问题与战略选择研究

上海市农民工同住子女教育现状、问题与战略选择研究^[19]

课题组

导　　论

教育公平是党中央、国务院最重要的教育发展目标。进入21世纪以来，上海市政府努力贯彻落实中央“以流入地政府管理为主，以全日制公办学校就读为主”的原则，相继出台了一系列政策措施，采取公办学校吸纳和政府购买民办农民工子女学校教育服务形式，依法保障流动人口子女的免费义务教育权利。

据有关统计，截至2008年12月，在上海接受义务教育的外来流动人口子女总数为401 747人，占上海义务教育阶段学生总数的35.91%，其中农民工同住子女为343 231人，占外来流动人口子女总数的85.43%。其中，247 522名流动儿童在公办学校就读，占学龄流动儿童总数的61.61%；51 240名学生在民办农民工子女学校就读，享受免费义务教育，占学龄流动儿童总数的12.75%；尚有102 985名流动儿童在182所简易农民工子女学校接受义务教育。根据2008年上海市“农民工同住子女义务教育三年行动计划”提出的目标与任务要求，2010年9月农民工同住子女将全部进入公办学校或政府委托的民办小学就读，形成以公办学校和民办农民工子女小学共同办学的基本格局。

本研究试图通过实证调查，希望为上海市中长期教育发展战略规划的制定提供一些有益的政策建议。结构安排如下：首先，剖析教育政策；其次，调查农民工同住子女在公办学校的教育状况；第三，调查流动儿童在农民工子女学校的教育状况；第四，指出流动儿童教育的问题与挑战；最后，提出政策建议。

一、农民工同住子女义务教育政策

2007年上海市学龄流动儿童38.4万人，2008年增加至401 747人（农民工同住子女343 231人）。大约80%的学龄流动儿童集中在小学阶段。中心城区的流动儿童比例不足20%，80%以上集中在郊区。上海流动儿童教育基本以公办学校（含民办）为主，以简易农民工子女学校为辅。2008年享受免费义务教育的流动儿童已达到74.36%。为保障流动儿童基本教育权利，政府采取了不少针对性的举措，并取得了有益的经验。

（一）建立农民工同住子女教育领导责任制

首先，市级层面上，上海专门建立了农民工工作联席会议制度，加强对农民工同住子女义务教育工作的领导。其次，区县层面上，所有相关区县成立了以分管区长牵头的流动儿童教育工作领导小组，下设办公室，定期召开落实流动儿童教育工作的联席会议，积极为农民工同住子女义务教育创造条件。

（二）坚持义务教育分级管理，探索流动儿童教育经费市区两级财政分担体制

1.对于在公办学校就读的农民工子女：一律免收借读费和杂费，政府按户籍学生同一标准拨付办学经费。中心城区做到流动儿童教育“全接纳”，其他区县通过降低入学门槛、放慢小班化进程、适当增加班额等措施，逐年提高公办学校接纳比例。

2.对于在简易农民工子女学校就读的流动儿童：2008年起，政府要求将这部分流动儿童纳入民办教育体系，以保障其免费义务教育权利。对此，沪教委基〔2008〕3号和〔2008〕37号文件，明确指出：在民办农民工子女学校就读的农民工同住子女，免交学杂费、课本和作业本费，其教育费用由政府实施基本成本补贴。市教委给予每生每年1 000元的经常性基本教育成本补贴，余下部分由区县根据实际成本核算予以补足。对此，我们认为，上海市政府对民办农民工子女学校教育的生均经常性基本成本补贴，是当今中国农民工子女教育财政制度的一项重大创新。

（三）扶持与规范相结合，促使农民工子女学校向民办小学转型

从2005年起，市财政每年拨出专项经费3 000万元，改善简易农民工子女学校的办学条件。2008年1月沪教委基〔2008〕3号文件，就申办民办农民工子女小学（限招外来人口同住子女）的设置标准、审批程序作出了比较详细的规定。其一，要求各区县教育行政部门与民办农民工子女小学签订购买服务协议，在成本核算基础上，按学校招生人数进行经费补贴。其二，此类民办小学实施非营利组织会计管理办法，其经费使用和学校财务运行情况要接受区县教育行政部门的检查和监督。其三，对那些到2010年为止仍不具备基本条件的农民工子女学校应予停办。此外，沪教委基〔2008〕37号文件还明确规定，政府给予纳入民办教育的农民工子女学校一次性50万元专项补助，以改善其办学条件；在民办农民工子女小学就读的学生免除学杂费、课本费和作业费。

根据上述文件要求，有关区县探索了不同的民办农民工子女小学办学模式。有的采取了自然人办学的模式，有的采取了公司法人办学的模式。截至2008年9月，上海共有66所学校成为民办农民工子女小学。

二、农民工同住子女在公办学校的教育状况

2008年底，上海市农民工同住子女在公办学校接受义务教育的规模已超过60%。那么，这些流动儿童在当地公办学校接受教育的状况如何、他们能否较好地融入本地公办学校教育？为此，2008年12月，课题组在杨浦、宝山、闵行和金山四个区6所公办初中的六、七年级进行了学生情况调查，共发放和回收960份问卷。从被调查的学校来看，流动儿童总体比例为40.4%，但各校所在年级的比例有所不同，从最低的14.3%到最高的70.7%不等。以下我们将分别考察他们的学业表现、教育融合和初中后的教育意愿。

（一）流动儿童在公办学校的学业表现及其与本地户籍学生的差异

根据调查，我们发现：（1）样本学生中，农民工同住子女占26.7%，外地城市户口的学生占13.2%，其余为上海户籍学生。（2）本地户籍学生的自我教育期望均值16.4年，略高于流动儿童的16.04年。

通过问卷调查，我们对所有学生的语文、数学和英语的成绩表现分别进行了多因素定量分析。鉴于不同学校和不同年级学生之间的学习成绩分数不具有可比性，为此，我们对学生的成绩按学校和年级情况做了均值化处理，从而使学生成绩具有可比性。结果显示：（1）语文方面：外地城市户口学生的语文成绩显著高出本地户籍学生；农民工同住子女的语文成绩也高于本地生，但没有统计显著性。（2）数学方面：流动儿童数学成绩高于本地户籍学生，但没有统计显著性。（3）英语方面：流动儿童英语成绩低于本地生，但没有统计显著性。

研究发现，小学或中学期间的转学会降低学生语文、数学和英语的成绩。学生自我教育期望越高，其上述各科成绩也越好。由此说明，学生流动性和自我教育期望是影响其学业表现的重要因素。

（二）公办学校流动儿童的教育融合

根据2008年12月在四个区6所公办初中的调查，在510份上海户籍学生的有效样本中，90.4%本地学生愿意与外来人口子女交朋友。实证研究发现：上海本地男生与女生相比，不愿意与外地户籍同学交朋友，并有10%水平的显著性；上海家长对孩子与外地生交朋友有意见，在1%显著水平上影响了本地学生与外地生交朋友的意愿。

在317份流动儿童有效样本中，13.6%流动儿童感到难与上海籍同学交往。研究发现，上海出生的流动儿童在10%显著水平上感到难与本地生交往。

上述研究表明，流动儿童在公办学校的教育融合情况，总体上是比较好的。我们初步判定，少部分上海家长对外地人的歧视是影响其子女行为的主要因素。

（三）流动儿童初中后教育选择的意愿调查

根据2008年12月的调查，我们发现：89.6%的流动儿童在初中毕业后打算继续读书，6.6%的学生打算工作，其他学生未定。对于那些选择初中后教育的学生，62.1%学生选择普通高中，其余选择读职校、技校或中专学校。

此外，该项调查还向流动儿童问了一个假设性议题：“如果今后上海市向你开放职校、技校或中专学校，但不向你开放普通高中，那么，你初中毕业以后将打算怎么办？”对此，362名流动儿童做了回答。我们发现，高达43.6%的学生选择回老家读普通高中，还有11.9%的学生选择回老家上职校、技校或中专学校；不过，有32.6%的学生选择在上海读职校、技校或中专学校。通过多变量技术分析，我们还发现：在其他条件不变下，数学成绩好的外地生，明显选择回老家上普通高中；那些外地城市居民的孩子，明显选择读回老家上普通高中。

可见，在目前高考体制下，上海即使向所有流动儿童开放三校教育，估计仍有近一半学生会回流老家接受普通高中教育；只有1/3左右学生会选择留在上海接受三校教育。研究表明，不准流动儿童参加上海高考的做法，是一种典型的“逆向淘汰”机制。即，成绩较好的流动儿童将回老家读书，而成绩相对较差的学生则可能留在上海工作。

三、流动儿童在简易农民工子女学校的教育状况

目前，农民工子女学校教育面临两大挑战：学生流动性大，教师流动性大。

（一）学生流动性对学业的影响

学生流动性主要是指农民工子女学校的学生由于父母工作等原因的变动，而造成其被迫转学。根据2007年底对宝山区某农民工子女学校学生的调查（有效问卷398份），我们发现：28%学生一直在上海读书，50%学生是在老家上学后转学过来的，还有22%学生跟随父母多次转学。在转学过的学生中，58.3%学生的转学次数在2—3次，其中转学次数超过5次的占13%，最多者为10次。实证研究表明：学生转学次数在1%水平上显著影响英语成绩。学生转学次数每增加一次，其英语成绩会下降1.94分。

（二）农民工子女学校教师流动问题的调查

农民工子女学校教师主要由公办学校退休教师、外地民办教师和近几年师范类学校的大中专毕业生构成。2007年11月—2008年1月期间，本课题组在杨浦、浦东、宝山、嘉定和金山对20余所农民工子女学校（1所为民办小学）教师进行了调查，回收问卷322份。

调查发现：个别学校每年只发放7个月工资，也有些学校发12个月工资，总体上，学校每年平均发放9.8个月工资。在考虑教师参加社会保障因素之后，我们计算得到2007年教师年均总收入为10 286元。将其分摊至12个月，则月均收入仅857元，略高于上海当年的最低工资标准。同时，调查发现，只有52.6%的农民工子女学校教师对在农民工子女学校工作感到满意。

可见，农民工子女学校教师队伍不稳定的根本原因是收入待遇太低。

四、上海市农民工同住子女教育问题与挑战

上海日益宽松的农民工子女教育政策，是否会引发农民工将留守儿童大量随迁到上海读书的“洼地效应”？尽管上海市在农民工同住子女教育方面取得了一定成绩，但依然面临诸多困难与挑战。

（一）农民工同住子女教育对现行义务教育财政体制的挑战

1994年分税制改革以来，我国财政体制已经形成了财权过度集中在中央，而事权过度下移到地方的局面。与全国其他地区一样，上海市农民工同住子女义务教育问题，首先面临着各级政府之间如何分担流动儿童义务教育经费的问题。在义务教育分级管理体制下，通常是由区县财政来承担义务教育财政经费。因此，如果农民工同住子女义务教育的经费全部由流入地政府来承担，那么，势必会造成流入地政府财政负担过重的问题。

我们认为，中央财政应该对流动儿童义务教育承担部分经费。这是因为流动儿童义务教育存在跨省的外部性，即部分流动儿童在学业结束后会移居其他地区，成为其他省市的劳动力。因此，中央政府必须从全国一盘棋的高度，首先承担起流动儿童义务教育的部分经费责任，才能从根本上解决流入地政府对“洼地效应”的担忧。

（二）进一步提高公办学校接收比例所面临的挑战

首先，外来流动人口集聚与城市人口流向叠加，导致区域性教育资源结构性供给不足。目前，上海中心城区的流动儿童教育基本纳入了公办学校。但是，在流动人口聚集的城乡结合部和郊区镇，一方面由于学龄流动儿童集中而义务教育需求旺盛，另一方面存在当地公办教育资源供应短缺的状况，因此，在短期内要求公办学校接纳是难以想象的。对此，现实可行的措施是委托民办农民工子女学校提供免费基本义务教育服务。

其次，人口出生小高峰与小学阶段入学高峰的到来，将加剧公办教育资源供给的紧张态势。据预测，未来几年上海人口的自然增长率将明显回升，2013年上海市户籍出生人口达到12.36万人峰值。因此，2012年以后，公办小学进一步接纳流动儿童存在相当难度。

（三）农民工同住子女在公办学校的教育问题

农民工同住子女进入公办学校之后，教育管理部门并非可以高枕无忧，还应考虑如何让他们读好书的问题。第一，流动儿童学前教育缺乏，难以适应公办学校教育。第二，转学生难以跟上同年级学生的学业水平。第三，流动儿童家庭教育缺乏。第四，民办农民工子女小学与当地公办初中的对接问题：民办小学6年制，有助于流动儿童回老家读初中，但不利于其在上海读初中。若民办小学统一使用上海教材，可能不利于部分流动儿童回乡读初中。第五，农民工子女初中后教育，存在“逆向淘汰”的现象。

（四）农民工子女学校转型过程中的问题

政府对农民工子女学校尚缺乏有效的监管措施。调研活动中，一些教育管理人士对此表示了不同程度的担忧。他们认为，这种政府向民办学校购买服务的方式，有可能成为某些利益集团的免费大餐，并成为教育财政资金的“黑洞”。

五、农民工子女教育战略选择与政策措施

（一）战略选择

战略时间部署：2008年至2012年（中共十八大）为中期；2013—2020年为长期。

中期战略目标：保障所有农民工同住子女享受基本的免费义务教育。

长期战略选择：确保农民工同住子女教育质量不断提高。

（二）政策措施

1.实现中期战略规划目标的政策措施

2012年之前，我们初步判断中央财政还很难对上海市流动儿童分担较高比例的义务教育经费。在此背景之下，为了实现上海市农民工子女教育发展的中期规划目标，主要政策措施是发展民办教育，推进农民工子女学校向民办学校转制。为此，建议如下：

（1）上海市农民工子女教育经费主要由上海市各级政府财政分担，市财政约占50%。

（2）民办农民工子女学校的生均经费拨款额应逐年递增，争取在2012年达到区县公办小学生均经费的40%。

（3）流动儿童学前教育的政策建议：允许在郊区县设立标准略低的三级幼儿园；在学位相对富裕的民办农民工子女小学，允许探索学前大班教育；政府给予一定补助。

（4）公办学校的流动儿童义务教育，要考虑建立某些针对性的特殊辅导计划。安排教师和志愿者为这些学生补课，借鉴国外暑期学校制度，帮助农民工同住子女在暑期学习，以便更快提高学业水平并融入当地社会。

（5）建立民办农民工子女学校的财务监控机制。地方教育局为此类民办小学设立一个独立的财务结算中心，负责管理学校的收支账户；设定学校财政性经费的支出比例，实行道义劝告政策；聘请中介机构，年度审计。

（6）建立一支相对稳定的民办农民工子女学校教师队伍。必须提高教师工资，为其交纳社保费，使其优先享有廉租房，提供教师培训，并实施职称认定的“地方性”政策。

（7）初步探索民办农民工子女学校教育质量监控机制。

（8）关于农民工同住子女初中后教育问题。建议：开放职业教育；向成绩优秀的流动儿童提供竞争性的普通高中升学名额。

2.实现长期战略规划目标的政策措施

2012年之后，我们初步判断中央财政很可能对流动儿童义务教育分担一定比例的经费。对此，我们建议如下：

第一，建立健全上海市农民工同住子女教育的财政经费保障机制。地方政府应尽快制定当地基本义务教育质量标准。一来可据此测算满足流动儿童基本义务教育的财政经费，二来可据此评价提供流动儿童义务教育的民办学校教育质量。

第二，建立健全民办农民工子女学校的财务和教育质量监控机制。（1）市教委建立健全民办农民工子女学校的财务监控机制，以防发生财务风险。（2）市教委建立一套相对有效的民办农民工子女学校教育质量评估标准和考核机制，以保障学校教育质量的提高。

第三，加大公办学校对农民工同住子女教育的吸纳力度，开放职业教育，逐步开放普通高中的升学机会。

课题承担单位：上海理工大学

负责人：范元伟

课题组成员：罗国芬、席与亨、凌晓凤、焦小峰、周纪平、周海玲、沙军、耿松、刘永生、郝翔宇、何东瑾