克（Lyndall Urwick）在《行政科学论文集》中提出“POSDCORB”管理原则，即Planning（计划）、Organization（组织），Staff（人事）、Directing（指挥）、Coordinating（协调）、Reporting（报告）、Budgeting（预算）。他们崇尚经过分工和整合的组织，并认为组织整合的依据主要有Purpose（目的）、Process（过程）、Person（人员）、Place（地理位置）。

总体说来，古典公共组织理论主张在劳动分工的基础上构建静态的、封闭的官僚制组织结构，致力于探讨普适性行政原则，用科学管理方法代替经验方法，以实现效率最大化。

二、新古典组织理论

新古典组织理论是在古典组织理论的基础上发展起来的。主要代表人物有福莱特（Mary Parker Follett）、梅奥（J.E.Mayo）、巴纳德（Chester I.Barnard）等人。20世纪二三十年代，古典组织理论盛极一时，但也面临着一定的质疑和挑战，新古典组织理论应运而生。

（一）福莱特的动态组织理论

福莱特是美国著名管理学家、政治学家、哲学家、历史学家，著有《新国家》、《创造性经验》、《动态行政管理》等。在《新国家》中，她提出“群体原则”——只有在群体中才能发现真正的人，人只有通过群体才能发现自己的真正禀性，获得真正自由，释放个人潜能。相对于个人独立思考、感觉、行动的老观念，群体原则是一种“新心理学”。

福莱特认为，在组织内部，存在“建设性冲突”，应将冲突视为组织任何活动的正常过程。冲突并非就是斗争，它仅表明一种差别，即意见不统一或利益差别。冲突兼具破坏性和建设性，可能成为组织健康的标志和进步的象征。问题不在于是否存在冲突，而在于怎样发挥冲突的建设性作用。冲突的解决办法主要有压服、妥协、整合。

福莱特认为，组织运行的关键是个人和组织之间的协调。在协调过程中，组织应当让个人了解组织的总体目标，并使之成为组织全体成员的共同目标。为此，她提出组织四原则：第一，协调涉及一种情境下所有因素的交互联系；第二，通过直接接触实现协调；第三，协调应在早期进行，鼓励员工参与决策制定；第四，协调是一个连续的过程，将计划和执行分开。

（二）梅奥的社会人组织理论

梅奥是哈佛大学商学院教授，著有《工业文明的人的问题》、《工业文明的社会问题》、《工业文明的政治问题》等。通过费城纺织厂调查、霍桑实验、南加州飞机制造业调查等实证分析，梅奥提出了“社会人”理念，并指出“正式组织”和“非正式组织”的并存。梅奥认为，企业管理当局应当将组织视为一个社会系统，以解决正式组织所要求的“效率逻辑”和非正式组织所要求的“感情逻辑”之间的冲突。管理者应在实现经济目标的同时，致力于维持社会组织平衡，从而使个人在贡献其劳务以实现组织目标的过程中，满足个人需要，并愿意协作。这就要求培养和提高管理者的综合管理技能：一是理解人类行为的诊断技能；二是对工人进行咨询、激励、引导和信息交流的人际关系技能。

梅奥指出，管理存在三大问题：一是科技的运用，二是运作的有效安排，三是团队工作的组织和可持续合作。管理者经常偏重前两个问题，却忽视第三个问题，未重视非正式组织，忽视对人的需要的反应，引发忠于正式组织还是非正式组织之间的冲突。应当建立有助于确立合作性团体精神的环境，管理方法应以更有人情味的方式去关注人与社会的情感和态度。

（三）巴纳德的组织平衡理论

巴纳德是美国著名管理学家、社会活动家、企业家，著有《经理人员的职能》、《组织实践中的业务问题》、《管理人员能力的培养》等。在《经理人员的职能》中，巴纳德指出，组织是“有意识地协调两个或两个以上人的活动或力量的一个体系”，是由物质、技术、人和社会关系等部分组成的协作系统。组织三要素包括协作意愿、共同目标、信息交流。管理人员的职能在于：建立、维持和提供信息交流体系；促成组织成员提供必要的服务；提出和制定组织目标。同时，在组织内部，存在非正式组织，即一种不确定、没有固定结构和分支机构、没有固定形态、密度不断变化的集合体。

巴纳德提出了组织平衡理论。他认为，若组织提供的诱因与组织成员的个人贡献达到平衡或者超过其个人贡献，组织可以实现平衡而生存发展；否则，组织将衰弱乃至消亡。其中，诱因是指组织提供的吸引组织成员的因素，包括经济诱因（如工资、奖金、物品等）和非经济诱因（如晋升、荣誉、威信、权利、理想的满足、参与感、团结互助力等）。组织应当提供必要的诱因以满足组织成员的个人动机和需要。

另外，巴纳德还提出了“权威接受论”。他认为，权威是正式组织信息交流的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或组织成员支配自己所贡献的行为，即支配或决定应为组织做什么，不应对组织做什么。命令是否有权威取决于接受命令的人，而非发出命令者，应当从组织成员是否接受命令、指示、建议等角度考虑权威。

总体说来，新古典组织理论基于古典理论，并对其加以创新和改进。新古典组织理论学派承认等级制的存在，致力于研究权力和权威，追求组织效率，从动态、系统的角度考虑组织。在“经济人”的基础上，他们引入“社会人”概念，认为“正式组织”和“非正式组织”并存。这就要求改善管理技能，调整组织结构，以实现组织动态平衡。

三、人本主义公共组织理论

20世纪中后期，随着社会心理学、行为科学、公共行政学的发展，公共组织理论日益关注组织中人的社会心理因素、行为动机和需要、工作生活质量等方面，人本主义组织理论勃然兴起。人本主义组织理论的代表人物主要有马斯洛、赫茨伯格、麦克雷格等。

（一）马斯洛的需求层次理论

马斯洛（A.H.Maslow）是美国著名心理学家，人本主义理论研究的先驱，被誉为“人本主义心理学精神之父”，著有《人类动机论》、《动机与人格》等。马斯洛将人的需要归纳为五种类型：一是生理需要。生理需要是人类最基本的需要，必须优先满足。它是指维持人的生存需要，包括衣、食、住、行、性等方面的需要。二是安全需要，包括人身安全、财产安全和职业稳定。三是感情需要，即人对于友谊、爱情、归属的需要。四是尊重需要，包含受人尊重和自尊的需要。五是自我实现需要，即做与自己能力相称的工作，并充分发挥自身的潜力。这是人的最高层次的需要。

马斯洛认为，人的五大需要互相关联，按其重要性和先后次序，可以排列为需要等级层次。人的行为由五大需要所驱动，这些需要分层次，并从低级向高级演变。已经满足的需要不再起激励作用，只有未满足的需要才能起激励作用。

（二）赫茨伯格的双因素理论

双因素理论，又称“激励因素—保健因素理论”，它是美国的行为科学家赫茨伯格提出来的。赫茨伯格的主要著作有《工作的激励因素》、《工作与人性》、《管理的选择：是更有效还是更有人性》等。20世纪50年代末期，赫茨伯格和他的助手们在美国匹兹堡地区对二百名工程师、会计师进行了调查访问。访问主要围绕两个问题：在工作中，哪些事项是让他们感到满意的，并估计这种积极情绪持续多长时间；哪些事项是让他们感到不满意的，并估计这种消极情绪持续多长时间。结果他发现，使职工感到满意的都是属于工作本身或工作内容方面的；使职工感到不满的，都是属于工作环境或工作关系方面的。他把前者叫做激励因素，后者叫做保健因素。

保健因素是指那些与人们的不满情绪有关的因素，包括公司政策、管理措施、监督、人际关系、物质工作条件、工资、福利等。当这些因素恶化到人们认为可以接受的水平以下时，就会产生对工作的不满意。但是，当人们认为这些因素很好时，它只是消除了不满意，并不会导致积极的态度，这就形成了某种既不是满意、又不是不满意的中性状态。

激励因素是指那些能带来积极态度、满意和激励作用的因素。这是那些能满足个人自我实现需要的因素，包括：成就、赏识、挑战性的工作、增加的工作责任，以及成长和发展的机会。如果这些因素具备了，就能对人们产生更大的激励。

（三）麦克雷格的XY理论

麦克雷格（Douglas McGregor）是美国著名的社会心理学家和行为科学家，著有《企业人性的一面》、《管理哲学》、《职业经理》等。在《企业人性的一面》一文中，麦克雷格基于马斯洛的需求层次理论，提出了著名的X理论和Y理论。

X理论主张强化外部指挥和控制。该理论假定：①人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作；②由于厌恶工作的人性假设，对绝大多数人必须用惩罚措施进行强迫、控制、指挥和惩罚；③人们希望逃避工作和责任，宁愿接受指挥；④多数人安于现状，抵制改革，容易受骗、盲从；⑤人大致可以分为两类，多数人符合上述假设，少数人能够克制感情、自我鼓励，后者能够负担起管理责任。基于上述假设，X理论认为，管理方法有两个极端，一是管理人员是严厉的或强硬的；二是管理人员是温和的或软弱的。

Y理论主张实行自我控制和自我指挥，以整合个人目标和组织目标，给下属广泛自由。该理论假定：①人一般都是勤奋的，并非天生厌恶工作，如具备良好的工作环境和条件，人们工作就像游戏和休息一样自然；②外部控制和惩罚并非实现目标的唯一办法，人们能自我控制和自我指挥；③对任务的承诺和完成任务的回报成正比；（4）人不仅接受工作，对工作负责，且寻求责任；大多数人在解决问题时，能发挥较高创造性和想象力；领导者的责任是创造适当条件以实现人们的聪明才智。

通过分析X理论和Y理论，麦克雷格主张实行管理创新。一是要分权和授权；二是要工作丰富化，扩大工作范围；三是要实行参与式和协商式管理；四是要鼓励职工对自己的工作成绩进行评价。

四、现代公共组织理论

随着经济的发展和社会的全面进步，公共组织不断变革，组织理论日益创新。现代组织理论内容广泛，具有代表性的理论主要有西蒙的管理决策组织理论、卡斯特、罗森茨韦克的系统权变理论、本尼斯的组织发展理论、彼得·圣吉的学习型组织理论。

（一）西蒙的管理决策组织理论

西蒙是美国著名的行政学家、管理学家、经济学家、计算机专家、心理学家、数学家，曾获诺贝尔经济学奖等殊荣。他著述颇丰，主要有《行政行为—行政组织决策过程研究》、《管理决策新科学》、《经济学与行为科学中的决策理论》等。

在《行政行为—行政组织决策过程研究》中，西蒙提出：“管理就是决策”。他猛烈抨击了传统流行行政原则的致命弱点，即“它们像谚语一样，总是成对出现。无论对哪一原则来说，我们都可以找到另外一条看来同样合理、同样可以接受的对立原则”。西蒙进一步发展了巴纳德的组织平衡理论，认为只有实现贡献和诱因之间的正差额，才能实现组织平衡。西蒙分析了组织参加者的类型，即特定服务提供者（如原料供应商），作为刺激因素的金钱和其他中性服务的提供者（如顾客）、时间和精力提供者（如雇员），以及组织影响成员的方式（含权威、沟通、培训、效率准则、组织认同）。

西蒙认为，组织层级结构包含上层、中层、基层。其中，上层是非程序化决策层，负责组织系统整体设计；中层是程序化决策层，负责管理生产和分配系统的日常工作；基层则是作业层，从事直接生产性业务，履行具体的操作职能。组织设计的基本任务在于提出构建组织体制和组织结构的原则，以提高组织管理效率。组织设计的出发点是，必须采取信息处理观点来看待组织，以提出组织设计的基本要求。组织设计必须应用“控制注意力”原则，有效利用组织的“注意力资源”，合理设计组织边界，使之有选择地注意和吸收那些为组织的长期战略决策所必需的信息，并将其及时传递给组织内部的相应部门，认真设计组织的信息处理系统和信息沟通网络。

（二）卡斯特和罗森茨韦克的系统权变理论

卡斯特和罗森茨韦克是美国著名的管理学家。在《组织与管理》一书中，他们指出，组织是：“①有目标的，即怀有某种目的的人群；②心理系统，即群体中相互作用的人；③技术系统，即运用知识和技术的人群；④有结构的活动的整体”。^[1]

他们从系统的角度考虑组织。系统是由两个或两个以上相互依存的部分、成分或分系统组成的，并由可识别的界线与其环境超系统区分开来的有组织、单一的整体。作为社会分系统的组织必须在整个环境超系统下实现目标。组织隶属于环境超系统，包含目标和价值分系统、管理分系统、结构分系统、技术分系统和社会心理分系统。组织必须进行变革，因为组织是一个不断与其环境互动的开放系统。这就要求发挥组织变革的动力作用，克服变革的阻力，实现组织与环境之间的动态平衡。组织变革的动力来自于环境、目标和价值、技术、结构和社会心理、管理、咨询人员等方面。

（三）沃伦·本尼斯的组织发展理论

沃伦·本尼斯是美国当代著名的组织理论专家和领导科学家，著有《领导》、《组织发展》、《变革组织》等。

本尼斯指出，组织是一种复杂的、追寻自己目标的社会单元。组织要生存下去，必须完成两项互相关联的任务：一是协调组织成员的活动和维持内部系统的运转。二是适应外部环境。第一项任务要求组织经由某种复杂的社会过程让其成员适应组织的目标，而组织也适应成员的个人目标，所以这一过程被称为“互相适应”、“内适应”或“协调”。第二项任务则要求组织与周围环境进行交流和交换，被称为“外适应”或“适应”。

本尼斯认为，在当代社会里组织用以实现上述两项任务的工具正是“官制体系”（即官僚制组织）。从纯粹技术意义上讲，官僚制是到目前为止最有效、最成功和最流行的组织工具。但是，本尼斯也指出，官僚制体系今后不可能继续成为人类组织的主要形式，因为官僚制组织用来对付内部环境和外部环境的方法及社会过程已经完全脱节。本尼斯预言在今后25年到50年里，官僚制体系将被埋葬。

本尼斯认为，未来的组织结构将是“有机—适应型组织”。这种组织结构不仅解决了组织适应环境的问题，而且解决了组织目标和个人目标的矛盾冲突的问题。

（四）彼得·圣吉的学习型组织理论

彼得·圣吉是当今世界最具影响力的管理大师。他在《第五项修炼：学习型组织的艺术与实务》一书中阐述了组织学习的思想。

学习型组织的战略目标是提高学习的速度、能力和才能，通过建立愿景并能够发现、尝试和改进组织的思维模式并因此而改变他们的行为。五项修炼的主要内容有“自我超越”、“改善心智模式”、“建立共同愿景”、“团队学习”、“系统思考”。①自我超越（Personal Mastery）。“自我超越”的修炼是学习不断厘定并加深个人的真正愿望，集中精力，培养耐心，并客观地观察现实。②改善心智模式（Improving Mental Models）。“心智模式”是根深蒂固于心中，影响我们如何了解这个世界，以及如何采取行动的许多假设、成见，甚至图像、印象。改善心智模式的技巧主要有辨认“跳跃式的推论”、练习“左手栏”、“兼顾探询与辩护”、正视“拥护的理论”与“使用的理论”两者间的差异等。③建立共同愿景（Building Shared Vision）。一个缺少全体衷心共有的目标、价值观与使命的组织，必定难成大器。共同愿景的整合，涉及发掘共有“未来景象”的技术，它帮助组织培养成员主动而真诚地奉献和投入。④团队学习（Team Learning）。“团体学习”是发展团体成员整体搭配与实现共同目标能力的过程，学习的单位是团体而不是个人。团体学习的修炼必须精于运用“深度会谈”与“讨论”。⑤系统思考（Systems Thinking）。系统思考是整合其他各项修炼成一体的理论与实务，防止组织在真正实践时，将各项修炼列为互不相干的名目或一时流行的风尚。

总体来说，现代组织理论日益注重组织平衡、组织发展、组织变革、组织学习等理念。随着公共管理环境的变革速度的加快，现代公共组织由封闭性组织变为开放性组织，组织结构、组织文化、组织制度、组织管理技术、管理行为等不断创新。