政府预算过程

第二节　政府预算过程

1994年3月22日，第八届全国人民代表大会批准通过了《中华人民共和国预算法》。1995年1月1日，国家预算法开始施行。通过这部法律的实施，强化了预算的法律约束力，使政府预算真正成为法令性的刚性指标。在这部预算法中，还进一步规范了预算管理程序，明确了预算管理职权，把预算的编制、审批、执行、调整和决算等纳入统一的法律管理轨道，旨在克服那种权责不清、管理和监督不力的现象。

一、预算的编制和审批

（一）预算编制的原则

政府预算的编制就是制定集中和分配预算资金的年度计划。它是政府预算管理的起点，也是预算管理的关键。编制政府预算必须遵循以下基本原则：

1.贯彻执行政府的政策

政府预算既是政府的年度财政收支计划，又是政府干预和调节经济的重要手段，也是实现政府职能的重要工具。因此，编制政府预算必须以政府在各个时期的任务为指导思想，以各个历史时期政府的具体方针政策为依据，使政府预算充分体现出政府的大政方针，反映政府活动的范围、方向和重点。这是编制政府预算的基本前提。

2.正确处理国际预算与国民经济和社会发展计划的关系

政府预算是国民经济计划的重要组成部分，是国民经济和社会发展计划的财力保证，对国民经济和社会发展计划起着重要的制约作用。因此政府预算的编制要以国民经济和社会发展计划为基础，从财力上反映国民经济的发展规模和速度。在预算的编制过程中，必须注意与国民经济和社会发展计划的制订紧密配合，相互协调，使经济指标和预算指标相衔接，使国民经济计划的实现获得财力上的保证。

3.加强政府的后备力量

编制政府预算必须坚持留有余地、建立后备力量、实现综合平衡的原则，这是保证社会持续稳定发展的重要条件。政府预算的后备力量主要包括政府物质储备和预算后备基金两种形式。政府物质储备由政府物质储备局承担，所需资金主要由政府预算拨付。预算后备基金主要由各级预算的预备费和周转金所组成，其目的是为了解决预算执行过程中出现意外、特殊情况时进行的临时性支出，或应付预算收支季节性周转的需要。留有余地、建立后备力量可以防止预算执行中出现收支脱节的现象，可以平衡财政收支。

（二）预算编制的准备工作

编制政府预算是一项极其复杂和细致的工作，需要在调查研究的基础上进行大量的具体计算。为保证预算编制的质量，在正式编制前，必须做好以下几方面的准备工作：

（1）对本年度预算执行情况进行预计和分析，提供编制的参考。

（2）拟定计划年度预算收支控制指标。

（3）颁发编制政府预算草案的指示和具体规定。其内容有：编制预算的方针和任务、编制各项主要的收支预算的要求、各级预算报送程序和报送期限。

（4）修订预算科目和预算表格。现行预算收支科目分为类、款、项、目等四级科目，它是进行会计核算、财务分析及财政统计的工具。预算表格是预算收支指标体系的表现形式，它将大量的预算收支和有关资料系统地安排在预算表格中，可以清楚地反映预算的全部内容。预算表格大致可分为三类：收支表、收支明细核算表和基本数字表。

政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。为完整、准确地反映政府收支活动，进一步规范预算管理、强化预算监督，2006年2月，财政部下发了《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》，规定从2007年1月1日起，执行新的政府收支分类方案。

新的政府收支分类改革主要包括收入分类、支出功能分类，支出经济分类三大方面：

（1）对政府收入进行统一分类。具体的变化主要是三个方面：一是扩大了范围，二是体系上做了调整，三是科目层次更为细化。新的收入分类可以清晰地反映政府各项收入的具体来源。如：社会保险基金收入、税收收入等。

（2）建立新的政府支出功能分类体系。这是这次科目改革的核心。过去我们的支出总体上是按经费性质分类的，是抽象的。新的支出功能分类则从根本上作了改变，政府各项支出能直接从科目上看出来，如：一般公共服务、国防、外交、教育等。

（3）建立新型的支出经济分类体系，结合支出功能分类实现对一笔支出从两个维度来考量的功能体系。全面、明细的支出经济分类为加强政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析提供了重要工具和手段。例如：国家拨出教育经费一笔，这属于职能分类，而这笔钱是用于小学盖房子还是发工资即是通过经济分类反映。也就是说功能反映政府在做什么事，经济反映每笔钱具体是怎么花的，用政府的钱做了什么事，做每项事花了多少钱，在预算上就能清楚地反映出来。

（三）预算编制和审批的程序

预算编制程序一般是自上而下和自下而上相结合，即“两上两下”的程序。首先，由各地区和中央各部门提出计划年度预算收支建议书，根据国民经济和社会发展计划指标，拟定预算收支指标，报经国务院批准后下达。各地区和中央各部门根据下达的预算收支指标，结合本地区和本部门的具体情况，经过切实的核算，自下而上地编制各地区的地方总预算草案和中央各部门的单位预算草案，报送财政部。财政部对这些草案进行审核后，编制出政府预算草案，并附上文字说明报送国务院，国务院审查通过后，提请全国人民代表大会审查批准。

国务院根据全国人民代表大会批准的预算决议，对预算草案进行修订，并分别核定下达中央预算和地方预算。中央预算是指令性计划，必须贯彻执行；地方预算是指导性计划，由地方各级政府结合本地区的实际情况，修订预算草案，提交本地区同级人民代表大会审查和批准后，成为地方指令性预算，并报上一级政府备案。

二、预算的执行

政府预算经过批准后，就进入预算的执行阶段。预算的执行是各级政府和财政部门组织预算收支实施的过程，是整个预算计划管理的中心环节。

政府预算执行的主要任务是：根据政府的方针政策，积极组织预算收入，使其正确、及时、足额地上缴国库；按照计划及时合理地拨付资金，督促企业和单位加强经营管理，合理、节约、有效地使用资金；根据国民经济的发展情况，组织预算执行的平衡，保证政府预算收支的圆满完成。简单地说，政府预算执行的任务就是“收、支、管、平”。各级人民政府、财政部门、政府各主管部门及各单位在预算执行中必须按《预算法》规定的职权范围，各司其职，各负其责，以保证执行任务的顺利完成。

预算执行过程中需要根据国民经济发展情况不断地、及时地组织调整预算执行中的平衡。预算调整的方式主要有以下几种：

（1）动用预备费。各级预备费的动用，一般应经政府批准，控制在下半年使用。

（2）预算的追加追减。即在原核定的预算以外增加收入或支出和在原核定的预算以内减少收入或支出。执行前需向上级财政部门提出报告，经审查后转报国务院或同级政府批准。

（3）科目流用。科目流用是指经人民代表大会批准的本级政府预算科目之间调入或调出资金而形成的预算资金再分配。

（4）预算划转。预算划转是指在预算执行过程中，因行政区划和企事业单位隶属关系的变更，必须同时改变其预算隶属的关系，将原预算划归新的领导部门或接管单位。

三、政府决算

政府决算是对政府预算执行情况的总结，也是政府经济活动在财政上的集中反映。通过决算的编制，总结研究预算编制、执行，加强预算管理和平衡收支方面的经验教训，有利于提高以后年度的预算工作水平，也为政府制定经济政策提供参考和依据。

政府决算的编制，通常采取自下而上的方法。编制程序大体是：执行预算的基层单位首先编制决算并报送上级主管部门；主管部门进行审核后汇编成部门总决算，上报同级财政部门；县、市财政部门根据基层单位报送的单位决算汇编成县、市级总决算，报送省级财政部门；省级财政部门将本级收支决算和县、市总决算汇编成总决算报送财政部；财政部根据地方总决算和中央总决算编制政府决算。

政府决算编成后，报送国务院审查并提交全国人民代表大会批准。地方各级总决算，由地方财政部门报请同级人民政府审查后，提交同级人民代表大会审查批准。