政府预算的绩效评价

政府预算绩效评价是把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，强调投入与产出的关系，即政府通过公共产品及服务的提供与相应的成本或费用比较，要求以较小的成本或费用投入取得较大的产出与成果。其宗旨在于有效降低政府提供公共产品的成本，提高财政支出的效率，约束政府支出的扩张，因此又被称为以结果为导向的预算管理。在绩效预算工作中，绩效预算的评价是非常关键的一环。通过科学的评价，可以客观、全面地掌握预算使用的实际效果和价值，为进一步调整和制定下一周期的预算提供科学的决策依据。

一、政府预算绩效评价的背景与意义

1.政府预算绩效评价的背景

OECD即经济合作发展组织，是由包括美、英、法等发达国家在内的30个市场经济国家组成的政府间国际经济组织。在OECD国家中，预算绩效评价是管理政府项目的一个基本工具和手段，其特点是关注支出绩效而不是简单地关注投入过程。因此，预算绩效评价的前提是伴随以结果为导向的政府预算资源配置改革，对支出部门的预算管理模式逐渐由以往的代议机构、政府及财政部门为主的外部控制逐渐转向对支出部门实施内部控制或结果控制模式。与外部控制模式相比，内部与结果控制模式的显著特征是支出外部控制者放弃对具体项目和活动的资源分配与再分配，而是赋予支出部门在预算限额范围内拥有实施部门内部的资源分配与再分配的自主权。转向内部或结果控制模式需要建立基于部门内部的关于规划和支出绩效信息基础上的预算评价机制，这一机制的影响效应对预算的外部控制者来说会作为影响其预算分配决策的重要依据。对支出内部控制者来说，会有利于将评估信息和结果应用于部门内部的预算资源分配与再分配，以及不断改进自我评价能力，提高预算支出效率。

2.预算绩效评价的意义

（1）由“遵从绩效”转向“结果绩效”，以实现政府预算的政策目标

预算绩效评价的前提是预算机构放弃了对预算拨款的使用进行控制的传统模式，给予了管理者优化使用预算资源的决策自由。但是，这种权力的下放是有条件的，它要求支出机构必须确保实现某种社会所希望的预算结果。如果资金支出后没有达到预期的结果，支出机构的负责人就要承担管理上的责任。尽管传统预算模式也有它的绩效追求，但是，它所强调的是一种遵从绩效而不是结果绩效。也就是说，管理者的表现通常都是以其对程序规则的服从情况来做评估，而不是依据他们的最终结果或运作效率来进行评估。在这种模式下，遵守各种财经纪律的支出机构通常就被视为有“绩效的”机构。但是，这种绩效模式最终导致手段替代目的，即预算管理者会将控制的重点集中到对于资金使用规则的遵守和资金使用的控制。久而久之，无论是预算机构还是支出部门都会忘记，或者忽略了使用纳税人的钱的真正目的，最后就会形成一种只重视控制投入，而忽略支出最终目的的官僚思维。预算绩效评价将预算决策的重点从收入分配上转向了最终结果产出了多少公共服务及公共服务的质量，从而将效率绩效引入了公共预算，实现了从手段到目的的转变。

（2）改变支出机构的预算冲动，达到控制支出总额的目的

预算实践表明，支出部门客观上都存在着一种支出冲动，在传统预算模式下，这种支出冲动是不可避免的，因为传统预算模式强调的是一种遵从绩效。资金的供给者（预算机构、政府首脑和议会）并不要求支出机构提供某种“明确的”产出或结果作为回报。于是，支出机构就会倾向于向预算机构和议会要更多的资金。而且，对于支出机构来说，预算的传统规则使以自身利益为出发点的管理者们产生强烈的花掉所有可用财政资金的动机。各国的议会和预算机构主要采取两种方式来制约支出机构的这种“预算最大化”的冲动。第一，加强议会和预算机构在信息收集上的能力来克服预算审查中的信息不对称，从而加强议会和预算机构在预算监督和审查上的能力。第二，为各个部门设置一个预算控制数或者一个定额。但是，这些办法都不是很成功。

在预算绩效评价模式下的资源配置过程中，支出机构制定支出绩效计划并上报给预算机构，预算机构在审核支出机构的绩效计划后与支出机构签订绩效合同，支出机构的预算要求必须与某种和政府目标相关的结果相联系。支出机构在使用了预算经费后必须实现该结果，否则就要承担管理责任。在这种模式下，支出机构将会通过预算资源的合理配置或其他途径来更好地实现目标而不是简单追求预算最大化。

（3）鼓励管理者采取高效率的行动，提高资金的运作效率

在预算绩效评价模式下，部门管理者可以根据环境的变化以及部门的特点选择最佳的投入组合方式来生产和提供公共服务，可以将资金在不同的支出科目间转移，预算机构则放弃了传统预算中实行的那种严格的“外部控制”，因为效率的提高取决于愿意采取措施减少运营成本或提高产出数量或质量的部门管理者，外部控制虽然可以创造条件鼓励运作效率的提高，但是他们无法强求这种提高。因此，以绩效合同约束为前提的资金管理模式可以引导部门管理者采取高效率的行动，鼓励支出部门在管理上创新。同时，这种预算管理模式中实施的“利润分享”政策，即允许各个部门将一定比例的预算结余转到下一个预算年度去使用，也使得部门管理者不再像以前那样担心预算结余的出现会导致预算机构削减下一预算年度本部门的预算拨款，也不再担心本预算年度的预算结余会被预算机构收回，因而有助于克服传统预算模式下各国政府都存在的支出部门“年底突击花钱”的冲动。

二、我国实行政府预算绩效评价的必要性

1.建立高效透明政府的必然要求

从一般意义上解释，绩效评价是以提高个人绩效和组织绩效为基本目标，并以服务对象的满意为衡量指标，为个人或组织的积极性和创造性发挥提供空间，强调的是结果导向、责任和效率。对于政府部门来说，绩效评价强调结果的同时往往赋予部门更大的管理灵活性，有助于促使政府部门按照成本效益原则优化资源配置，提高财政资金使用效益，建立高效政府。由于目前我国的政府预算不是严格按照政府部门的支出结果核定，给予预算的多少和部门的绩效间缺乏必然的联系，预算分配还没有真正做到如实反映人民的共同意愿，而往往只是体现以领导层的偏好代替普通老百姓的共同偏好，导致大量“政绩工程”的产生，浪费了大量的财政资金，影响了政府和群众的关系。而预算绩效评价扩大了公众对政府部门行为活动的知情权和参与权，有助公众了解政府提供公共服务的质量与成本，从而有助于强化政府部门的责任，推进政府决策程序的规范化和民主化，实现政府活动的公开透明。

2.推动部门预算改革的重要措施

（1）政府的政策意图更能在预算中体现。长期以来，我国政府预算的管理模式是传统的投入预算，预算分配的依据是部门人员的多少而不是部门的绩效。预算首先要保障人员经费，即根据部门投入的人力资源（编制数）和人员支出（工资薪金）标准核定人员经费，然后再根据部门的办公用品、设备和职能等情况核定公用经费和项目经费，其实质就是默认部门的现有人员数是合理的，而并不考虑部门实现业绩目标所需要的合理人员数是多少。并且预算一经确定，对预算执行的审计和检查就侧重于投入方面的问题，如实际的人员经费比预算中规定的数额是多了还是少了，是否有挪用现象，人员数是否超过编制数等，而对预算执行中财政资金的产出和结果并不关心，财政资金拨出后，缺少跟踪问效。政府各部门只需对投入负责，即确保财政资金的取得和使用是合规的，不需要对财政资金使用所产生的结果承担受托责任。各部门预算的多少和部门的绩效之间没有联系。在这种制度下，每一个政府部门都把工作重心放在争夺预算拨款上，而不是放在如何用好预算资金以取得成效上，导致预算执行的结果总是偏离预算所应体现的政府政策意图。

（2）分项预算会更加科学合理。分项预算是按照科目层层细化、互不交叉的项目编列的，它将支出总体分为基本支出和项目支出，基本支出又可以细分为人员支出、公用支出，然后细分为基本工资、津贴、奖金、社会保障缴费、办公费、水电费、邮电费、交通费等明细项目。预算中列示的这些项目和资金，预先都规定了具体的用途，在预算执行中各个项目之间的资金转移受到严格的限制，即专款专用。在这种制度下，有专项结余的部门担心下一年度会因此而削减本项目的经费，因此，尽管管理人员知道应该如何省钱，但精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。

（3）预算编制会更加切合实际。传统预算编制基本上是按照基数加增长的方法编制而成的，这种预算编制方法是在承认既得利益的基础上进行的，固定了总的支出在各部门间的分配格局，没有能够切实地反映预算年度的实际情况，财政无法根据机构和人员变动调整行政支出的规模，因而缺乏科学性。在此基础上进行的财政支出安排缺乏合理性和有效性，给不同的预算部门在经费供给方面造成苦乐不均，支出不足和浪费并存。

3.国外先进管理经验的示范作用

20世纪80年代起，为应对科技进步、经济全球化和国际竞争的挑战，特别是解决财政困境和公共信任问题，发达国家就开始实施以公共责任和服务对象至上为理念的政府绩效考评。首先是1979年英国政府开始推行雷纳评审，它是对政府部门工作进行特定的调查、研究、审视和评价，其重点是政府机构的成本和效率水平。后来，政府机构内部的评审又发展到由社会机构参与的评审，评审内容侧重公共服务及质量，评估结果公开，并直接向公民和服务对象负责。美国从1978年卡特政府以来，历任总统都很关注政府绩效问题。1993年，美国公布了《政府绩效和结果法》，明确要求所有联邦机构制定五年战略规划，明确各自的使命和长期工作目标，制定年度绩效计划，明确为实现重大目标而采取的长期措施和绩效计量标准，提出年度绩效报告，评估各自的绩效状况，并向国会和公众公开。在英美等国政府的带动下，新西兰、澳大利亚等也开展了政府绩效考评工作并促使政府绩效考评工作不断向纵深发展。绩效考评开始与政府活动、资源投入结合，使政府预算管理模式相应发生了很大的变化，很多国家开始由项目支出预算管理模式转向基于绩效的预算管理模式，这种模式在减少公共支出压力、提高财政资金效益上发挥了积极作用。

三、我国政府预算的绩效评价

我国政府预算的绩效评价大体上分为三个阶段。

1.起步阶段

1998年，我国开始建立财政投资评审制度体系，这是财政支出的后评价，是为了完善财政支出管理，加强对财政资金使用的监督和跟踪问效。这种实践活动属于小范围和浅层次的，是预算支出绩效评价的萌芽。正是有了这种完整的投资评审体系，我国投资性支出评价才开始形成。

2.试点阶段

进入21世纪，绩效预算理念已经深入我国理论界和政界。2001年，湖北省财政厅根据财政部安排，开始在行政事业单位进行评价试点。2003年，明确将“建立预算绩效评价体系”作为推进我国财政管理体制改革的内容之一。在这个背景下，我国财政支出绩效评价已经拓展到一般支出，项目支出，中央和地方开始重视支出的绩效评价，已经在一些支出项目评价上摸索经验，并形成一套评价方法，涉及教育、卫生、转移支付及社保资金等方面。很多地方也相应地成立了专门机构。

3.推进阶段

2005年5月，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，规定了部门预算绩效考评的各项基本制度。2006年起，财政部组织新闻出版总署、农业部和水利部，开展了统一的绩效考评工作。

从当前我国开展政府预算绩效评价试点情况来看，基本上都没有进行单独对基本支出进行绩效评价。主要考虑到由于基本支出主要是维持机构的正常运转，目前大多数单位实行定员定额管理，因此，对基本支出进行绩效评价意义不大，主要以推行项目支出绩效考评为主。

四、地方政府预算绩效评价工作流程

随着改革开放的深入，社会公众参与公共事务意识逐步增强，人们更为关注预算支出的使用结果。将政府部门的绩效计划执行情况公之于众，公众不仅可以了解政府部门的行政过程、预算资金的使用情况，还可以通过对不同部门的工作绩效，以及同一部门不同年度的绩效比较分析。将有助于加强社会公众对政府的评价与监督，促进政府提高决策水平，推进廉洁、高效政府的建设进程。

1.确定评价对象

预算绩效评价的对象应包括预算资金配置、管理及使用部门，即党委、人大、政府、政协以及其他各个使用财政支出资金的党、政、军、机关及事业单位，以及国有企业等。

2.建立高效的评价机构

实行绩效预算是经济和社会发展到一定阶段、政府行政管理能力达到一定水平、公众的民主意识达到一定程度后，社会对政府提供公共服务的质量与成本不断关注的结果。所以预算绩效评价实际上是对各单位工作成果的评价，包含着对各个单位工作成果的肯定与否定，并且预算资金使用单位性质有很大不同。因此，对预算绩效评价需要投入专业的、大量的、艰辛的、复杂的劳动，必须建立高效的预算绩效评价机构才能胜任评价工作的需要。同时，预算绩效评价机构必须是高度权威性，做出的绩效评价报告必须是公正的、客观的、令各单位和社会公众都可信服的。根据以上要求，结合现实情况，预算绩效评价机构应该包括纪委监督部门、财政部门、审计部门、社会中介部门。

3.设置科学评价指标体系

绩效预算是以绩效评价为核心，以业绩效果为依据来编制预算、评价预算。而绩效评价离不开科学的绩效评价指标。由于各单位的性质、任务不同，在构建绩效评价指标体系时，一定要遵循科学性、规范性、实用性、可比性的原则。要根据预算支出的性质、范围、功能的不同，对指标进行不同的分类。针对不同部门，可以设置宏观评价指标体系、中观评价指标体系、微观评价指标体系。在具体的预算绩效评价中灵活运用。

4.实施有效的预算支出分析

一些单位根据自身的主观愿望申报预算项目，没有经过严格的评审和规范的分析，导致一些预算项目不实不准。这必须通过实施有效的预算分析来予以解决。在考虑经费支出是否有效的时候，可以引入西方财政支出评价中的“3E”原则。即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。在对预算项目进行评价时也应该进行经济性评价、效率性评价和有效性评价。评价重点根据项目目标和项目周期所处的发展阶段决定。

5.选择科学的评价方法

绩效考评采取定性和定量相结合的方式。绩效考评方法主要包括比较法、因素分析法、公众评价法、成本效益分析法等。一是比较法。是指通过对绩效目标与绩效结果、历史情况和考评期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析考评绩效目标完成情况的考评方法。二是因素分析法。是指通过分析影响目标、结果及成本的内外因素，综合分析考评绩效目标完成情况的考评方法。三是公众评价法。是指对无法直接用指标计量其效果的支出，通过专家评估、公众问卷及抽样调查，对各项绩效考评内容完成情况进行打分，并根据分值考评绩效目标完成情况的考评方法。四是成本效益分析法。

总之，政府预算的绩效评价，是推行绩效预算的核心环节。对政府部门的绩效评价，固然要尊重专家意见，让民众参加评议也是政府预算绩效评价的重要方面。政府受社会公众的委托筹集财力，形成公共收入，就必须接受公众监督，按照社会公众的意愿来安排使用这些收入，形成公共支出，这是民主理财、科学理财的必然趋势。