法国的政府预算改革

法国全称法兰西共和国。全国划为22个大区、96个省、4个海外省、4个海外领地、4个具有特殊地位的地方行政区。2008年，全国共有36565个市镇，政治结构分为四级，即中央、大区、省、市镇或市镇联合体。财政体制上实行分税制，整个国家预算由中央预算、地方预算和国家社会保障预算三部分组成。

一、预算改革的内容

2001年8月1日，法国总统颁布了新《财政法组织法》，明确提出建立以结果和绩效为导向的“绩效预算”，规定从2006年1月1日起，推行“绩效预算”的编制模式。

1.“绩效预算”新机制使预算结构发生了新变化

（1）“任务”是国家预算新结构的第一级。反映国家财政担负的主要公共政策。每一任务划分为若干项目。任务的设置是为了促进对国家政策的民主辩论，议员可以在一项任务内调整项目之间的资金分配，但议会不可以增加某项任务的总预算额。

（2）“项目”是国家预算新结构的第二级。项目是执行有关公共政策的操作管理框架。新《财政法组织法》将项目定义为“用于执行同一个部的一项或几项行动的总预算款，行动应附有根据公益宗旨确定的明确目标和可供评估的结果。”项目的设置将决定有关主管在完成目标时拥有多少管理的灵活度，他们有权在议会确定的预算包内自由支配预算额度，条件是不得超过人员支出限额和资金使用授权上限。

（3）“行动”是国家预算新结构的第三级。行动是项目的具体体现。在每个项目内，相同用途的预算额度又集中为行动。设置行动是因为必须明确区分某一公共政策的具体组成部分、行动方式和参与方各自的职能。行动之间预算额度的分配只起参考作用，但预算执行后，实际分配情况必须详细列明。

2.让各部门公共政策项目负责人拥有更大的自由度和承担更多的责任

新《财政法组织法》规定，在预算批复的项目内，在保证目标、效益的前提下，各部门公共政策项目负责人可自由调剂各项支出使用的预算额度，但除人员工资外，不能增加人员支出，只有人员工资有节余时，可用于其他项目支出。同时，建立新的部门监控管理体系，加强对公共支出全过程的监控管理和绩效监督，用绩效预算的原则来监督每个项目的执行，扩大部门内部审计职能的范围，让每个公共政策项目执行者承担更多的责任。

3.采用权责发生制原则，确立政府新预算会计制度

权责发生制（accrual basis），即收入按现金收入及未来现金收入——债权的发生来确认；费用按现金支出及未来现金支出——债务的发生进行确认。而不是以现金的收入与支付来确认收入费用。按照权责发生制原则，凡是本期已经实现收入和已经发生或应当负担的费用，不论其款项是否已经收付，都应作为当期的收入和费用处理；凡是不属于当期的收入和费用，即使款项已经在当期收付，都不应作为当期的收入和费用。因此，权责发生制属于会计要素确认计量方面的要求，它解决收入和费用何时予以确认及确认多少的问题。

为准确反映部门在执行公共政策中发生的实际费用，评价其管理绩效，完整地体现中央政府的财务状况，新《财政法组织法》改革了现行收付实现制会计制度，决定采用权责发生制会计制度，以更加全面及时地向议会提供预算执行情况。同时，确立每年由审计法院对政府报表进行审计的制度，政府在提交给议会的报告中既要包含财务信息，也要包含公共政策业绩信息。

4.建立新的政府财政管理信息系统（GFMIS）

目标是提供一个完整的预算管理和会计信息系统，范围涉及预算执行、会计和财务报告、税收征管、工资管理和项目管理等。该系统可以适时更新，并可充分共享。

5.完善财政民主制度，议会对预算实行分项表决

新《财政法组织法》的实施，使议会对预算的监控力度进一步增强。

（1）扩大议会对预算批准的范围。如新《财政法组织法》规定，在拨款分配问题上，在不影响财政预算平衡的条件下，议员可以建议对某项财政任务下的拨款进行重新分配。

（2）在预算法案辩论和表决时，提高了议会获取政府经济财政方针报告和大量分析报告等相关信息的质量，同时建立了恰当的预算管理原则。

（3）确认新的预算草案表决机制，便于议会在预算领域的工作。如使20世纪80年代末建立的预算辩论成为常规机制；确立新的预算草案表决规则，如对收入的评估整体表决；对支出，每个任务表决一次，不再区分原有基本预算和新增预算措施；各部拨款使用上限每项表决一次，每个专项账户和预算附录表决一次；提前决算法草案的审议时间，审议的宗旨不再是对财务报告作形式上的修改，而是对公共政策进行评估，并对每个项目的结果、成本和使用进行具体分析。

二、预算改革的成效

1.国家预算更易于读解

新预算结构取代了《预算科目》结构，明确了配置给公共政策的资金手段。新《财政法组织法》实施前，94%的预算额度通过一次投票几乎自动逐年延长，不经过实质审议，审议只涉及总预算的6%。新《财政法组织法》实施后，100%的预算额度均须经议会按政府主要任务讨论表决。同时，议会讨论预算不再按部就班，而是按任务项目讨论，公共政策成为议会表决单元，这一形式使议会对国家预算的讨论更具实质性的意义。新划分办法更易于为公民解读，预算终于可以让所有人都读得懂。

2.部门之间更易于协调

在国家执行的公共政策中，有些公共政策是由几个部门共同参与执行的跨部门任务，对这类跨部门任务，议会将按照新《财政法组织法》的规定，整体审议通过参与这些公共政策的各部门的预算，跨部门性政策在国家预算里得到体现，而每个部门落实这些政策各自的责任并未淡化。有些公共政策是需要其他部门配合的，如“交通”任务的“交通安全”项目需要教育和警察项目的协调行动。这类政策将由一个牵头部门协调，其目标和资源将以综合性政策文件的形式确定，这个牵头部门综合协调各项目的目标及指标，协调参与该政策的各项行动。部门之间牵头责任和配合责任都十分明确，各方更易于协调。

3.政府部门新的管理责任更易于强化和落实

由于指定了项目责任人和确定了资源及目标，使整个政府机关采用了新的管理文化。每位部长要为每个项目确定一名责任人，责任人应对目标和结果做出承诺，并下放责任，一直体现到基层。随着管理职能的延伸，执行公共管理新政策将逐步普及政府机关内部管理审计。

三、对政府预算的有效监督

1.政府预算的监督体系

（1）议会对政府预决算的监督。政府预决算的审查与监督是各级议会的一项重要工作。法国议会把审议、批准和监督财政预决算当作监督政府行政权力的重要手段。议会对预算与决算案的审查是非常严格和细致的，可能直接审查到部门、单位，对政府的每一项财政政策都要进行激烈的辩论，提出质疑，由财政部门做出解释。法国每一级政府都有议会，各级议会负责对本级政府预决算进行监督。议会除靠自己的专门委员会审查外，还委托审计法院对预算的执行，特别是对政府部门和事业单位的经费开支进行审计监督。

（2）财政部门对资金拨付过程的监督。法国财政部门在财政资金拨付过程中担负着重要的监督职责，并通过内设的相关司局、财政监察员、公共会计、财政稽查总署、经济财政监察总署、税务稽查等机构和人员付诸实施，主要包括：财政监察员对支出承诺、结算、支付指令的事前核准；公共会计对支付环节的审核与记账；财政稽查总署负责进行事后监督检查；经济财政监察总署负责对国有领域的监督和公共管理咨询；税务部门对纳税人进行税务稽查等。法国财政部门对预算收支的监督贯穿于资金运行的全过程，具有监督层次多样、监督管理同步和监督执法严格等诸多特征。

（3）部门对预算执行的监督。新《财政法组织法》既赋予政府各部门使用预算的灵活度，也相应强化了部门新的管理责任。为此，各部门也非常重视预算执行监督，都设有由部长领导的稽查署，实行内部管理审计，通过建立内部监督机制，强化本部门预算资金的执行监督。

（4）审计法院进行高层次的事后监督。法国的审计法院是独立的司法机构，既独立于议会又独立于政府，成立于1807年，是国家最高的经济监督部门。法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法规的执行，其基本任务是依据财政审判机构法典的规定行使职权，审计核查国家机关、国家公共组织机构和国有企业的账务。审计法院在地方由地方审计法庭负责审计地方相关账务。审计法院的主要职责是：从2007年起对国家账目的认证审计；审查国家决算；对公共会计进行法律监督；监督公共开支决策人；监督国有企业遵守有关财政法规情况。审计法院和地方审计法庭的审计检查都是事后进行，一般向前追溯4～5年，其年度审计计划抄送财政部，但财政稽查总署查过的案子审计法院一般不再审计。

除此之外，新闻媒体、社会舆论等也是法国财政监督的重要形式。

2.财政部门严格规范的工作程序

财政预算案经议会通过之后，就进入了财政预算的额度分配、支付执行、监控使用等环节，法国财政部门在每一个环节都实施严密的监督，以确保预算资金的规范、安全和有效。

（1）预算额度的分配程序。总理在每年12月31日以前通过法令形式将议会通过的各项预算拨款指标分配到各部门。预算拨款的分配必须严格按照议会通过的预算进行，财政部门既不能改变预算拨款，也不能将其留作储备或机动。预算拨款分为三种类型：一是无限额信用拨款。这类支出是绝对强制性和不可延迟的，例如国债利息；二是法律规定的强制支出，主要包括公务员的工资、社会服务和福利等；三是其他有最高限额的支出，这些支出不能超出预算。

（2）支付执行程序与控制。决策与执行相分离是法国预算执行的一项重要原则。根据法规规定，所有公共支出都要经历四个阶段：即承诺、清算、发出支付指令、支付，其中前三个阶段构成支出决策的过程，是由支出决策者（或管理者）作出，第四阶段由公共会计执行。在整个过程中，首先，由各部部长授权本部门的支出管理人员作出支出决策，即开具拨款凭证。其次，拨款凭证必须经财政监察员核准。再次，财政监察员签字之后，将拨款凭证送达公共会计由其作出支付和计账。在这个过程中，法国财政部通过在每个部和大区设置财政监察员和公共会计的监察机制，实现对支付执行全过程的控制。

（3）资金使用的监督。财政部门实施对资金使用的监督主要通过内设的财政稽查总署来进行。财政稽查总署针对公共开支进行监督检查。监督对象包括：公共会计、国家预算支出决策者、适用经济财政监督的机构、以及所有使用公共资金的各种性质机构。财政稽查总署设财政总监和财政稽查员，有权检查任何使用公共资金的部门，工作更多涉及财政系统以外部门。财政稽查总署还随时根据部长指示对涉及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项检查或调查。