公共企业管理概述

第一节　公共企业管理概述

一、公共企业的含义

公共企业，是与私人企业相对应的概念，顾名思义，就是具有公共利益或公益性质的企业。它根据商业原则所组成，但其所有权全部或部分属于某个公共机构，并受这个公共机构的有效控制。公共企业在无法达到完全按成本收费的情况下，为了避免公共企业的破产，就要由公共利益的最佳代言人来出资和组织管理，这个最佳代言人就是政府。当然，公共企业也允许少量的民间资本参与进来，这就是公共企业和其他企业的本质区别。公共企业主要分布在农业、工业、金融、基础设施、商业、娱乐或服务等行业。公共企业的法定形式各不相同，它们可以是部门企业、公共公司、法定机构，也可以是根据现有公司法注册的股份公司。

在这里所讨论的公共企业，具有双重性的目标和职能：一方面，公共企业具有以市场为基础从事经营的性质，追求利润和效率目标；另一方面，在从事经营活动过程中，公共企业提供的产品和服务具有公共性，涉及社会公共利益，因而具有与政府运作相似的职能。

二、公共企业的性质

公共企业首先是企业，与私人企业一样具有企业法人的地位。法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的社会组织。法人有企业法人和事业法人之分。作为企业法人，公共企业是相对独立的经济实体，并在一定程度上以获取利润为目的，从事商品和劳务的生产与经营活动，承担着生产、财务、市场营销等功能，并或多或少要受到来自市场的压力。所以，公共企业首先是按企业的组织形式设立并按企业的性质经营的经济实体。但另一方面，公共企业还具有“公共性”，公共企业的“公共性”是对应于私人企业的“私人性”而言的。公共企业的公共性主要表现在三个方面：第一，利润归国家所有。由于企业的生产资料是国家所有，其所有权或控股权归属于政府，因此公共企业的净利润既不为私人所有，也不归公共企业本身所有，而是为国家所有。当然，企业的亏损也由国家承担，企业职工及领导人无法对亏损承担全部责任。第二，政府对决策权的限制。政府对公共企业的投资决策、人员安排及利益分配等，都具有一定的控制权和决策权，尽管企业本身有一定的自主权，但和私人企业相比，其自主权要受到很大限制。第三，公共企业必须承担社会责任。公共企业必须以社会利益为第一目标，并且当利润目标与社会目标发生冲突时，侧重于实现社会目标。因此，公共企业的“公共性”主要就表现在公共企业与政府部门一样，都服从于社会公共利益的需要，只不过公共企业是采取企业这样一种经济组织形式来提供公共产品或公共服务的。

在现代市场经济条件下，如果所有的企业都以追求自身利益最大化为目标，往往难以使资源在整个社会范围内得到优化配置。从资源配置效率的原则出发，有些生产经营活动必须也只能由公共部门来承担。因此客观上就需要建立这样一类企业，其本身不以利润最大化为唯一目标，却能为资源在全社会达到优化配置创造必要的条件。换言之，现代市场经济的有效运行，需要有一些企业主要以社会效益和公共利益为目标，这一类企业就是公共企业。因此，公共企业是构成政府公共经济部门的一个重要组成部分。只有通过公共企业与其他公共组织的协调配合，才能共同完成满足社会公共利益的需要，实现符合公共利益的社会资源配置任务。因而，在现代市场经济条件下，公共企业是一种特殊的法人机构，是一种特殊性质的企业，其特殊性也就在于它总是负有一定的公共政策义务，是政府实现特定政策目标的一种手段。

三、公共企业的类型

按照澳大利亚学者欧文·休斯（Owen E.Hughes）的观点，“所有的公共企业面临的唯一的共同问题就是政府所有权问题。不同的公共企业之间的差别很大，而且处于不同的环境之中。”^[1]所以，欧文·休斯是按照公共企业承担公共责任程度的不同以及究竟是适合垄断还是竞争环境这两个标准来划分公共企业的类型的。我们借用他的分类方法可以把公共企业分为四大类。

第一类是适合垄断，同时承担着巨大公共责任的公共企业。包括：

（1）自然垄断企业，如供电（水、气）、电信等。在这一生产领域中，只有发挥规模效益，才能使生产成本不断递减，所以最好的选择是只有一两家企业经营，而且为了维护公众利益，这种垄断企业最好由政府来建立和管理。私人资本一般是无法进入这一领域的，即使有限地进入，也会受到政府的严格管制。这类企业一旦建立起来，基本上不会遇到来自行业内的竞争，因为在同一个地区再增加一个相同的企业，不但需要大量的成本，而且这种重复建设也是一种浪费。例如，一个小型的城市大概只需要建立一个自来水公司、一个煤气公司、一个污水处理厂也就足够了。

（2）政府的管制机构，如烟草专卖公司、盐务公司，黄金专卖公司等。它们是政府为了控制某些重要的资源或产品而建立的，这类企业一般具有强制收购产品、进行专卖的特点。因此，这类企业实际上是管制机构，其运用的主要资源是政府的强制力，强制买卖商品是其显著特征。

第二类是适合垄断，但并不承担直接公共责任的公共企业。如投资巨大的高新技术工业，包括原子能、航天、巨型电子计算机、飞机制造等。科学研究和重大的尖端科技开发投资巨大、风险极高，私营企业往往无力承担或不愿承担，所以不得不由国家投入大量资金建立这种企业，而且这种企业一旦建立，就自然而然地在该行业中处于垄断或主导地位。

第三类是适合竞争，但由于承担着直接的公共责任，政府又不得不进行一定程度管制的企业，如公交、铁路等。这类公共企业虽然在本行业内具有天然垄断的性质，但面临着来自相关替代行业的竞争。由于它们为公众提供公共产品与服务，与公众利益息息相关，政府不得不介入。

第四类是适合竞争，但不承担直接公共责任的公共企业，包括银行、保险、航空、石油、钢铁、采煤、造船、汽车制造等。例如，国有商业银行面临着股份制银行、私营银行、外国银行的竞争。政府当初之所以进入这类竞争性行业，很大程度上是为了控制这一类具有战略意义的企业，从而掌握国民经济命脉。同时，政府也可以把它当作协调宏观经济的手段。而随着经济的不断发展和科技的不断进步，很多企业已经成了“夕阳工业”，在政府的管制下，效率低下、管理僵化，此时再把它们作为支柱产业或政府宏观调控的工具已经没有必要了。而如果解除政府管制，并使其民营化，这类企业就有可能获得更大的竞争力，企业的效率会大大提高，经营状况会大大改善。

四、公共企业的作用

具体来说，公共企业的作用主要表现在以下一些方面：

（一）提供公共产品

公共产品是由集体消费的产品，一般而言，它具有非竞争性和非排他性的特征。非竞争性意味着一个人的消费不会减少其他人的消费，非排他性意味着难以采取有效措施阻止任何人对公共产品的消费。公共产品的非竞争性和非排他性决定了人们不需要购买仍然可以进行消费，因此公共产品不会进入市场交易，私人生产者也不会愿意向社会提供，所以公共产品需要依靠公共部门来提供。当然，在现实中，同时具备非竞争性和非排他性的纯公共产品并不太多，更为普遍的是介于私人产品和公共产品之间的混合产品，又称准公共产品。根据具体情况，混合产品可以由公共部门提供，也可以由私人部门提供，或者由公共部门和私人部门合作提供。

（二）实现产业结构协调，促进经济发展

完善的基础设施是一个国家经济发展的前提，尤其是在工业化进程的初期，经济发展对基础设施的需求很大，但由于产业性质的差异，一些基础产业由于投资量大、建设周期长、收益率低，私人资本不愿进入或没有能力进入，因此使得基础产业往往成为产业发展的薄弱环节。产业的协调是经济持续稳定发展的重要条件，因此对于那些刚刚走上市场经济发展道路，经济开始起飞的国家，采取政府财政投资的方式建立公共企业，大力发展基础设施，对于实现产业结构的协调，促进经济持续稳定发展可以起到积极的作用。

（三）协调区域经济发展，缩小地区差距，保持社会稳定

一些国家，由于地理、历史等因素的制约，地区间经济发展差距往往较大。如果单纯依靠市场力量调节，往往会出现所谓的“马太效应”，穷的越穷，富的越富，从而不利于经济的长远发展和社会的政治稳定。因此，政府可以在经济落后地区通过建立公共企业，发展基础产业、基础设施，来实现区域间的经济协调发展，这对于促进社会的政治稳定同样也具有重要意义。

（四）纠正自然垄断

自然垄断是规模经济造成的一种状况。规模经济是指某些行业具有生产量越大，平均成本越低的特点。如邮电、通讯、供水、供电、道路交通等行业就具有这一特点。这一特点决定了这些行业只有在一个企业生产的时候才是最有效率的。但如果只有一个企业，又会出现垄断定价，垄断定价往往高于边际成本，造成资源配置的无效率。同时，由于缺乏竞争，垄断企业没有动力进行技术改造，降低成本，这对社会来说也是一种损失。因此，对于自然垄断，如果政府不进行干预，那么自然垄断者就往往会通过控制产量，抬高价格来攫取超额垄断利润，从而损害消费者的利益。纠正自然垄断可以采取多种方式，其中建立公共企业进行公共生产是各国普遍采取的一种做法。

（五）缓解经济的周期性波动

避免经济危机的爆发是市场经济条件下各国政府宏观调控的主要目标。由于公共企业直接受政府控制，在相当程度上实现了生产与经营的计划性，克服了一般私人企业在生产经营方面所具有的某种盲目性和无政府状态，因此公共企业的运营往往体现出反周期性的特点。当经济高涨时，公共企业可以按政府要求缩小其投资规模，防止经济过热；当经济萧条时，公共企业又可以按照政府要求扩大投资规模，增加社会需求，拯救衰退企业和产业，扩大就业，来刺激经济的回升。

（六）强化政府的宏观调控作用

货币政策是当代市场经济条件下各国政府干预和调节宏观经济运行的主要政策工具之一，而国有银行则是政府实施有效的货币政策的重要机构。政府拥有强有力的国有银行体系，才可以通过其控制的国有金融机构直接调整信贷规模和结构，干预货币流通，从而实现某些货币政策目标，并可以对某些特殊部门或企业提供资金以帮助、扶持其发展。另外，由于公共企业广泛分布在能源、交通、通讯、银行等基础设施和公用事业部门，因而也有利于政府贯彻干预经济的政策意图，克服市场在宏观经济领域的失灵。

（七）推进技术创新，提高科技水平

科学技术是第一生产力，推动现代经济发展的强大动力是高新技术。一些对于国家长期发展具有重大战略意义的高新技术开发，由于这些产业、技术的开发需要超前投入，而且又是投资大、风险大的领域，私人资本往往不愿意或难以涉足。因此依靠国家力量进行投资，建立公共企业，可以在高新技术领域弥补私人企业人力、财力不足的缺陷，承担起大型科研项目的开发和应用，从而不断提高国家的科学技术实力以及科技创新能力。