政府公共关系概述

11.1　政府公共关系概述

随着我国民主政治建设的稳步进行，各级各类政府组织所面临的环境、压力和要求都在发生明显的变化。随着社会主义市场经济体制的确立，政治体制改革的不断推进和现代政府的职能转换，政府公关已成为政府沟通内外关系的强有力手段，成为社会政治生活民主化程度的标志之一。政府通过开展公共关系工作，可以更好地适应公众的要求，密切与公众的联系。可以预计，今后政府公关将是一个重要而又活跃的领域。因此，有必要对政府公关的基本问题进行探讨。

11.1.1　政府的含义

政府是国家政权机构中的行政机关。政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的工具，是随着阶级和国家的出现而产生的；随着国家的发展和社会政治、经济生活的日益复杂，政府的职能将不断扩大，政府机构也逐步完善；随着国家的消亡，政府也将消亡。

在现代国家，一般由宪法和法律规定政府的结构、组成和职权。政府是国家机器的最主要组成部分。它具有鲜明的阶级性，其职能是代表统治阶级实行政治统治和管理社会公共事务。政府直接指挥警察、监狱等暴力机器，维护有利于统治阶级的社会秩序，进行政治统治。同时，政府还必须管理社会公共事务，这是政府进行政治统治的前提和基础。政府的职权包括对内和对外两个方面。对内，指挥国家机器，维持统治秩序和社会秩序，调整各种社会关系，管理公共服务事业，发展社会福利等。对外，则发展与其他国家的政治、经济、文化交流，保卫本国领土完整和主权不受侵犯，维护国家的独立等。政府的职能随着社会的发展在不断扩大。

政府一般设公安、司法行政、国防、外交、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等职能机构，分别管理国家各方面的行政事务。

亚里士多德根据统治者人数的多少把政府分为3类：个人统治的君主政府、少数人统治的贵族政府、多数人统治的共和政府。根据立法、行政、司法机关的相互关系，资本主义国家的政府可分为内阁制政府、总统制政府、半总统制政府、委员会制政府等。其中，总统制政府与内阁制政府是资本主义国家最主要的两种政府类型。马克思根据国家的性质把政府分为奴隶制国家政府、封建制国家政府、资本主义国家政府和社会主义国家政府四种。

按管辖范围，单一制国家的政府可分为中央政府和地方政府，联邦制国家则有联邦政府、邦(州)政府。单一制国家的中央政府代表国家，行使国家最高行政权力，统一领导国家事务。地方政府则在中央政府的统一领导和监督下，负责本区域内的公共事务。有的国家，由中央政府任免地方政府首长。联邦制国家的联邦政府代表国家，它依据联邦宪法行使国家外交、国防、财政等主要权力。邦(州)政府则根据联邦宪法和本邦(州)宪法和法律规定行使职权，在宪法规定的范围内对联邦政府负责。

我国一般把政府界定为执行国家权力，进行政治统治并管理社会公共事务的机关。广义的政府是国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总和；狭义的政府是指一个国家的行政机关，一般我们使用狭义的政府概念。

政府是一个国家的中央和地方行政机关的总和。我国宪法规定，国务院即中央人民政府，是最高国家行政机关；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级行政机关。中央人民政府和地方各级人民政府共同构成了我国的政府。

所谓一般意义的政府，即抽象意义上超越国家和阶级、超越人类社会发展阶段的政府。

所谓国家机构的政府，是有阶级社会的政府，它和国家、阶级、政党是联系在一起的。这种政府是国家机器的主要组成部分，是阶级斗争的工具，是政党争夺的主要对象。政府组织本身的工作性质和社会职责，决定了它们掌握着大量社会公共资源的分配和使用，具有很大的权力、责任和社会权威性。为了履行自己的职责，这些组织内部都具有明确的职务分工、等级分明的科层制结构、相对严格的纪律约束。其中某些人，尤其是官员和掌握实权的人，往往又都是社会公共性人物，经常成为媒体聚焦的对象，也是其他类型组织竞相争取的“首要公众”。政府组织成员，被视为社会的“精英”群体，具有稳定的收入和较高的社会地位、声望。近年来，各级公务员聘用考试吸引着越来越多的年轻人，竞争之激烈达到了“百里挑一”的程度。

11.1.2　政府的职能

政府，作为国家的行政机关，是国家权力机关的执行机关，对国家各方面事务行使着指导、管理、服务、协调、监督、保卫等职能。政府职能指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体地说，就是指政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理和服务中所应履行的职责及所应发挥的作用。

我们判断政府好坏的最重要标志是，政府能不能保证国家利益和国家安全，如不能保证就丧失其合法性。在当代社会，政府组织发挥着多方面的功能。

1．服务和管理功能

政府组织的主要使命，是为民众提供良好的社会公共服务，维护公共利益、国家安全和社会正常的生产、生活、市场秩序，保持、改善社会和自然环境的质量。为此，它必须通过制定政策、实施法律与合理调配、使用社会资源，有效地协调各种主要社会关系，尤其是不同阶层、群体之间的利益关系，缓和、化解各种社会矛盾，为社会经济、文化的繁荣创造有利的政治基础和社会条件，促进社会财富的稳步增长和国家软实力、硬实力的不断增强，满足民众日益增长的物质和文化需求，改善民众的生活质量和文明程度，实现国家的长治久安和可持续发展。现代社会，各个国家之间的国际竞争，在很大程度上，首先是各国政府之间的竞争。政府的效能、水平和公正、廉洁程度，决定着一个国家的发展速度、公正程度和社会的环境质量。

2．代表和象征功能

政府组织是社会权力的象征，代表和维护全体民众的共同利益，受民众的委托行使各种公共权力。它还承担着维护社会道德和法律尊严，实现社会公平和正义，影响社会风气和引领价值观念的重要任务。可以说，政府组织担当着社会公平、正义、法律、良知守护者的职责，寄托着民众的希望。对外而言，各级政府组织又集中代表着国家的形象，关系到国家、民族在世界的声望和地位。古今中外的无数事实证明，任何国家、任何时候，如果有了廉洁奉公、勤政爱民、决策英明、处事公正的好政府，实乃万民之福、国家之幸，这个社会也必定是相对公正、兴旺发达、国泰民安的“治世”。否则，如果政府腐败无能，官员贪赃枉法、遇事敷衍，则必定酿成疑窦丛生、黑白颠倒、矛盾激化、民不聊生的“乱世”。

3．示范和教育功能

政府组织及其成员所处的地位和影响在社会上能产生极强的示范、教育作用。古人很早就认识到，官德决定民德，官风转移世风，因此，治国必先治官。尤其是现代社会，政府组织及其成员如果能够严格依法行政、作风民主，具有较强的服务意识，为民众提供优质的服务，实际上，就是充当了最好的社会教师，时刻在无言地对民众进行最有说服力的公平、正义、民主、法治等方面的现代政治文明教育，必将极大地增加国家法律、法规和政府本身的权威性、有效性，提高全社会的政治文明水平，使民众也逐步养成自觉遵纪守法的良好素质。同样，如果政府组织的成员都能严于律己、爱岗敬业，管好、用好纳税人的每一分钱，又何患社会的各行各业、其他组织还敢玩忽职守、铺张浪费！在中国近代历史上，人们曾经多次争论提高国民素质与实现民主制度的孰先孰后，但却忽略了建立民主制度与政府以身作则、民主行政之间的相互关系，及其在现代民主政治建设中的关键作用。

所以，现代国家无不重视对政府组织及其官员的严格要求和监督管理。近现代以来，人类社会发展速度的不断加快，其中一个十分重要的原因，恰恰在于人类找到了民主和法治，来约束政府的行为，规范政府与民众的关系，保障公民的权利，从而使民众可以对政府和官员进行有效的监督，防止个人专断和政府、官员及其权力的异化，使政府真正发挥为民众提供公共服务的作用。正如毛泽东1945年在延安会见黄炎培等人时所说：“我们已经找到了新路，我们能跳出周期率。这条新路，就是民主。只有让人们来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

11.1.3　政府公共关系的含义

政府公共关系指政府与社会公众之间的传播管理，即以政府为主体建立的，维护和发展各种内外关系，以体现政府根本职能的一种管理思想和实践活动。通过发挥传播沟通、行为规范等职能，与社会公众建立良好关系，以维护政府良好形象。“从动态上看，政府公共关系是政府与社会公众之间的双向传播沟通活动；从静态上看，政府公共关系是发生在政府与社会公众之间的一种信息交流、沟通与传播的行为状态；从管理学角度看，政府公共关系是对政府与社会公众之间的传播行为与状态进行管理。”政府公共关系包含这样几层意思：一是政府公共关系的行为主体是国家行政机关，有社会公益性和政府行为权威性；二是有传播沟通、行为规范的职能，有政策导向性和传播垄断性；三是与社会公众建立良好关系，有全民参与性；四是体现政府管理思想，维护政府良好形象。政府公共关系的基础是公共关系管理的理论。“公共关系管理即根据公共关系工作的内在联系和规律，按照一定的公共关系工作模式，设计、组织、控制公共关系的实际过程，使公共关系成为完整的职能运行系统。”公共关系管理的目的是：建立和维护各种重要关系；研究和预测它们的发展趋势，可能会出现的对组织有破坏性影响的问题或事件；采取措施以最大限度减少那些问题和事件对组织的不利影响。显然，这种观点着眼于公共关系对整个组织管理工作的功能和作用，旨在通过开展公共关系工作加强对组织的管理，便于我们客观地把握公共关系管理在整个组织管理中的地位。

可见，公共关系作为一种新型的管理方法和艺术，在组织的管理过程中发挥着独特而重要的作用。因此，从管理的手段上看，政府公共关系是建立在没有权力强制的、平等的和自愿选择的基础上，采用双向沟通、劝服的柔性手段进行的协调管理。政府公共关系不同于政府关系，政府公共关系是通过传播手段帮助政府适应并影响公众环境，力求为公众塑造良好的政府形象，争取公众对政府工作的理解和支持。因此，现代政府的健康有效运作，呼唤政府公共关系管理的及时有效实施。政府公共关系工作者要善于把握时机，适时公关，以促进行政管理的效率和质量的提高。

11.1.4　政府公共关系的特点

政府公共关系既是现代公关事业的重要组成部分，也是现代政府组织的一项不可或缺的重要工作。政府公关既有公共关系工作的普遍性，又有自身的许多特殊性，与其他公共关系比较，政府公共关系具有以下特征。

1．目标的独特性：追求社会发展的整体利益

与其他组织不同，政府机构开展公共关系工作的目的不是为了自身利益的得失，而是为了国家、社会整体利益的充分实现，为了国家经济、政治的全面振兴及社会各领域、各部门的协调运转、良性运行。表面看来，政府公关追求自身的完美形象，但这却是从属于上述目标并为更好地实现上述目标，有效履行政府的职能而必须具备的先决条件。社会整体利益和根本利益的实现程度，是检验政府公关工作成败的根本标准。其他社会组织进行公共关系工作，主要目的是为组织塑造良好形象，从而提高组织的知名度和美誉度。而政府在国内开展公共关系工作，一般不需要提高知名度。由于主体的权威性和唯一性，政府机关的知名度本身就很高。因此政府公共关系的本质应主要围绕着如何提高美誉度下工夫。只有美誉度提高了，政府才能得到人民群众的理解和支持，实现人民政府为人民服务的宗旨。

2．客体的复杂性：全体社会公众

企业或社团组织的公众一般是有限的，主要是与组织发生了实际利益关系的组织或个人。而对于政府来说，几乎没有非公众的存在，社会上的所有公民，都可以算是政府的公众。与其他组织不同，政府机构的管理对象从广义上说涉及全体社会公众，而不仅仅是某一方面或某一领域的特殊公众。政府制定的各种法规、政策都是从社会中来，到社会中去，“取之于民，用之于民”的。政府决策的任何微小变化都会在社会上产生广泛影响，给社会生活带来或大或小的影响，政府管理工作实质上就是为全社会公众服务的。政府公共关系作为国家政府管理活动的重要组成部分，其工作对象自然涉及全体社会公众。

3．传播的优越性：政府掌握大众传媒

世界各国的政府，在传播方面都有较大的优越性，中国的情况尤为突出。在中国，大众传播媒介只有经过了政府的审查才是合法的，其中相当一部分报纸、广播、电视及网络都直接由政府出资创办。这就给政府进行公关活动提供了极大方便，使政府的信息可以及时、准确地到达公众的身边。

4．效益的社会性：与社会政治生活密切相关

政府公共关系与企业公共关系、社团公共关系有不同的评价标准。企业公共关系活动的质量高低，最终要以是否能增加企业的经济效益为准绳。社会团体的公共关系，要以是否实现了社团的目的为标准。而政府因其自身所具有的公共性，所以不应有“为人民服务”以外的特殊利益，因此只能以国家、社会和人民的整体利益为标准来衡量政府公关的效益。任何公共关系都与社会的政治环境有着某种程度的联系，公共关系本身就是政治民主化的产物。但是，由于不同的公共关系的内容及发生作用的范围各不相同，因而也就使各种公共关系与社会政治生活联系的性质、程度等有了很大的区别。企业等部门的公共关系的传播沟通内容一般只是为本部门、本单位开辟、扩展生存发展空间。政府公共关系则不然，它所传播沟通的内容涉及每个社会公民的切身权益，涉及广大人民群众实现民主权利、参与国家管理的深度与广度，涉及整个社会的稳定、繁荣与发展等问题。总之，政府公共关系本身就是国家政治生活的一部分，两者水乳交融，密不可分。

11.1.5　政府公共关系的意义

随着社会主义市场经济体制的确立，政治体制改革的不断推进以及现代政府的职能转换，政府公关已成为政府沟通内外关系的强有力手段，成为社会政治生活民主化程度的标志之一。因此，充分发挥政府公共关系的职能作用，具有十分重要的意义。

1．促进社会主义市场经济体制的完善

政府职能转变需要政府公共关系。市场经济体制得以确立的关键是转变政府职能，实行政企分开，这就要求政府相应强化公共关系的职能，以适应社会关系的转型。政企分开也需要政府公共关系。从政府公关的角度讲，企业已由内部公众变为外部公众，其关系具有平等性。政企分开是要改变政府的管理模式，因而更需要加强联系，以弥补政府权力撤退后留下的真空。政府公关作为一种新型的行政传播管理职能，正发挥着政企分开后的“桥梁”作用。政企之间关系的平等性，也使政府不得不以平等的姿态去做公关引导，协调关系，化解政企之间可能产生的矛盾和误解。

2．推动社会主义民主政治建设

政社分开需要政府公共关系。政府与公民社会之间实行政社分开，把政府权力运作的“公共领域”与个人活动的“私人领域”区分开来，使人的基本权利得到根本的保障。政府必须在有效履行公务的同时，架起与人民群众之间联系沟通的桥梁，建立起民主的信息交流关系。民主政治也需要政府公共关系。有效的信息交流是充满活力和创造性的民主政策的基础。政府公共关系中的公众信息传播沟通，有利于社会主义民主政治的建设。通过开展政府公关，可以保证政府时刻接受群众监督，保证下情上达和上情下达，为社会主义民主政治建设提供一条现实可行的渠道。

3．维护转型期社会秩序的稳定

社会转型期需要政府公共关系。通过有效开展政府公关，可以在与公众进行双向沟通交流的基础上了解公众的各种变化趋向，妥善处理各种关系，引导舆论走向，并通过树立自身形象提高社会向心力。提高政府能力也需要公共关系。建立以政府为支点的社会公共关系网络，能够适应社会的这一变化。

4．提高政府的国际形象

地方政府要推动地方经济发展，在国际公众面前树立良好的政府形象也是当务之急，有效地开展政府国际公共关系，将有利于双向传播沟通，让中国了解世界，让世界了解中国，在相互了解的基础上建立友好的国际信任合作关系，从而树立起改革、开放、自由、民主、进步的中国政府新形象。