公共教育管理概述

5.1　公共教育管理概述

5.1.1　公共教育的内涵和性质

“教”和“育”这两个字，最早出现在甲骨文中。在先秦古籍中，“教”和“育”连用的情况较少，多数情况下只用一个“教”字来表述有关教育的事情。《孟子·尽心上》有言：“得天下英才而教育之乐之三也”，这是我国古代典籍中最早使用“教育”一词的著作。关于教育的内涵，有着多种理解。概括起来，代表性的看法主要有三种。一是从社会需要的角度来解释教育，强调通过教育塑构、维系和改进社会公共秩序，如日本学者存井石认为：“教育是使儿童（或每个人）变成善良的活动”^[1]；二是从人的发展的角度来解释教育，强调通过教育促进人的素养、能力和自由，如卢梭认为：“教育应当依照儿童自然发展的程序，培养儿童所固有的观察、思维和感受能力”^[2]；三是从教育活动中教育者与受教育者之间的关系的角度来解释教育，强调教育是双方参与的一个互动过程，如东汉许慎在《说文解字》中说：“教，上所施，下所效也”。一般而言，教育指能增进人们的知识、技能、健康，以及形成或改变人们思想意识和道德品质的活动。有时教育特指学校教育，指社会通过学校对受教育者的身心施加的一种有目的、有计划、有组织的影响。本书所讨论的公共教育，兼顾上述两重含义。

在现代社会，公共教育成为最大的公共事业，主要有如下性质。

1.公益性

公益性是公共教育的本质属性，我国的《教育法》和《民办教育促进法》都对这一性质作出了明确的界定。公共教育作为公益事业，其目的不是为了谋求利益、获得利润，而是为了造福于他人、社会乃至全人类，是全方位开发人的潜能，为人类社会的生存和发展创造各种基本条件的事业。最具有代表性意义的是世界各国所实施的义务教育，它是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。教育的公益性问题的实质就是实现什么样的教育发展和怎样发展教育的问题。

2.义务性

公共教育的义务性，是指让适龄儿童、少年接受义务教育是学校、家长和社会的义务。谁违反这个义务，谁就要受到法律的规范。家长不送学生上学，家长要承担责任；学校不接受适龄儿童、少年上学，学校要承担责任；学校不提供相应的条件，也要受到法律的规范。如我国修订的义务教育法第七条规定，义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。

3.公平性

联合国大会1966年12月16日通过的《经济、社会及文化权利国际公约》中关于教育的规定如下：“初等教育应属义务性质并一律免费；各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐渐做到免费；高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放，特别要逐渐做到免费”。2003年9～10月，联合国教科文组织在巴黎总部召开了第32届大会，教育部长圆桌会议发表了关于“有质量的教育”的公报，提出教育质量问题包含着教育公平概念。在提供和管理公共教育的过程中，要充分体现对所有社会成员的“无差别”原则，对义务教育，要体现“机会均等”的无差别原则；对非义务教育阶段，要体现“规则均等”的无差别原则。然而，“机会均等”和“规则均等”会在貌似公平的背后隐藏着因缘性的不公平。如城市和农村的中小学教育，教学条件、师资队伍、教学质量差别很大，因而相同的入学“机会”，获得的却是完全不同的教育；即使同样是城市学校，由于学校之间的差距太大，学生获得的也是完全不同的教育。因而，推进教育公平，政府的公共政策和公共财政必须体现对弱势地区、弱势群体的“补偿原则”。教育公平是社会公平问题在教育领域的体现，是社会公平的重要基础，在不同的历史阶段人们对此的理解和追求是不同的。世界各国教育发展的一般趋势是，在普及教育的初期，人们追求的教育公平目标主要是就学权利的平等，即起点公平。当起点公平基本实现后，人们就会提出新的就学条件平等的目标，即过程公平。在过程公平基本实现后，人们又会不懈地追求更进一步的教育公平目标，即结果公平。

5.1.2　现代公共教育

现代公共教育是伴随着现代社会的形成而出现的人类历史上一种崭新的教育形式，也是人类社会和教育发展到一定历史阶段的产物。现代公共教育的产生和发展是受教育系统内外多种复杂因素制约的，但归根结底是由社会生产力发展水平决定的。随着市场经济的发展、科学技术的进步、政治的不断变革，无论资本主义还是社会主义的社会关系体系，都在不断调整和完善。这样的社会条件，促使人的独立性不断增强，人的能力和需求不断全面发展。与此相适应，为现代社会培养新人的公共教育，也获得了快速的发展。

（1）学校教育逐步普及。早在16世纪，德意志就有不少公国颁布了普及教育的法令。后来，欧洲的其他国家也有类似的法令。不过这些早期的关于普及教育的法令，大多数不具有强制性，因而对普及义务教育的作用十分有限。19世纪中叶以后，各先进资本主义国家通过的有关普及义务教育的法律，大多具有强制性。如1852年美国马塞诸塞州的义务教育法，1870年英国的《初等教育法》，1872年德国的《普通教育法》，1881—1882年法国的《费里法案》等。正是这些具有强制性质的法律的实施，使得先进资本主义国家，先后在19世纪末20世纪初普及了初等教育。在20世纪中后期，先进资本主义国家在第二次世界大战后完成了中等教育的普及和实现了高等教育大众化。发展中国家由教育的极端落后向普及教育迈进，并取得了巨大的成绩，如我国在这一时期已经普及了九年义务教育，并快速地实现了高等教育的大众化。学校教育的普及，是人类教育发展史上的一件了不起的大事。它既对社会的发展起到不可估量的作用，又满足了人的发展需要，促进了人的解放。

（2）公共教育的公共性日益突出。资本主义社会初期，教育的阶级性还是比较明显的。它主要为新型的资产阶级服务，不反映或很少反映广大劳动人民的利益和愿望。但是，随着大工业生产的发展，随着工人阶级和其他劳动人民对教育权的争取，随着现代社会管理方式的变化，教育的阶级性日益淡化。在此情形下，教育逐渐成为社会的公共事业，成为社会的公共话题，也成为政治家们优先考虑的社会问题。例如，随着现代教育的普及，人们受教育权利不断扩大。为了保障人的受教育权利，现代社会已经并在继续作出巨大的努力。联合国大会于1948年12月10日通过的《世界人权宣言》，不仅把儿童的受教育权看做是基本人权和生存权的一部分，而且规定：“教育应以充分发展人格并加强对人权和基本自由的尊重为目的。”1959年11月20日第14届联合国大会通过的《儿童权利宣言》，对儿童受教育的权利进一步作了规定。新规定不仅强调了儿童的权利，而且强调了双亲、社会、国家应承担的义务；不仅强调了教育的社会需要，而且强调了儿童的身心发展需要。1989年11月20日在联合国大会上通过的《儿童权利公约》，进一步强调了儿童生存、发展和受教育的权利。保障“人人享有受教育的权利”，使教育的公共性日益突出，这是现代公共教育的一个重要进步。

（3）公共教育与生产劳动的结合日益紧密。以现代科学技术为基础的现代大机器生产，要求广大劳动者懂得科学技术，通晓生产原理，掌握现代生产知识、技能。这样的劳动者，文化素质是基础，生产技术素质是条件，仅靠脱离生产的教育或是没有教育的生产过程是很难培养成的，只有通过同生产劳动紧密结合的公共教育，才能培养大批熟练工人、技术人员和管理者。因此，现代社会客观上要求教育必须与生产劳动相结合，与现代生产和国民经济发展的要求相适应，反映生产的要求。这是社会生产力发展的客观规律。正如马克思和恩格斯所指出的，生产劳动同智育和体育相结合，它不仅是提高社会生产的一种方法，而且是造就全面发展的人的唯一方法。^[3]现代公共教育与生产劳动的紧密结合已成为现代教育的发展趋势，引起了世界各国广泛的重视，成为与古代教育相区别的一个重要特点。瑞士著名教育家裴斯泰洛奇在其代表作《林哈德和葛笃德》中指出：“使功课劳作合一，提倡职业训练，是提高人的工作能力，增加实际产量的最好途径”，他主张“学习与手工劳动相联系，学校与工厂相联系，使他们合而为一”^[4]。

（4）科学精神和人文精神的统一。现代教育始终有科学教育和人文教育相辅相成的两翼。一方面，科学教育是现代公共教育的核心内容。与科学教育相对立的是宗教教育或建筑在信仰基础上的教育。现代公共教育在本质上也不同于经验性的教育或限于见闻和感性活动的常识教育。现代公共教育要求受教育者系统地学习科学知识包括基础学科和各有关的专业科学知识，学习和掌握综合（基本）技术和有关的专门技术，进行动手和实践能力的训练，培养追求真理、探索、创新、献身科学为人类造福的科学精神，教育方法遵循科学的认识论路线，理论联系实际，重视理论，重视观察、实验、操作和社会实践。另一方面，人文教育是现代公共教育的价值诉求。人文教育的核心在于人文精神的培养。所谓人文精神，“就是审视人生，以人为本；就是对人生进行终极意义的探索，对人类命运进行深层观照。人文精神，是人和人类社会自我激励、自我约束、自我完善所需要的美好的精神要素，是在人类文明发展中起基础作用的品质。它包括人对完善自己的追求，对真善美的追求，对人的同情，对遭受不幸的怜悯，等等”。^[5]科学教育解决的是生产力的进步问题，是社会发展的基本动力；人文教育解决的是人的价值、人自身和社会发展的问题。重视科学教育与人文教育的统一，重视科学教育与人文教育的平衡，是各国教育改革和发展的趋势。

5.1.3　公共教育的功能

公共教育的功能，指的是公共教育对人类社会和人的发展所起到的作用。著名的社会学家涂尔干在《教育的性质与任务》一文中指出：“教育是年长的几代人对社会生活方面尚未成熟的几代人所施加的影响，其目的在于，使儿童的身体、智力和道德状况都得到某些激励与发展，以适应整个社会在总体上对儿童的要求，并适应儿童将来所处的特定环境的要求。”^[6]从不同的视角出发，对教育的功能就会有不同的理解。但是概而言之，公共教育的功能可主要体现在如下方面。

1.公共教育的政治功能

《大学》开篇就指出：“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善”。亚里士多德也强调，要教育公民，使他们的生活与政府形式相适应。首先，公共教育的政治功能表现在它对维护社会政治稳定起着十分重要的作用。从历史发展角度看，任何国家、任何社会，其维护社会统治、维系政治稳定的基本途径无一不通过教育。一方面，教育为社会培养各种政治人才，促进政治体系的良性运转；另一方面，公共教育培养具有一定政治素质的社会公民，这是教育维系社会政治稳定功能的另一突出表现。其次，教育可以促进社会政治民主化，政治民主化是现代社会政治发展的必然趋势。这依赖于教育的推动。民主意识、民主观念的养成，非教育不能达。民主意识又与科学意识紧密相关，缺乏科学知识素养也就无法提高民主的素养，所以国家教育事业的发展和全体国民科学文化水平的不断提高是实现社会政治民主化的重要前提与保证。再次，教育通过传播先进的思想，宏扬优良的道德促进社会政治的变革。在现代社会，教育通过传播科学真理，宏扬优良道德，形成正确的舆论，同时产生进步的政治观念，以促进社会的进步与革新。教育能动的主导作用在于它能弘扬社会政治、思想、道德领域中的正面因素，抑制与抵制腐朽、落后的消极因素，从而为推动社会政治的先进化服务。

2.公共教育的经济功能

现代社会物质生产的发展，尤其是现代科学技术的发展，有力地推进现代教育的发展和变革，公共教育的发展与变革又强烈地反作用于现代物质生产的进一步发展，这是一种良性循环。首先，教育担负着培养劳动力的任务，是社会再生产的必要条件，也是经济增长的必要条件。社会再生产主要依靠劳动力再生产而实现。教育承担着生产人的劳动能力、使潜在的生产力转化为现实的生产力的使命。劳动力再生产的最基本要素是教育和训练，教育与社会再生产的关系主要体现在通过教育培养、训练生产所需要的熟练劳动者和各级专业人才上。教育正是通过向各种生产部门输送经过培训的更加熟练的劳动力和专门人才以促进经济发展，实现经济的增长。其次，从“科技是第一生产力”观点来看，现代科学技术的迅猛发展首先促进现代经济的迅猛发展，同时也有力地促进现代社会各种领域和各种层面的变化。

科学知识在未用于生产之前，只是一种潜在的生产力，要把潜在的生产力转变为人能掌握并应用于生产中去的现实的生产力，必须依靠教育。教育以极为简约的方式同时也以极为广泛的形式传递人类已有的科学知识，高效能地扩大知识的再生产，从而提高劳动生产效率、促进生产力的发展。

3.公共教育的社会功能

公共教育的社会功能主要是指公共教育对社会发展的反作用。生产力发展水平制约着教育的发展水平，教育又反过来作用于社会生产力的发展。历史上出现五种不同的生产关系，就有五种不同类型的教育。一个国家通过它制订的教育方针政策来控制教育，教育又反过来为巩固其统治服务，对社会政治、经济等发挥重要的作用。教育是文化的组成部分，教育又对文化的继承和发展起重要作用；经济、政治对教育的影响，往往又是通过文化的发展反映出来。教育还有民族性和地域性的特点。日本教育专家在回顾明治维新以来的历史后指出：“在促进‘文明开发’方面，公共教育扮演了先锋的角色。在许多西方人被邀请到日本后，努力向他们学习，寻求现代化领域的新识。这些努力使政府和社会得以高度西方化。学校教育被认为是最有效的工具。”^[7]

4.公共教育的人的发展功能

教育的人的发展功能主要是指教育对人的发展的推动作用。洛克强调：“我敢说我们日常所见的人中，他们之所以或好或坏，或有用或无用，十分之九都是他们的教育所决定的。人之所以千差万别，便是教育之故。”^[8]人的发展的规律制约着教育的方方面面。一方面教育要适应人的身心发展的规律，另一方面教育对人的身心发展起着重要的促进作用。教育发展与人的发展是在相互制约、相互影响的过程中进行的。人的基本特点是社会性，人的发展一刻也离不开社会。人又是社会的主人，社会是在每一个个体和群体的推动下不断前进的。教育的基本特点是造就人，教育的社会功能也需要通过培养出一定的人来实现。