公共组织战略管理过程和方法

一、公共组织战略的基本框架

战略管理是对一个组织的未来发展方向制定决策和实施这些决策的动态管理过程，主要包括五个动态的具体步骤：使命提炼、环境分析、战略制定、战略实施和战略控制。对于任何组织的战略管理而言，这五个步骤都是相互联系、相互依存的，并没有严格的先后顺序排列。

由此，公共组织战略的基本框架也由五个部分组成：使命提炼、环境分析、战略制定、战略实施和战略控制（参见图9.2） 。

图9.2公共组织战略框架

1.使命提炼

使命就是责任，确定公共组织的使命实际上是回答“我是谁”这一问题，这是选择和确定公共组织战略目标的基本前提。彼得·德鲁克认为，“一个企业不是由它的名字、章程和条例来定义的，企业只有具备了明确的使命与愿景，才可能制定明确而现实的战略目标”［2］ 。如果一个组织没有战略使命，那它就丧失了存在的价值和意义。企业公司如此，公共组织亦是如此。

公共组织的战略使命是公共组织存在的基本理由和价值追求的根本所在。确定公共组织战略管理方向的首要工作就是明确公共组织的组织宗旨，提炼契合公共组织的使命要求。

提炼公共组织的使命是与公共组织的组织性质密切相关的。公共组织使命的表述要做到文如其名，反映公共组织所在领域、区域和行业的基本特征和发展要求，主旨明确、表达清晰、个性鲜明、通俗易懂。公共组织的使命提炼是公共组织战略管理过程的起点，通过对公共组织使命的提炼，公共组织的成员将形成对战略管理目标体系的一致认识，从而有利于减少战略管理实施过程中的阻力、降低协调沟通的成本。

2.环境分析

环境分析是公共组织战略分析的关键性内容，主要包含两个方面：外部环境分析和内部环境分析。一般而言，外部环境可以理解为公共组织外部的宏观环境，例如，政治因素、经济因素、社会文化因素等。外部环境分析主要是了解公共组织所处的环境正在发生哪些变化，以及这些变化将给公共组织带来更多的机会还是更多的威胁。而内部环境分析则是对公共组织自身内部条件和能力所做的科学合理的评价，以了解和掌握公共组织所具有的资源优势、战略能力、相关利益者的利益诉求及对战略方案可能出现的反应等。

环境分析的实质是“知己知彼”的过程，了解和把握公共组织所处的内外部环境及其自身的相对地位，掌握公共组织目前状况，并通过评估影响公共组织目前和今后发展的关键因素，明确公共组织的优势和劣势，从而制定有针对性的战略，有效利用自身资源，扬长避短，保证公共组织在激烈的市场竞争和复杂的社会变化中掌握更多的主动权。

3.战略制定

战略制定是指为使公共组织获得更大的成功而制定的战略决策。公共组织作为非营利性组织，战略制定的重点不在于获得最大的经济收益。所以，公共组织的战略制定必须牢牢把握公共组织的组织性质和组织目标，结合所在领域、区域和行业发展的实际和趋势，紧紧围绕“社会需要哪些服务”“我们能为社会发展提供哪些服务”“我们如何为社会提供这些服务”这三个问题制定明确的战略。［3］

公共组织发展战略制定与所在领域、区域和行业的发展阶段和发展趋势密切相关。常见的公共组织发展战略主要有三种。

第一，专门化发展战略。根据所在领域、区域和行业发展面临的共同问题和共性需要，专注于公共组织服务能力的培育和提升，以更好地服务于所在领域、区域和行业内特定服务对象（会员）为目的的战略。

第二，社会化发展战略。根据市场经济发展和现代化社会发展的要求，扮演公共治理主体的角色介入社会运行之中，以提升所在领域、区域和行业的社会影响力为目的的战略。

第三，国际化发展战略。根据全球化发展的趋势，作为所在领域、区域和行业代言人或代表者，提高广泛参与所在领域和行业国际交往、国际合作的能力，以提升国际影响力为目的的战略。

4.战略实施

战略实施是确保公共组织既定战略能够被落实到实际操作中去的过程，是将战略目标付诸实际行动的阶段。

公共组织战略实施的重点是强调操作性、可行性和技巧性。操作性是确立战略制定之后行动纲领的具体体现，公共组织战略实施的操作性程度充分体现其管理水平和行动能力。可行性是协调战略目标与现实可能之间差异的综合安排，公共组织战略实施的可行性在很大程度上取决于决策者及管理人员对所在领域、区域和行业发展状态及未来可能性的理解。技巧性是平衡理性模型与实际操作之间存在矛盾的方法，公共组织战略实施的技巧性要求在日常管理中有效应用不同手段和不同工具，以取得符合战略目标的绩效。

5.战略控制

战略控制是指对公共组织的运行过程进行监督和衡量，帮助管理者评估实施的战略是否符合目标，发现偏差并采取措施，以确保公共组织发展目标得以实现的过程。

战略控制的类型主要有：（1）反馈控制。向公共组织管理者提供实施状况的动态信息，以及时发现实施中存在的问题并及时进行调整。（2）实时控制。把握公共组织运作中常见的控制过程参数，向公共组织管理者提供实时信息。（3）前馈控制。帮助管理者参与公共组织内外环境的变革。

二、公共组织战略制定的流程

1.准备工作系统化

通过对公共组织基本状况的研究和分析，使战略制定的准备工作系统化：（1）收集与公共组织相关的基本数据并进行分类，实施需求评估；（2）明确对公共组织未来发展具有积极意义的关键性议题或问题；（3）阐述公共组织的作用和责任，确定相关利益主体；（4）勾画公共组织发展目标的基本轮廓，并采集和分析相关的环境信息。

2.阐述使命和目标

组织使命是公共组织存在的基础，组织目标是公共组织发展的方向：（1）确定和提炼公共组织的独特使命，并用精炼的文字做出清晰的表述；（2）阐明为实现公共组织使命在组织结构上必须进行的变革；（3）定义公共组织的系统状态；（4）确立达到公共组织使命和目标的具体项目任务。

3.环境评估分析

对公共组织所处环境进行科学分析并做出合理认知是制定战略的重要前提：（1）详尽分析公共组织内部和外部环境的特质；（2）判断公共组织内部和外部环境的趋势对公共组织的要求；（3）确定和描述公共组织战略的总体要求。［4］

4.制定战略并进行分析可行性

根据公共组织的组织愿景及环境条件分析制定总体战略：（1）确定公共组织发展战略；（2）对公共组织发展战略的实施做出具体部署；（3）对公共组织发展战略中关键性的战略目标给予重点倾斜支持；（4）对公共组织发展战略框架下的实施项目进行可行性分析。

5.匹配相应的资源

公共组织战略的实施需要匹配相应的资源：（1）将公共组织战略目标和任务转化为基本的策略；（2）制定明确的实施策略的具体措施；（3）形成基于公共组织战略和策略的财务、人力等资源的分配原则和指南。

三、公共组织战略管理方法

1. BCG发展矩阵

BCG发展矩阵（BCG Matrix）即著名的波士顿矩阵，又称为市场增长率、相对市场份额矩阵、四象限分析法、产品系列结构分析法等。BCG发展矩阵是由美国大型商业咨询公司——波士顿咨询集团（Boston Consulting Group）首创的一种规划企业产品组合的方法。其中，问题的关键在于要解决如何使企业的产品品种及其结构适合市场需求的变化，只有这样，企业的生产才有意义。同时，如何将企业有限的资源有效地分配到合理的产品结构中去，以保证企业收益，是企业在激烈竞争中能否取胜的关键。

在公共组织战略管理中需要对BCG矩阵图进行适当的调整，以能力建设为重点，引入“存量性的现有能力”“增量性的发展速度”来进行分析。［5］该模型的意义在于，以能力建设为视角通过对“存量性的现有能力”“增量性的发展速度”两个维度的考察，更加贴切地描述公共组织现实状态和未来可能，勾画出公共组织现状所反映的类型特征，并据此选择和制定战略方案（参见图9.3） 。

图9.3　BCG发展矩阵

（1）猛虎型。猛虎型公共组织具有强现有能力和强发展速度，在公共组织间的竞争中如同猛虎一样，发展有力有势。

（2）肥驼型。肥驼型公共组织具有强现有能力和弱发展速度。尽管此类公共组织由于历史传统的原因具有较强的基础性能力，例如较强的资源筹集能力，但面向未来的发展能力较弱，如同肥驼一样，有基础但行动缓慢，目前发展情况较好主要出于原有储备和基础较好。

（3）猎豹型。猎豹型公共组织具有弱现有能力和强发展速度。例如，一些公共组织由于体制性限制造成制度建设、法人治理、资源筹集等方面需要进一步加强和完善，但由于这些公共组织在组织与管理方面进行持续创新，因而发展速度较快，面向未来的发展能力较强，如同猎豹一样，成长空间较大。

（4）瘦猴型。瘦猴型公共组织表现为弱现有能力和弱发展速度。由于基础薄弱，缺乏发展潜力，这类公共组织往往是一种贫乏型或维持生存型公共组织，如同瘦猴一样，表现出“营养不良”“形象不佳”等问题。

2. SWOT分析法

SWOT分析法又称态势分析法，它是一种企业战略分析方法。早在20世纪80年代初就由美国旧金山大学的管理学教授提出来。SWOT分析法能够较为客观且准确地分析和研究一个组织的现实情况，即根据企业自身的既定内在条件进行分析，找出企业的优势、劣势、机会与威胁所在。其中，S代表strengths（优势），W代表weaknesses（劣势），O代表opportunities（机会），T代表threats（威胁），其中，S和W属于内部因素，O和T则为外部因素。

SWOT分析通过综合考虑组织所面临的外部环境因素和内部资源因素，得出组织的优势、劣势及其所面临的机会和威胁后，将外部因素和内部因素相匹配得出战略行动备选方案。而其中，优劣势分析主要将注意力放在组织自身的实力及其与竞争对手的比较上，而机会和威胁分析则主要着眼于外部环境的变化或对组织自身的影响。

按照企业竞争战略的完整概念，“战略”应是一个企业“能够做的”（即组织的强项和弱项）和“可能做的”（即环境的机会和威胁）之间的有机组合。SWOT分析法是建立在企业内部的资源能力和外部环境良好匹配的基础上的，因此，SWOT分析法的核心就在于战略的“匹配”，即根据企业的优势、劣势、机会、威胁匹配设计出SO战略、WO战略、ST战略和WT战略，以此来获取独特的竞争优势，使企业在行业中取得有利的地位。

在公共组织战略管理中，通常可以通过编制SWOT矩阵图来进行SWOT分析（参见图9.4）。根据SWOT矩阵图，公共组织可以在四种组合战略中选择合适的战略。

图9.4 SWOT矩阵

（1）优势—机会（SO）战略。SO战略是一种将公共组织内部优势与外部环境机会相匹配，发挥内部优势和利用外部机会以达到公共组织目标的战略。从战略管理过程来看，任何一个组织及其管理者都希望充分利用自己的优势并避开自己的劣势，抓住外部环境所提供的机遇以求得发展。但是，要充分发挥自己的优势实际上与其他因素的控制和转化有关，因此，公共组织在实施这一战略时往往需要以其他战略（如WO战略、ST战略或WT战略）的配合作为基础。

（2）劣势—机会（WO）战略。WO战略是一种利用外部机会来弥补内部劣势的战略。通常是在这种环境下使用，即组织存在外部机会，但内部却有明显劣势，可能会妨碍外部机会的实现。实际上，这意味着当外部环境中出现公共组织发展机会时，可以利用这一机会作为契机来进行公共组织内部更新。

（3）优势—威胁（ST）战略。ST战略是一种利用内部优势规避或减轻外部威胁的战略。当公共组织发展面临不利外部条件时，可以依靠和强化某些内部优势（如内部凝聚力、行业影响力、专业化服务能力等）规避或减轻外部条件变化所带来的威胁。

（4）劣势—威胁（WT）战略。WT战略是一种在减少内部劣势的同时规避外部环境威胁的战略。与上述三种战略相比，这是一种防御型战略。当一个公共组织处于内部有许多弱点而外部又面临许多威胁的情况下，往往对外部机会的利用效率是很低的。

3.标杆管理法

标杆管理是在20世纪70年代末由美国施乐公司首创，后由美国生产力与质量中心进行系统化和规范化，是现代西方发达国家企业管理活动中支持企业不断改进和获得竞争优势的重要管理方式之一。西方管理学界将其与企业再造、战略联盟一起并称为20世纪90年代的三大管理方法。

一般而言，所谓“标杆”是指可参照的预期要达到的目标及标准，是判断事物或者事情的依据和准则，也比喻作为学习的榜样。其中：“标”是在质量、数量和价值方面所期望获得的业绩标准；“杆”则是参照物。在现代管理学理论中，“标杆”渐渐衍生为衡量的“基准”或“参考点”，成为“优异典范”的代名词。

在管理学的语境下，标杆管理的实质是“主动学习”，即企业基于进一步发展的愿景，主动地选择最强的竞争企业或本行业中领先的和最有名望的企业作为“标杆企业”，以“标杆企业”在产品、服务或流程等方面的优异绩效和有效措施为基准，为自己树立学习和追赶的目标。也就是说，标杆管理中的“标杆企业”并不是政府或社会“评选”的结果，而是企业“主动学习”的选择。在此意义上，标杆管理与“学习型组织”建设有异曲同工之处。

因此，对实施标杆管理的企业而言，“标杆”的实施方法有两个层次的把握。第一个层次是整体性标杆，即：选择行业内公认的最优企业作为学习的“标杆”，通过实施标杆管理，实现自身全面的提升和超越。第二个层次是局部性标杆，即：围绕自身发展的重点目标，选择具有特定优势和特色的企业作为学习的“标杆”，通过实施标杆管理，实现在重点目标上的绩效改善。

随着标杆管理在理论上的不断完善和实践中的显著成效，其运用的范围从企业向其他组织扩展。进入21世纪后，国际上许多社会组织开始引入标杆管理理念，出现了一些被认为具有“标杆”意义的社会组织。同时，公共组织也开始引入标杆管理的理念和方法，分析和提炼标杆公共组织的共同特点（参见表9.1）。

表9.1标杆公共组织的“标杆”要素

（1）完备的合法性基础。标杆公共组织合法性的基础条件必不可少：一是法定代表人、活动资金、组织名称和办公条件等都符合法律规定，具有法人资格；二是具有严格的章程制定、修改程序和规定；三是严格按照规定变更登记和办理备案。

（2）完善的内部治理。标杆公共组织具有比较完善的内部治理结构、内部治理制度和内部治理机制。标杆公共组织内部治理结构强调民主和公正，会员大会、理事会、秘书长、监事会分别行使决策、执行和监督职能。以章程为核心的内部治理制度建设较为完善，包括民主选举制度、民主决策制度、运行管理制度、财务管理制度、诚信自律制度、信息公开制度、激励制度和监督制度等。运行机制科学规范，包括决策机制、人事机制、财务机制、激励机制、监督机制等内部治理机制等。

（3）高效的业务活动。标杆公共组织具有较强的组织能力和核心业务能力，依法自律，规范行为，在高效地服务所在领域、区域和行业的过程中，得到服务对象、会员、社会及政府的认可。标杆公共组织在所在领域、区域和行业内具有广泛的引领力，在一定程度上体现和引领所在领域、区域和行业的发展方向。同时，标杆公共组织具有一定的国际影响力，通过参加所在领域和行业的国际组织并担任职务，履行有关国际义务。

（4）很高的社会评价。标杆公共组织具有鲜明的公共服务理念和强烈的公共责任追求，体现社会对公共服务的客观需求和时代特征，认可度高、有特色、影响力大。标杆公共组织与服务对象、会员、社会及政府等各方面积极合作，发挥影响力和引领力，在全社会形成强大的感召力，具有很高的社会评价。标杆公共组织不断强化社会合作功能，坚持以独立性、非营利性、民间性的特色提供专业性和志愿性服务，形成具有特点的公共组织文化，提炼基本价值观、行为标准和伦理守则。

当然，公共组织在引入标杆管理理论的过程中，要充分认识到与企业管理中运用标杆管理理论存在的差别。简而言之，企业标杆管理中对“标杆”的认定更多地依据可量化的经济指标，如产值、销售额、利润、税收、专利等指标的绝对数和相对数，因而更具直观性和可比性，更易获得业内普遍的认同。而在公共组织标杆管理中对“标杆”的认定，除了一部分可量化的定量指标外，还有许多定性指标来自相关人员的内心感受和主观倾向，由于存在利益关系和价值判断的影响，这些内心感受和主观倾向时有分歧，往往众说纷纭，较难形成直观性的普遍认同。

〔案例12〕美国大豆协会的战略管理实践

美国大豆协会是代表美国大豆农民利益的非营利性、会员制的民间组织，1920年在美国印第安纳州成立，总部位于美国“玉米带”中心密苏里州的圣路易斯市。　目前，有32000名会员，遍及美国的29个州，并在海外设有14个办事处。在近百年的发展中，美国大豆协会逐步形成和完善其组织战略，包括组织宗旨、环境分析、总体战略和战略措施等。

（一）美国大豆协会的组织宗旨

美国大豆协会的宗旨是推动美国大豆业的发展。美国大豆协会的主要会员是农业公司及个体农民，协会根据会员的需要进行广泛的促销、研究和教育活动。其具体目标有三个：（1）代表国内外大豆种植业主的利益，积极与美国政府和其他国家就大豆业的发展进行沟通；（2）赞助与大豆相关的科研活动，开发大豆和大豆制品的新用途，培育新品种；（3）在全球范围内推广使用大豆及大豆制品。

（二）美国大豆协会的国际化战略目标及实施措施

20世纪50年代后，美国大豆协会详尽研究了美国大豆业发展所处的市场环境发生的新变化，一方面，美国国内市场逐步趋于饱和，另一方面，国际市场存在许多空白之地，大力开拓国际市场，把美国的大豆输入全球所有的角落，是美国大豆业获得持续发展的必然选择。 因此，美国大豆协会制定了推动美国大豆走向全球的国际化发展战略，把开拓国际市场列为第一位任务。

围绕国际化战略目标，美国大豆协会制定了具体的实施措施。

第一，加强会员服务。美国大豆协会大量提供国内外市场信息，经常举办和参加国际展览，组织国际市场考察，为企业介绍合作伙伴，与国外公共组织建立合作关系，组织企业进行国际研讨和交流，进行国际贸易中介服务等工作。

第二，推进技术创新。美国大豆协会把开发大豆技术，培育大豆的新品种、新用途以及开发大豆加工制品的新技术，作为不断开拓国际市场的主要途径。按照市场经济发展的必然规律，强化科技创新，提高行业技术水平，提高行业国际竞争力。

第三，吸收国外会员。美国大豆协会允许外国的相关公司和机构等加入，调动全球范围大豆产业各方的积极性，以相同的利益来进行和调整自身的行动。 同时，强化外国大豆产业相关组织与美国大豆协会的利益相关性，这些外国会员就可能在美国大豆进入该国时，成为共同的利益集团，为美国大豆的推广和促销铺平道路。

第四，争取政府支持。美国大豆协会就行业的发展积极同美国政府进行沟通，把参与并影响国会和政府的农业政策、贸易政策和应对国际市场的政策，作为协会的经常工作，如提倡政府在大豆销售困难时向种植业主提供销售贷款，售后还贷，低于政府价格售出部分可免还贷款。

为了保证国际化战略的有效实现，美国大豆协会积极争取政府的支持来配置相应的资源。美国大豆基金会就是其中一种重要形式。美国大豆基金会是负责管理全国大豆交款计划的农民委员会，其基金会的董事由美国农业部部长任命。根据交款计划，种植大豆的农民要把他们出售大豆收入的0.5%交给大豆基金会。这些费用主要用于支持有关大豆的科学研究，促进大豆的销售以及教育方面的投入，目的在于使增加种植大豆的农民获得更大的效益。

案例资料来源：本书作者根据相关材料整理而成。

案例思考题：

（1）美国大豆协会是在什么背景下提出和制定国际化战略目标的？

（2）美国大豆协会采取哪些措施有效地保证国际化战略目标的实现？