政府预算管理制度

第三节　　政府预算管理制度

一、预算执行与国库管理制度

在政府预算执行环节，发达国家较早地建立起国库制度以规范预算收支，经合组织(OECD)国家的国库管理系统目前已达到较为高效、规范的水平。目前国库制度也逐渐在发展中国家得到普及。

(一)国库机构设置与职能

从世界范围看，国库体制主要有三种类型:一为银行制，即财政部门在银行开立账户，办理预算收支业务，财政账户的性质与一般存款账户相同，实行存款有息、结算付费。美国的州和地方财政及蒙古等实行银行制，其优点是能够充分利用银行体系进行预算收支，有利于提高效率。二为委托国库制，即国家委托中央银行经办或代理国库业务，目前很多国家均采用这种体制，如英国、法国、德国、日本、韩国等。在这种体制下，由于预算执行和金融管理都由中央银行负责，因此能够有力地加强财政政策与货币政策的配合，但它同时也增加了中央银行的负担。三为独立国库制，即国家专设独立的国库来办理预算收支的出纳业务。其优点是便于预算执行的监督管理，确定是容易导致预算资金的闲置，而且专设国库的成本较高，目前采用这种体制的国家较少，如芬兰⁽¹⁴⁾。

(二)国库资金运行机制

OECD国家国库资金运行机制主要是建立在国库单一账户的设置、集中统一的政府支付系统的运作，以及发达的电子信息网络和支付系统为依托的基础上。

国库单一账户是OECD国家普遍采用的政府财政资金管理办法。所谓国库单一账户是指政府所有的财政资金集中于一家银行的账户。所有的财政支出均通过这一账户直接拨付给商品供应者或劳务提供者。在OECD国家，所有的政府资金都集中在中央银行的国库单一账户中。实行国库单一账户的最大特点是:所有的财政收入都必须直接缴入国库，所以财政资金将在实际使用时从国库账户直接支付给商品和劳务提供者。减少了非单一账户体制下资金拨付时出现的多个转账环节，从而可实现对政府资金的集中、统一使用，提高了资金运作效率，保证财政信息公开透明。

建立在国库单一账户基础上的政府支付系统，实行的是控制实际支出资金的支付方式。不仅对各预算支出单位的每一项支出实行监督管理，并在支出部门实际支付所购买的商品或劳务款时，通过国库单一账户办理资金拨付。因此，通过国库单一账户和政府支付系统，能够掌握各支出部门每一笔资金的使用状况，可以实现对政府资金的集中化、全面严格管理和使用，从而杜绝不合理的支出，增强预算控制的力度，减少政府资金的流失。

发达的电子信息网络和支付系统是保证OECD国家国库单一账户与政府支付系统正常运行的必要条件和手段。各级预算的执行与管理采用先进的计算机操作技术，并在预算执行的各部门之间建立了政府财务信息网络系统，不仅使预算执行和管理达到了科学、现代化的管理水平，发挥预算资金的最大效益提供了基本保证。如澳大利亚建立了功能完善的国库管理系统，运用先进的信息技术，借助网络将预算编制和预算执行有效衔接，层层控制资金计划、承诺、支付、政府采购、现金管理等环节及流程，记录、反馈各种信息，确保资金安全有效使用⁽¹⁵⁾。

(三)国库资金运行程序

各国国库的收纳、上划和支付程序都是建立在政府财务信息管理系统基础上的。由于目前各国电子化程度不同，预算收入的收纳、上划至中央银行的国库单一账户的具体操作方式也存在一定差异。在计算机网络发达和银行间资金清算系统完善的国家中，如美国、英国、法国等，纳税人根据有关的税收规定，可以将应缴纳税款和税款单交至任何一家商业银行，商业银行将纳税人缴纳的税款通过银行间电子网络系统划入中央银行的国库单一账户;日本和加拿大是授权商业银行负责预算收入的收纳和上划业务;而澳大利亚则是授权邮政局作为代办单位，即邮政局采用邮箱方式将纳税人所缴纳的税款集中后交给开户商业银行，由开户商业银行通过同业银行票据清算系统将资金汇入联邦政府在联邦储蓄银行的国库单一账户。

政府支付的过程则可以概括为:根据支出部门开出的购买商品或支付劳务费的支付凭证或国库部门签发的支票，经有关部门审核无误后，通过银行同业资金清算系统或政府支出信息管理系统，从中央银行的国库单一账户划拨资金。

二、预算支出与政采购制度

政府采购制度是发达国家普遍采用的用以规范化管理政府支出的措施。

规范化的政府采购制度最早形成于18世纪的自由市场经济国家。1782年，英国政府设立了文具公用局，作为负责政府部门办公用品采购的专门机构，此后这一机构进而发展成为物资供应部。美国早在1961年就制定了《联邦采购法》，1972年美国联邦政府第一部民用部门采购制度诞生，之后各种有关政府采购的制度和法规不断完善。先后颁布了《合同竞争法》、《购买美国产品法》、《服务合同法案》、《贸易协定法案》等一系列规范联邦政府采购行为的法律法规。另外，各州还根据自己的实际情况，颁布相应的采购法规，对采购目标、采购程序、财政预算、中央政府采购和地方政府采购的关系、采购监督程序和评估、合同纠纷的仲裁和赔偿等都做了明确规定。目前，美国政府采购的法律规定多达4 000余个，以至于美国已成为世界上政府采购法规制度规范内容最广泛、条款最大的国家。

美国政府从机构设置和政策制定两方面形成了规范的政府采购治理机制。其特点主要体现在以下几个方面⁽¹⁶⁾:

(1)集中采购与分散采购相结合的采购模式。一是集中采购。联邦政府总务署(GSA)在集中采购中主要行使组织操作职能，GSA通过协议供货或接受委托、组织招标等方式为其他机构提供服务，其他机构可以自行决定是否执行GSA集中签订的采购合同。GSA为其他机构提供服务要收取服务费，因此，需要不断提高采购效率和服务质量，以争取更多的委托项目。二是部门采购。联邦政府国防部、航空航天局、财政部等采购规模比较大的部门，在部门内设立了政府采购办公室，独立开展本部门的采购工作。三是委托采购。采购规模较小、未设立采购部门的其他机构实行委托采购。

(2)统一的政府采购政策。随着国内外经济形势的发展变化，美国的政府采购政策也在适时进行调整。为保证拥有相对统一的联邦政府采购政策，总统行政和预算办公室(OMB)内设的政府采购政策办公室(OFPP)负责《联邦采购条例》的修订和指导实施，在联邦机关采购制度的制订过程中发挥总体指导和协调功能，通过发布普遍适用于各个联邦机关的规章制度，协调具体采购活动的实施。需要注意的是，各联邦机构可以依法制定本部门的政府采购规章制度，对《联邦采购条例》进行必要的补充。

(3)规范的预算治理机制。保证政府采购政策落实的一项重要措施是政府采购预算。其负责机构是总统行政和预算办公室(OMB)，具体工作流程是OMB参照GSA制定的采购标准核定所有政府部门的采购预算，具体包括所有的货物、服务和工程，并编制联邦政府预算草案报送国会。只有国会通过预算后才能执行采购，并且凡纳入预算的采购项目都要实行政府采购。

除美国外，随着政府职能转变和实施财政政策的需要，其他外国政府采购范围不断扩大，逐步将涉及国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场、港口等公共基础设施项目纳入政府采购，涵盖了公共机构和部门所有的采购活动，并且凡涉及国家利益和社会公共利益的项目，即使是向私人融资或者是由私人企业承办，都必须实行政府采购。在欧盟国家，凡是属于政府事权范围内的采购事项都要实行政府采购。处于经济转轨的俄罗斯，其政府采购范围更广泛，包括政府所需的所有货物、工程和服务，小到办公室的笔、纸，大到铁路、奥运会项目，政府采购规模占财政购买性支出的比重高达80%。有的国家或地区甚至将依靠政府授予许可证或专属经营权的企业也纳入政府采购范围。目前，许多国家政府采购的规模一般占年度GDP的10%～15%⁽¹⁷⁾。

三、预算绩效评价制度

随着预算编制与执行等基础环节管理的逐步完善，且出于政府职能转变的实现要求，各国政府预算管理的核心逐步倾向于注重预算执行结果，即绩效的管理，目前发达国家特别是美国的政府预算绩效评价制度已发展到一个较成熟的阶段。

(一)美国的绩效预算

美国是最早提出并实践“绩效预算”的国家之一。1949年，胡佛总统针对公共收支浪费、赤字和无效率率先提出绩效预算。限于当时的政治、技术等条件绩效预算改革未成功。在先后经历了20世纪60年代的项目计划预算、70年代的目标管理、80年代的零基预算后，美国才重新开始绩效预算改革。

克林顿当选总统后，借鉴英国政府改革的经验，提出政府再造，绩效预算被提到重要位置。1993年3月，成立国家绩效评价委员会(NPR)负责绩效预算的监督和执行。同年9月NPR提交《从繁文缛节到效果:构建一个工作更有效、成本更低的政府》的报告，列举联邦政府管理中存在的大量官僚主义、浪费等问题，提出要在政府机构引入竞争机制，设立政府绩效目标，并提出政府改革的四项原则和384项改革建议。同年，国会通过《政府绩效和成果法案》(GPRA)，成为政府绩效管理制定专门法律，使绩效预算获得前所未有的合法地位。GPRA经过五年试行期后，于1999年正式在联邦政府全体部门内推行。法案要求各部位在编制预算、提出支出要求的同时，必须向总统和联邦政府提交能综合反映部门业绩，可测定便于考核的绩效指标，由NPR进行监督和评估。GPRA要求国会、审计总署和白宫管理与预算办公室OMB把对各机构报告的审议与预算的批准结合起来，从制度上保证了绩效预算的贯彻实施。2001年，布什政府进一步提出总统管理日程的五项优先事宜，其中之一是预算与绩效的整合，并设计提出政策评价评级工具，提供了将政府各部门绩效评价结果与预算编制相关联的可能方法和手段，形成完整和循环的政府管理流程。

(二)其他国家的绩效预算

从20世纪80年代始，多数经合组织成员国家的公共部门预算编制和管理重心从投入转向产出和效果。20世纪80年代后期，英国、澳大利亚和新西兰率先开始绩效管理和预算改革，90年代前期和中期，美国、加拿大、丹麦、芬兰、法国、荷兰和瑞典开始步其后尘。从90年代后期到21世纪初期，奥地利、德国和瑞士也开始改革。

1.英国的绩效预算改革

英国的改革始于1979年“雷纳评估”。雷纳评估是英国首相撒切尔夫人上台执政后任命雷纳爵士为首的政府绩效工作组，负责对政府行政和经济效率进行评审和制定措施。1981年雷纳评估小组升格为财政部经常性机构，每年将公共支出的绩效评估结果向内阁和议会报告。1982年英国提出财务管理新方案，1988年形成“下一步行动法案”，要求政府定期公布绩效评估报告。1997年英国开始实施对中央各行政部门目标完成情况的年度评价制度，并进行会计模式改革，于2003年始全面实行绩效评估。

2.澳大利亚的绩效预算改革

在1996至1999年间，澳大利亚在绩效管理领域进行了重大改革，并对联邦各部门的业务工作进行了彻底的绩效评价。澳大利亚绩效评价制度的核心是议会根据各部门的“成果报告”安排预算，各部门在决算报告中要详细说明本部门的产出和结果，以便以让议会、部长们和外部有关部门和人员监督检查拨款是如何花掉的，判断所有经费的效益。其中，成果是指与政府机构的政策目标，产出是政府部门依据工作目标所生产的产品和服务。以澳大利亚教育部为例，其产出集和产出包括提供的高素质教学活动(产出集)、行政管理(产出)、政策建议(产出)、和研究、分析与评估(产出)，成果为高素质教学活动的成功施行、行政管理效率提高以及可行的研究、分析报告等。各部门在申请议会拨款时不需要提供关于产出的正式说明，但是，在部门预算报告和年度报告中，各部门则需要对产出和行政项目管理进行阐述。议会界定政府部门工作效果和安排预算的直接手段是产出的结果。每财年联邦各部门都需要制订了各自的成果报告，且成果的界定要尽可能精确，以便议会据以安排预算。目前澳大利亚绩效评价进一步改革的重点是关于跨部门的成果评价体系。

从美国、英国和澳大利亚绩效评价制度来看，绩效评价的有效施行依赖于完善的立法保障、专门的绩效评价部门以及对绩效(结果)的精确细化。