政府预算制度概述

第一节　　政府预算制度概述

一、政府预算的概念及内涵

(一)政府预算的概念

就公共财政而言，政府预算是指经法定程序审批的具有法律效力的政府财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金及宏观调控的重要工具。狭义的预算指预算文件或预算书;广义的预算指编制、批准、执行、决算、审计结果的公布与评价等所有环节，实际上是整个预算制度⁽¹⁾。

政府预算的概念容易与国家预算、公共预算相混淆。实际上，三者之间有一定的联系但稍有区别。首先，在集权体制下，中央政府统揽经济活动，各级政府间无明确的事权财权划分，“国家预算”统指以中央政府为主体的财政收支活动。而在西方国家市场经济制度下，分级政府预算管理体制确立，政府与公众间的委托—代理关系也逐渐被重视，至此，西方文献中更多地采用“政府预算”一词表示政府财政收支计划。相比“国家预算”，“政府预算”更能反映与公众对立统一的政府的财政活动，也能体现出不同级次的政府可作为相对独立的预算编制主体，“国家预算”一词现在则用以指国家各级政府预算的总和。其次，“公共预算”与“政府预算”在特定环境下范畴不同，但一般意义上可等同。“公共预算”最早出自西方国家“Government Budget”或“Public Budget”。西方国家一般采用“Government Budget”或其简称“Budget/Budgeting”表示政府预算活动;“Public Budget(公共预算)”一词则不仅包括政府公共部门的预算，还包括也提供公共服务的民间非盈利组织的财务预算。显然，民间非盈利组织的财务活动并不包含于政府预算中，因此政府预算与公共预算之间存在着一些差异⁽²⁾。实际上，西方国家很少有关于“Government Budget(政府预算)”与“National Budget(国家预算)”、“Public Budget(公共预算)”区别的专门论述。

(二)政府预算的内涵

1.从形式上，政府预算是以年度政府财政收支计划形式存在的

政府预算的典型形式是政府对年度财政收支规模和结构进行的预计、测算和安排，是按国家一定时期的政策意图和制度标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这个表格反映一定时期政府财政收支的具体来源和使用方向。年度预算是政府预算的典型形式，但目前很多OECD国家也同时编制为期3年至5年或更长期的多年预算。

2.从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件

政府预算不仅仅是计划，经过立法机构批准的政府预算，本质上是法律。政府预算的形成过程实际上是国家立法机构审定预算内容和赋予政府预算执行权的过程，即政府必须将所编制预算提交国家立法机构批准后才能据以进行财政收支活动。各国宪法一般规定，政府预算经立法机构批准公布后便具有法律效力，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何不受预算约束的财政行为。在预算执行中由于客观情况的变化必须修改预算时，也必须经过一定的法律程序;紧急情况的处理要补审批手续。可以说，政府预算是纳税人(公众)通过立法机构对政府行政权力的约束和限制，是立法机构对政府作出的授权和委托，政府行政机构对立法机构及其代表的社会公众负有法律责任，即政府活动的内容和过程要受到法律及立法机构的严格监督和制约。

3.从内容上看，政府预算反映政府集中支配的财力的分配过程

政府预算中的各项收入来源和支出去向体现了政府的职能范围，全面反映了公共财政的分配活动。从预算收入看，政府通过预算的安排，采用税收、公债等手段参与国民收入的分配，把各部门、各企业及个人创造的一部分国民收入集中起来，形成政府财政收入，集中收入的过程也反映和协调着政府与部门、企业及公民个人的分配关系;从预算支出来看，通过预算安排，把集中的财政资金在全社会范围内进行分配，以满足社会的公共需要。因此，政府预算收支体现着政府集中掌握的财政资金的来源、规模和流向，预算规模和结构又直接反映了公共财政参与国民收入分配及再分配的规模和结构。

4.从程序上看，政府预算是通过政治程序决定的

从政治角度看，政府预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制。必须构造控制政府预算机制的深刻原因在于:具有独立财产权利的纳税人担负着政府的财政供应，就必然要求控制政府的财政，以政治、法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。政府财政是政府花众人即纳税人的钱为众人办事，成本和效用都是外在的。如果没有预算约束，或预算没有法律约束效力，政府官员就不会对公共资金的使用后果承担责任，公共资金就不会基于公众的利益而合理、有效和正当地使用，就不可避免地会出现效益低下或贪污、腐化、挥霍、滥用的现象。因此，政府通过对公共资源的分配为社会提供一定的公共产品和服务，其活动必须受到控制，这种控制有别于经济活动由市场进行的控制，它是由政治过程决定的控制系统，这种以政治决定为基础的控制政府活动的系统就是预算或预算制度。

5.从决策过程来看，预算应是公共选择机制

预算由编制、审议通过、执行实施、预算审计、向社会公布等一系列环节组成，通过这些环节保证政府财政活动能够满足公共需要。这一过程的实质是公共选择机制。表现在:第一，预算编制是公共利益的发现过程。预算的提出和协调，首先是通过专门机构对国内外的经济、政治和社会形势作出分析、评估和预测，发现社会需求的主要矛盾和问题。在此基础上，通过一定的政治程序提出政府的任务和目标。财政部门据此提出预算指导方针和技术要求，政府各部门据此提出预算请求，并排列出先后顺序。财政部门在行政机构领导下进行多方的充分协调，按重要性或紧迫性排序，形成预算草案提交给代议机构讨论。第二，预算在代议机构讨论和批准的过程是公共利益的继续发现和确认过程。代议机构对政府提交的预算草案进行辩论、听证、修改、宣读、投票批准等，是公共利益的继续发现和确认过程，第三，预算的执行和完成是公共利益的实现过程。预算执行依据严格程序:各支出部门的领导对使用的资金负责，财政部门对其进行审核后批准拨款，遵循政府采购、国库集中支付、定期报告、绩效评价等制度，最终执行结果要经审计部门的审计，审计结果及其详细的说明资料报立法机构确认，并向社会公布。

二、现代政府预算制度的形成与发展

(一)现代预算制度产生于资产阶级斗争，最早出现于英国

从世界范围看，现代政府预算制度产生于商品经济发展和资本主义生产方式出现时期，是新兴资产阶级向封建专制统治阶级进行斗争中，作为一种斗争手段和斗争方式产生的。

英国是资本主义生产方式和议会制度形成最早的国家，也是政府预算管理制度出现最早的国家。12世纪初，英王约翰(King John，1199－1216)即位前后，英格兰经历了严重的通货膨胀，王室财政陷于极度的困难之中。在这样的财政背景下，约翰王仍然不断扩军备战，进行无休止的财政榨取，迫使国王与贵族之间的矛盾不断激化，从而导致1215年的贵族反叛。英王约翰被迫于1215年与反叛贵族签署《大宪章》。《大宪章》首次将“非赞同毋纳税”和“无代表权不纳税”的预算原则以法律形式确立下来，从而标志着英国政府预算制度早期形成阶段的开始⁽³⁾。

1640年英国资产阶级革命的爆发，标志着世界近代史的开端。这一重要事件使英国财政发生了一系列变化:一是英国财政受到议会的控制，议会规定王室政府所需要的财政支出，必须由代表资产阶级利益的下议院批准;二是议会有权决定皇室年俸，规定国王的私人支出与政府的财政支出不得混淆;三是英国通过《权力法案》，确定议会为最高权力机构，并重申不经议会批准王室不得强迫任何人纳税或作其他缴纳。征税收入和财政支出要按年度分配收支，在年前作出收支计划，提请议会审批和监督，国家机关和官吏在处理财政收支上必须遵循一定的法令和规章。至此，英国政府预算的基本部分就已经形成了。此后，英国议会进一步取消了国王自行征税的权力，买断了英国皇室的财政权。1760年，英王乔治三世交出王室的世袭财产收入，放弃征税权，以换取国会下议院批准的年度财政拨款。至此，英国资产阶级控制了全部财政收支，并最终取消了封建统治阶级在财政上所享有的特权。1787年，英国议会通过了《统一基金法案》，把全部财政收支统一在一个文件中，规定除特殊情况外，所有财政收入要纳入综合基金中，一切财政支出也都从综合基金中拨付。1832年，英国议会又通过一项法律，规定财政大臣每年必须向议会提出“财政收支”计划，经由议会批准后才予以执行。至此，具有现代意义的政府预算制度才真正建立起来⁽⁴⁾。

(二)美国是现代政府预算制度创新的典范

相比于英国，欧美其他国家的预算制度确立较晚，一般在18世纪或19世纪建立资产阶级政权之后才形成。如法国大革命时期的《人权宣言》中对政府预算作出了有关规定，但直到1817年才规定立法机构有权优选分配政府经费，从而确立了法国政府预算制度。美国在1865年南北战争后，国会成立一个拨款委员会，专门主管财政收支问题，但尚未形成预算制度。直到1908年和1909年，由于美国财政连续出现赤字，这才促使了美国政府考虑建立联邦政府预算制度。1921年美国国会通过《预算审计法案》，正式规定总统每年要向国会提出预算报告，标志着美国现代预算制度的形成。此后，美国政府预算制度得到长足发展，历经多次改革和创新，在预算管理方面逐步形成了一套比较系统、规范的机制和方法，成为了现代政府预算制度创新的典范。在预算编制方面，美国政府十分重视对预算编制方法的改革，自20世纪50年代以来，美国先后经历了绩效预算、规划—计划预算、目标管理、零基预算、新绩效预算等阶段。另外，美国十分注重预算立法及工具创新。如针对始于克林顿政府时期的新绩效预算，颁布《政府绩效和成果法》(Government Performance and Results Act，GPRA)，同时在绩效管理工作中引进项目评估等级工具(Program Assessment Rating Tool，PART)，使美国的绩效预算管理成为世界各国的典范。

三、西方国家政府预算制度的主要特征

从现代预算制度的形成与发展来看，西方国家政府预算制度的主要特征表现为以下几个方面:

(一)政府预算受到立法机构的根本制约

即政府预算的提出、审议、执行、调整和决算等一系列预算活动的全过程，都是在立法机构的约束和监督下进行。特别地，在政府预算审议环节，立法机构有权否决政府提交的预算草案。立法机构与政府在预算上的制衡是西方现代预算制度产生的初衷。

(二)政府预算具有法治性

即政府预算编制、审议、执行、审计、向社会公开等所有环节都以法律的形式确定下来，政府行政机构编制、执行预算以及立法机构对预算进行审议均须遵循一定的法律程序。例如，美国预算编制、预算执行、预算审计的全过程都可以找到相应的法律依据，并且严格依照既定法律准则的约束开展预算管理各项工作，充分体现了法律至上的原则⁽⁵⁾。

(三)政府预算具有统一完整性

即政府预算收支按照统一的程序来编制，完整地反映政府全部的财政收支活动。在现代政府预算制度形成初期，英国议会1789年通过《统一基金法案》，这一法案规定除特殊情况外，所有财政收支要纳入综合基金中。在此后西方国家政府预算制度的发展与改革中，预算的完整性始终是一项重要原则。

(四)政府预算具有程序规范性

即政府预算从提出、编制、审议、执行、调整到决算的全过程，均在既定的政治程序下进行。如美国的政府预算编制程序十分严谨，预算编制各环节的所有负责人员职责明确，针对每个预算细节也均有具体的技术指导⁽⁶⁾。

(五)政府预算具有公开透明性

即政府预算除少数涉及国家机密的信息外，其他预算信息都向社会公布。预算管理的整个流程，即预算草案的编制、审议、执行以及执行中的调整、决算及审计等，都保持一定的透明度。例如，美国政府和国会每年都将所有与联邦政府预算有关的正式文件通过互联网、新闻媒体、出版物等渠道向社会公布，而且公布的政府预算非常细致，通常有数千页之多，对预算草案的注解和对术语的解释也较多，便于公众理解。