政府预算赤字怎么弥补

第五章　政府预算

第一节　政府预算概述

一、政府预算的概念

政府预算是一国具有法律效力的基本财政收支计划。它具体规定了计划年度内政府财政收支指标及其平衡状况，反映计划年度内政府财政资金的规模、来源以及财政资金的去向和用途，体现了以政府为主体的分配关系。

政府预算也称为国家预算，但这两个概念是有一定区别的。国家预算通常是指一个国家各级政府预算的总和，即剔除重复计算后各级政府的收入和支出总和；而政府预算特指某一级政府的预算，如中央政府预算、省级政府预算等。

二、政府预算的产生

政府预算最早产生于英国。英国于17世纪编制了世界上第一个政府预算。当时，资本主义生产方式的出现，使得政府的财源扩大，收入大量增加；同时，政府支出也迅速增加。财政收支规模的扩张，政府部门和人员的增加，要求政府有计划地安排资金，这就产生了政府预算。

政府预算也是政治民主化的产物。早期的英国实行的是封建主义统治，无论征税，还是支出都由国王说了算。随着新兴资产阶级的壮大，社会形成了两大利益对立的阶级——封建贵族和资产阶级。封建贵族有政治地位但没有钱，而资产阶级有钱但没有政治地位，而且在税收上经常受到歧视和敲诈。为了改变这一状况，并为资本主义发展开辟道路，资产阶级理论界提出著名的“参与原则”，即未经人民代表参与讨论和通过的税收和支出案，人民有权不予承认，并拒绝缴税。依照“参与原则”，资产阶级联合农民同封建贵族进行了长期斗争，终于使封建贵族妥协。1689年英国国王威廉与其妻玛丽二世被迫在《权利法案》上签字，确立了君主立宪制政体，设立了以资产阶级为主的下议院，并确认了参与原则的地位：一是未经议会同意，不得征税；二是政府设立预算，并只有经议会同意才能执行等。

总之，政府预算既是政府行政管理的产物，又是政治民主化的产物。目前，几乎世界各国都建立了政府预算。

三、政府预算的特点

（一）综合性

政府预算的内容决定了它能综合反映一国经济、社会的发展情况，预算的一收一支都牵动着国民经济、社会事业的发展。国民经济各部门的经营效益和积累水平，社会事业的建设规模和发展速度，都可以从它们向政府预算提供的收入和安排的预算支出中反映出来。此外，政府预算能综合反映一国各级政权的资金集中情况，反映着各级政权财力、财权的大小。

（二）法律性

政府预算经国家权力机关批准后方可实施，是具有法律效力的文件。我国规定，全国预算须经全国人民代表大会批准，地方各级预算须经同级人民代表大会批准。各级政府都必须严格执行预算，若要追加、追减，也必须经人民代表大会批准。

（三）计划性

政府预算本身就是一个计划。在执行过程中，有计划地组织收入、安排支出，以保证国民经济协调、稳定地发展。

四、政府预算的作用

（1）通过政府预算的编制、讨论、公布和执行，将政府意志转化为社会意志，借以统一认识，调整社会内部各利益阶层的关系。

（2）通过事先算账，了解政府财力的家底，并根据政府预算全面安排年度财政资金收支，做到统筹规划、全面安排。

（3）通过政府预算的编制和执行，使政府行政机关和事业单位明确本年度的工作目标和财政资金安排，促进财政资金有计划地使用。

五、政府预算的本质

政府预算的本质是什么，学术界有不同的观点，归纳起来有费用论和报酬论两种观点。不同的观点对于政府在预算管理中的作用看法也不同，相应的预算政策也不同。

（一）费用论

费用论也称为成本论，持这一观点的学者认为，政府预算是实现公共服务的一种成本或投入，即公共服务费用，财政是政府资金供给的专门机构，或者称为“总账房”，其任务是为行政事业单位提供资金。

按照费用论的观点，财政之所以向行政事业单位提供资金，是为了维持政府的存在，或者说政府预算是维持政府存在的费用，至于政府各部门干什么，则不在财政视野范围之内。

按照费用论的观点，既然政府预算的目标是维持政府的存在，那么政府预算的分配应当首先考虑人员经费，即保证各行政事业单位的存在，其次才是办事，这叫做“先吃饭、后办事”。因此，保障行政事业单位的人员经费是财政的基本任务，至于建设经费，则要根据财力的可能来安排。

按照费用论的观点，由于财政保障作用是在各部门过程中发生的，因此财政部门必须参与到各部门的业务活动中去，即参与过程管理。由于费用论强调的是财政的投入和保证作用，因此也称之为“投入预算”。

按照费用论的观点，为了保障政府机构的供给，加强管理，政府预算应当按管理要素来编制，比如工资、补助工资、公务费、购置费等。在财政资金困难的时候，应当先保证工资、公务费等支出。

费用论还认为，为了保证政府的资金不被滥用，必须建立审计制度，政府审计的基本目标是防止财政资金用于私人方面。

（二）报酬论

报酬论也称为购买论，这一理论以社会上存在着公共部门和私人部门、两者之间发生着商品和劳务的交换，即商品和劳务的交换关系为前提的。报酬论的基本观点有两个：税收是政府的价格，政府预算是购买各项具体公共产品的价格。

报酬论认为，社会两大部门，即公共部门和私人部门的经济关系本质上是经济关系。税收从表面上看是私人部门向公共部门的无偿支付，但实际上是私人部门购买政府部门劳务的付费，即价格。如果私人部门支付的税收较低，则表示购买的公共产品是廉价的，因此称为“廉价政府”；反之，如果这种付费很高，则称为“高价政府”。政府之所以向行政事业单位拨款，是因为要购买具体的公共产品，并转化为政府的公共服务。因此，虽然说政府与所属行政事业单位是一种领导—从属关系，但从经济上说是一种委托—代理关系。

报酬论认为，既然财政拨款是一种购买行为，就有一个价格问题，这一价格应当由供求来决定。这就是说，公共产品也有一个供给和需求问题。因此，我们可用供求曲线来表示公共产品的成本和需求，如果政府提供的公共产品价格过高，需求就会减少。为此政府预算必须同时考虑三个问题：一是要购买哪些公共产品；二是政府出什么价钱来购买；三是社会能从这些公共产品的消费中获得多大的利益，即政府支出的效果是什么，有多大。

由于报酬论所强调的是政府预算的产出，而不是投入，因而我们将这种预算称为“产出预算”或“效率预算”。

从报酬论的观点看，财政并不是一个部门，而是政府总体活动中的一个基本方面，即政府的理财活动。政府向行政事业单位拨款并不是为了维持其存在，而是为了购买其劳务或产品。因此，行政事业单位的人数并不是政府拨款的依据，而应当以他们向社会提供了多少效用为拨款依据。如果某一机构没有业绩，就意味着该机构没有存在的必要；如果其业绩与政府所花去的钱相比是不合算的，就应当对其进行改组或将其撤销，以提高效率、增进社会福利。

在政府管理问题上，费用论强调的是行政事业单位如果没有相应的财政监督，它们会乱花钱，因此财政必须参与其过程管理；而按报酬论的观点，过程管理应当是支出部门自己的事，政府管理的重点不是过程，而应当是结果，即重点是对支出部门绩效的考核。对于那些已经确定的支出项目，如果在考核中发现根本没有预定业绩，或者其业绩根本达不到预定指标的，就应当采取相应措施，减少或停止拨款。

报酬论认为，在政府行为中，有些可能是无效率的行为，这些无效率的行为就不应当给钱。而按照费用论的观点，行政事业单位既然做了事，就应当给钱。

费用论是传统的政府预算观点，而报酬论是随着福利经济学而产生的新的预算观点。与之相适应，这一新观点会引起政府预算编制的指导思想、方法论等方面的重大变革。目前世界上越来越多的国家正接受这一观念，并以此指导政府预算改革。但是，就总体而言，报酬论在方法论方面尚不完善，在许多方面尚处于探索之中。美国等西方国家所谓的绩效预算，就是一种方法论的探索。

根据上述分析和我国预算编制的实际，我国的预算编制采用的以人员经费为基础的“基数法”，强调政府预算资金的保障作用，从指导思想上看，它属于费用论的范围。因此，在建设与社会主义市场经济相适应的公共财政过程中，引进报酬论的观点，并进行相应的改革探索，是有积极意义的。

六、政府预算的分类

（一）按预算的组织形式分，把政府预算分为单一预算和复式预算

单一预算，也称单式预算，它是把预算年度内政府预算的全部收支汇总成一个统一的预算平衡表的一种预算组织形式。在单一预算中，所有收入都应列入预算收入账户，由国家承担的各项支出都列入预算支出账户。单式预算的结构比较简单，可以直接反映政府预算收支的全貌，平衡关系比较明了。它的缺点是不能明确反映财政收支的性质，无法说明财政收支之间的对应关系，难以反映财政赤字的形成原因，财政收支透明度不高。因此，现在越来越多的国家不再采用单一预算。

复式预算，是将同一预算年度内的全部预算收支按经济性质的对应关系，编制成两个或两个以上的收支平衡表。通常是将政府预算编制成“经常预算”和“资本预算”。经常预算主要反映政府进行日常行政事务活动的支出和作为收入主要来源的税收收入等项目；资本预算主要编制政府的投资支出和债务收入、经常预算结余等项目。最早实行复式预算的国家是丹麦和瑞典，分别于1936年和1937年开始。我国复式预算始于1992年。实行复式预算，可以清楚反映经常性财政收支和建设性财政收支两方面内容，增强财政分配透明度，使人们清楚了解财政赤字的形成原因和国家债务收支状况。我国1994年3月通过的从1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》规定，我国预算采用复式预算，预算由经常性预算和建设性预算组成，并且经常性预算收支不允许有赤字。

（二）按预算编制所采用的方法来分，把预算分为零基预算和增量预算

零基预算是对所有的预算支出项目都以“零”为基数，采用成本—效益分析，在重新审查和评估该项目必要性的基础上，确定项目预算金额的预算编制方法。这样做可使政府首先评价项目的必要性，确定优先安排的项目，对不必要或非优先的项目可适当进行削减，由此提高财政支出效益，节约预算支出，从而减轻财政的压力。美国政府最早采用这种预算编制方法。

增量预算是在上年预算安排的基础上，参照本年预算所要实现的目标，对各项目上年预算安排数额进行增减调整，确定最终预算支出数的方法。采用这种方法，预算编制较为简单，但往往只适用于政府行政管理支出、国防支出、教育经费支出等支出项目。

（三）按政府预算的涵盖范围来分，把政府预算分为本级政府预算和政府总预算

本级政府预算是指本级政府可以使用的预算，它是本级政府部门和财政部门必须执行的行动计划。政府总预算是上级财政部门把本级政府预算与下级政府的总预算各项相关数字加总后形成的预算，它反映了本级政府的总财力。在财政联邦制下，由于各级政府只能支配本级政府的财力，因此政府总预算只有理论和统计意义，对于本级和下级政府是没有实际约束力的。

（四）按政府预算用途划分，政府预算可分为一般支出预算和项目支出预算

一般支出预算是指用于维持一般支出的预算。所谓一般支出，主要是指政府维持政府统治和经济、社会管理职能方面的支出，通常是指国防和行政经费支出。

项目支出预算是指政府采用项目方式管理的预算。项目支出预算以每一单独的支出项目为管理对象，支出部门应纳入项目管理的预算支出，都必须按项目管理办法申报支出项目，并由财政部门对项目进行评估。对于各类项目，财政部门都应当分别制定考核办法。

（五）按政府预算支出项目的列示方式，政府预算可分为要素预算和功能预算

要素预算是指预算支出项目是按工资、公务费、购置费、修缮费等支出要素来列示支出的预算。其基本思路是，政府支出的作用：一是向行政事业单位供给资金，以保证政府的存在和基本职能的实现；二是在满足上述吃饭支出后，再进行经济建设。相应地，在预算科目设置上分为必须保证的人头费用和发展性支出两类，并以“先吃饭，后建设”来建立资金分配顺序。

功能预算是指按照政府支出所达到的功能来列示支出项目的预算。这一预算项目设置的基本思想为：政府职能是建立预算科目的依据，至于它们由哪个或哪些部门来执行并不重要。这就是说，只要这一部门执行了政府这方面的职能，那么这一预算就应当归这一部门。

从上述分析可知，功能预算是以政府职能为依据来设置支出科目的，是一种基于报酬论思想的预算科目设置方式；要素预算是一种基于费用论思想的预算科目设置方式。

七、预算法

预算法是政府预算管理的法律规范，是组织和管理预算的法律依据。我国为使政府预算的组织和管理走向规范化，加强预算管理的民主和法制建设，于1994年3月22日经第八届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国预算法》（以下简称为《预算法》），自1995年1月1日起施行，这是一部综合性的预算法，共设11章79条，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则等内容。

八、预算年度

预算年度又称为财政年度或会计年度，是指编制和执行政府预算所应依据的法定期限。预算年度一般为一年，但由于世界各国国情、历史和传统习惯不同，所以各国预算年度的起止日期也有差异，大致有以下两类：

（一）采用历年制

即从每年1月1日至12月31日为一个预算年度，其优点在于与人民年节生活习惯以及企业财务年度相符。目前采用历年制的国家为数最多，如法国、德国、奥地利、比利时、丹麦、芬兰、希腊、冰岛、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、西班牙、葡萄牙、挪威、瑞士、苏联和东欧国家；南美一些国家和我国均采用历年制。

（二）跨年制

即预算年度跨两个年度，具体又分为如下几种形式：

（1）从每年4月1日起至次年3月31日为一个预算年度，采用这种方式的国家和地区有：英国、日本、加拿大、印度尼西亚、新加坡、新西兰、印度、缅甸、博茨瓦纳和中国香港等。

（2）从每年7月1日至次年6月30日为一个预算年度，采用这种方式的国家有：瑞典、澳大利亚、孟加拉国、巴基斯坦、苏丹、科威特、埃及、喀麦隆、冈比亚、加纳、肯尼亚、毛里求斯、坦桑尼亚等。

（3）从每年10月1日起至次年9月30日为一个预算年度，采用这种方式的国家有美国、泰国等。

除以上四类国家预算起止日期外，还有少数国家采用其他起止日期，如土耳其的预算年度从每年3月1日起至次年的2月28日止；伊朗的预算年度从每年3月21日起至次年3月20日止。

至于预算年度的叫法，一般以预算年度终止日期所属年份作为该期间的预算年度，如英国2002年4月1日至2003年3月31日的预算年度，一般称为2003预算年度，英文缩写为FY2003或FY03，而在涉及法律程序意义上时，则被称为2002～2003预算年度，英文缩写为FY2002—03。

第二节　政府预算的编制、执行和政府决算

一、政府预算的编制

预算的编制工作是整个预算管理工作的起点。一般说来，预算的编制工作是由各级政府负责的，具体由政府的财政管理部门进行。

（一）政府预算编制的原则

政府预算编制的原则是随着政府预算制度的建设而产生的，其目的是指导各级政府如何编制科学、合理的政府预算。政府预算编制的原则主要包括：

1．公开性

这是指政府预算从编制到执行都必须是公开的，全部预算收支必须经人代会（议会）审查批准，并向社会公布，使之置于人民监督之下。之所以要有公开性原则，是因为政府预算是政府对国内和国际政治经济形势进行分析和判断的基础上编制的，因而各项收支数字本身就包含了丰富的经济信息，也包含了政府的政策信息。公开这些信息有助于企业和个人的决策。

2．完整性

这是指政府预算应包括它的全部财政收支，不准少列收支、造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。政府预算之所以要执行完整性原则，是由于以下两个原因：一是人民是纳税人，人民有权知道政府收了哪些钱，是否缴到了国库，是否用于社会公开需要。二是政府要管理好社会公共事务，必须取信于民。要取信于民就必须做到诚实，而金钱方面的诚实是最大的诚实。如果政府在预算外还私设“小金库”或“秘密预算”，就是一种欺骗人民的行为，就不会得到人民的信任。

3．可靠性

也称为谨慎性原则，是指各级政府预算必须建立在积极、稳健、可靠的基础上。具体地说，一是各级政府的财政收入计划应当是可靠的，即不允许编造假的、无法实现的收入计划；二是支出上要留有余地，以争取主动；三是支出上不留缺口。

4．年度性

这是指政府预算必须按年度编制，要列清全年的财政收支，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的政府预算之中。对于年度性原则，近来越来越多的专家指出，仅强调政府预算的年度性是不够的，政府预算必须处理好长期性与年度性的关系，将年度预算置于政府长期发展规划之下。

5．法律性

这是指编制的政府预算一旦经过国家最高权力机关批准之后，就具有法律效力，必须贯彻执行。

上述原则是政府预算编制时必须遵循的原则，也是检验和评价政府预算编制质量的重要标准。

（二）预算编制前准备工作

为了及时、准确地编制预算，在政府预算编制之前，必须做好一系列准备工作。

（1）要对本年度预算执行情况进行预计和分析。

（2）拟定下年度预算收支控制指标。

（3）颁发编制预算草案的指示及具体规定。

（4）修订预算科目及预算表格。

随着预算管理制度和预算收支内容的变化，在每年编制预算前要对政府预算收支科目和表格进行修订。

政府预算收支科目是政府预算收支的总分类，它系统地反映政府预算收入来源构成和政府预算支出的部门和用途。它是编制预算、办理缴拨款，进行会计核算、财务分析及进行财政统计的工具。预算收支科目分为收入科目和支出科目，为了适应预算编制和执行的需要，收入科目分为“类”、“款”、“项”、“目”级科目；支出科目分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”科目。它们之间的相互关系是：前者是后者的概括汇总，后者是前者的具体化和补充。

预算表格是预算指标体系的表现形式，把预算数字和有关资料科学地安排在预算表格中，可以清楚地反映政府预算的全部内容。从种类和内容上看，预算表格分为三种：

（1）收支表。这是最基本的预算表格，可以说明收支规模、收入来源及支出去向。收支表分为汇总表和明细表两种。

（2）基本数字表。这是用来表现预算单位的事业及业务活动各项指标的表格，根据它可以编制有关预算支出，制定和修改定额、开支标准，以及检查预算支出是否同事业计划相一致。

（3）收支明细核算表。这是用来说明某些收支科目的具体核算过程和根据的，通过该表可使预算收支进一步明确化。

（三）政府预算的编制程序

随着部门预算的推行，我国的预算编制程序为“二上二下”。

一上是报送本部门与基本预算需求相关的基础数据和相关资料；

一下是由财政部门各业务处室根据各单位上报的数据下达预算控制数；

二上是由各部门根据下达的预算控制数编制本部门收支预算，上报财政部门；

二下是财政部门根据人大批准的政府预算，在规定时间内批复下达各部门预算。

（四）政府预算的审批

由政府部门所编制的政府预算草案，必须经全国人民代表大会审议批准方为有效。各级地方预算草案也必须经同级人民代表大会审批后才有效。

二、政府预算的执行

政府预算一经批准，就进入到预算的执行阶段。我国宪法明确规定国务院和地方各级人民政府为政府预算的执行机构，具体工作由各级财政部门负责，税收、海关、国家金库为参与机构。在我国，国家金库是由中国人民银行代理的。

（一）财政部门在预算执行中的主要职责

（1）组织预算收入。这是预算执行的首要任务，要求按国家税法和其他法规，及时、准确、足额地完成国家规定的收入并缴纳入库。

（2）安排预算支出。要求按照国家预算项目和金额，按计划、按进度、按指定用途划拨资金，并及时对预算支出情况进行检查和分析。

（3）组织预算收支平衡。由于预算是在年初编制的，在执行过程中会受到多方面因素的影响，导致预算原有的平衡关系被破坏，因而要经常组织预算收支新的平衡。

（二）预算执行中的平衡

组织预算执行中的平衡工作，主要是通过编制预算季度收支计划和预算调整来实现的。

1．预算季度收支计划

预算季度收支计划是政府预算年度计划在各季度的具体安排，是政府预算的具体执行计划。它是根据上季度预算执行情况和本季度政治经济运行状况来编制的，其目的在于以季保年，做到长计划、短安排。为保证预算收支计划有效，计划制定不宜过细，只要求确定主要指标。

2．预算调整

所谓预算调整，是通过改变收支任务或资金用途，组织预算新的平衡的重要方法。为组织预算新的平衡，要求根据具体情况对预算进行全面调整或局部调整。

全面调整是彻底地改变收支任务和资金用途，全面调整只有在国家政治、经济发生特别重大变化的情况下才进行。

局部调整是部分地改变收支任务和资金用途。由于主客观差异等原因，预算局部调整是经常的。局部调整的方法主要有：

（1）预算的追加和追减，指在原核定的预算数基础上增加（或减少）预算收支数额，也称追加预算或追减预算。

（2）动用预备费。预备费是在编制预算时按支出总额的一定比例设置的不指定用途的预算后备基金，我国《国家预算法》规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%～3%设立预备费。在预算执行过程中，如果发生了未预料到的自然灾害或重大政治、经济改革措施，导致出现预算安排时没有列入又必须解决的支出时，经批准可以动用。

（3）预算科目之间经费流用。这是在预算执行过程中，针对各科目资金使用情况不同而提出的。在保证完成原定发展目标基础上，在不突破预算支出总额的前提下，可以将资金在各科目之间进行调整，改变资金用途。经费流用又称预算流用、科目流用。

（4）预算的划转。由于行政区划或企事业单位行政隶属关系改变，必须同时改变其预算的隶属关系，并及时将全年预算划归新的领导地区或单位，以保证财权和事权的统一。

（三）国库集中收付制度

1．什么是国库集中收付制度

在预算执行过程中，涉及财政收支的上缴和下拨，这个工作由国库来完成的。长期以来，我国的国库管理制度是以设立多重账户为基础的分散收付制度，而市场经济国家普遍采用的国库管理制度是国库集中收付制度。所谓国库集中收付制度，是指对财政资金实行集中收缴和支付的制度，由于其核心是通过单一账户对现金进行集中管理，所以这种制度一般又称为国库单一账户制度。国库集中收付制度是政府预算执行的重要环节，这种制度有以下三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户，各单位不再设有银行账户；二是所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均有财政集中支付到商品和劳务的供应者；三是建立专门的国库现金管理和支付执行机构。在这种制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能随意退库，支出得到事前监督，资金使用效益明显提高。

长时期以来，我国实行分散的国库收支制度，财政资金分为预算内和预算外资金，许多行政事业性单位还设立“小金库”、账外账等截留财政资金。预算内收入通过征收机关直接缴入国库，预算内资金支出时，先由支出单位编制预算草案，由财政部门审核汇总经同级人民代表大会审批后成为正式预算，财政部门按计划按预算直接将预算资金从国库经中国人民银行拨付到支出单位开设在商业银行的账户上，支出单位再根据有关规定和预算要求，自行支付购买商品和劳务的各类款项，并在年度终了时编制财务决算报表，报同级财政。预算外资金目前未纳入预算管理，其收入不直接缴入国库，而是由财政部门实行收支两条线管理，收入全部上缴财政专户，支出由同级财政部门按预算外支出计划和单位财务收支计划统筹安排，经批准后从财政专户拨付到单位。各单位将返还的预算外资金自行向商品和劳务的供应商支付。

这种分散的国库收支制度存在以下问题：财政部门与行政事业单位多头开户，转移、分散财政资金；不包括预算外资金的国库资金不利于财政宏观调控政策的执行；分散型的收支制度实行“以拨定支”，造成资金沉淀、财政支出信息失真；国库资金结算环节多，影响了国库资金的及时入库，降低了国库资金的使用效率；在分散型收支制度下，国家对国库资金的监督不力。为了提高国库资金的使用效率，强化对国库资金的监督和预算约束，进一步配合政府采购制度改革，必须进行国库集中收付制度改革。

2．建立国库集中收付制度的指导思想和原则

（1）指导思想。建立我国国库集中收付制度的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户为基础、资金拨付以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。

（2）原则。根据上述指导思想，推行这一制度应遵循以下原则：

A．有利于规范操作。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、中国人民银行和代理银行的管理职责，不改变预算单位的资金使用权限，使所有财政性收支都按规范性程序在国库单一账户体系内运作。

B．有利于管理监督。增强财政收支活动透明度，基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效监督之下。

C．有利于方便用款。实行国库集中收支制度，可减少资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利。

D．有利于分步实施。改革方案要体现系统性和前瞻性，使改革目标逐步得到实现。

3．国库集中收付制度改革的内容

我国国库制度的改革始于1998年，正式启动于2002年2月，其标志是国务院通过的《财政预算国库管理制度改革方案》。在这个方案中，明确了我国要建立以国库单一账户体系为基础、资金拨缴以国库集中支付为主要形式的财政国库管理体系。这项改革的内容主要包括：

（1）建立国库单一账户体系。这个体系由两部分组成：

A．财政部门在中国人民银行开设国库账户。账户包括三个：一是国库单一账户，也称合并基金账户，所有的政府资金必须进入这个账户；二是长期储蓄账户，用于储蓄财政部门长期不用的资金；三是机构过夜账户（也称停车场账户），用于暂时存放财政部门已拨出但预算单位尚未全部用出去的资金。

B．财政部门为预算单位开设的账户体系也包括三个账户，即机构部门账户、机构管理收入账户和机构管理支出账户。

通过以上账户体系，横向上使财政部门、预算单位、中国人民银行和税务部门，实现财政信息及时、透明与共享。

（2）财政收支全面实行国库集中收付。

A．收入方面。取消原来层层代缴、收入过渡的模式，采用直接缴款模式。每一笔收入，都由缴款人通过其开户行直接划入国库，只有少数分散、零星的财政收入才经过特许的单位集中汇缴。

B．支出方面。主要采用财政直接支付制，即由财政部门直接将资金付给用款单位，少量、零星的支付则由预算单位在获得财政部门授权以后支付。集中收付以后，财政部门可以在任意时点监控任何一笔财政资金的来龙去脉和使用情况，大大提高了财政资金管理的透明度。

预算外资金的支付，比照上述程序进行。

三、政府决算

（一）政府决算的概念

政府决算是政府预算执行的总结，它反映着年度政府预算收支的最终结果，也是一国经济活动在财政上的集中反映。

（二）编制政府决算的意义

（1）政府决算是国家、地方国民经济和社会发展情况在财政上的集中表现，体现一年来政府活动的范围和方向，体现社会主义现代化建设的成果和进程。国家财政决算和地方财政决算的公布，可以使广大群众了解国家和本地区的各项财政经济活动以及各项建设事业取得的成就，进一步鼓舞人民建设社会主义的积极性和创造性。

（2）政府决算是研究制定或者修订国家和地方财政经济政策的基础资料。通过决算的编制和分析，可以从预算资金的分配和使用方面总结贯彻执行党和国家方针政策的情况，了解存在的问题，以便进一步研究和调整国家的财政经济政策。

（3）编制政府决算是做好下年预算管理工作的基础。决算是预算执行结果的总结，通过编制决算，可以看出年度预算及各项预算管理制度的执行情况。对这些情况进行分析研究，可以探索出一些有关预算管理活动的规律，从而使下年预算建立在更加可靠的基础上，使预算管理制度更加符合客观实际。

（4）决算资料是财政统计资料的重要来源。通过编制决算，可以系统地整理出预算执行的最终实际数字，这些数字是财政统计资料的重要来源，是进行财政科学研究的重要依据。

（三）编制政府决算的准备工作

编制政府决算是一项极其复杂细致的工作，因此要编好决算，必须做好一系列准备工作。

（1）制发决算编审办法。每年第四季度，财政部要在总结上年决算编审工作的基础上，根据当年预算执行的情况，制发决算编审办法。

（2）制发决算表格。每年第四季度，财政部在制发决算编审办法的同时，还制发各种决算的统一表格。决算表格按照预算财务系统划分，可分为财政总决算表格、事业行政单位决算表格、企业财务决算表格和基本建设财务决算表格。

（3）制发中央财政与地方财政的年终结算办法。中央财政与地方财政的年终结算，主要是明确当年有哪些结算事项及如何结算。实行分税制财政体制后，中央与地方的年终结算事项包括税收返还结算、体制上解结算、体制补助结算、定额结算、其他结算。

（4）组织年终清理核实。搞好年终清理工作，是保证决算数字准确、内容完整、编报及时的重要条件，也是编好决算的重要环节。各级财政部门和行政事业单位、企业单位、基本建设单位，年终要对预算收支、会计科目、财产物资等进行一次全面的核对、结算和清查。通过年终清理，保证各级财政总决算、基本建设财务决算、金库年报、税收年报等有关决算收支数字相符。

（四）政府决算的编制

1．政府决算的编制原则

编制决算，必须符合法律、行政法规的规定，这是编制政府决算在政策上应遵守的原则。法律、行政法规是全国人大、国务院制定的，适用于各地区、各部门。各地区、各部门要严格按照法律、行政法规编制决算。在收入方面，要将属于国家的各项税收收入及时、足额地上缴国库，并由各级财政编入决算。在支出方面，严禁将不属于国家预算开支范围和不符合开支标准的支出列入决算。

数额准确，内容完整，报送及时，是编制决算在技术上应遵守的原则。数额准确，就是要按照收付实现制的原则，凡当年已发生的财政收支，都要如实作为预算收支列入决算。内容完整，就是要严格按照国家和上级的决算编审要求以及布置的决算表格，一项一项地落实，认真填报齐全，不能自行取舍和遗漏，并要根据决算报表写出有情况、有分析、有总结的决算报告，为今后加强管理打下基础。报送及时，就是指各地区、各部门必须严格按规定的时间把握好编制决算工作中各项具体工作的进度，在保证决算质量的前提下，力争缩短编制决算的时间。

2．政府决算的编制程序

政府决算的编制，要从执行预算的基层单位开始，自下而上地进行编制、审核和汇总。首先，在年度终了后，各基层单位按照财政部门下达的有关规定和要求，准确、及时地编制单位决算，经逐级汇总上报，由各主管部门将汇总单位决算报送同级财政部门，由财政部门汇编总决算。其次，各级财政部门将同级主管部门报送的汇总单位决算进行审核后，连同本级财政决算一起汇编成总决算。

（五）政府决算的审核

决算的审核，是保证决算质量必不可少的一环。审核决算，对于贯彻执行中央方针政策，预算收支执行情况和企事业单位资金使用效果，加强财政管理等，都具有重要意义。审核一般分为自审、互审和上级部门审核三种形式。审核的内容主要是：

（1）收入方面。要审核本年应缴库的预算收入是否及时足额入库并编入本年决算，有无截留国家收入、化预算内为预算外的情况；收入计划的完成情况及其原因；收入退库项目是否符合规定；各项收入是否按级次入库，有无混库等。

（2）支出方面。着重审核各项支出是否符合规定，年终有无突击花钱的情况，预算内外支出是否划分清楚，专项资金是否按规定用途使用等。

（六）政府决算的审批

《预算法》规定：国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。

第三节　部门预算

一、什么是部门预算

通俗地说，部门预算就是一个部门一本预算。根据国际经验，部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后由议会（我国为人民代表大会）审查通过的反映部门所有收入和支出的预算。

二、部门预算的主要内容

部门预算要反映部门的所有收入和支出，既要反映一般预算收入和支出，又要反映基金预算的收入和支出。在一般预算中，既要反映预算内收入和支出，又要反映预算外收入和支出。在预算内收入中，既要反映财政部门直接安排的预算拨款，又要反映计划部门、科技部门等有预算分配权的部门安排的资金。总之，部门预算是全面反映部门收支活动的预算。

根据上述要求，部门预算主要包括一般预算和基金预算。

一般预算收入主要是指部门及其所属事业单位取得的财政拨款、行政事业单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。一般预算支出主要是指部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造支出和科技三项费用、各项事业费支出、社会保障支出及其他支出。

基金预算收入包括部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、铁路部门的铁路建设基金等。基金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出，如电力建设基金支出、养路费支出、公路建设基金支出等。

部门预算要求各部门按照财政部门统一规定和标准表格，全面、系统地将部门一般预算收支情况和基金收支情况编入部门预算。

三、部门预算的特点

（一）完整性

部门预算的完整性主要体现在以下两个方面：一是部门预算包括所有收支事项预算。部门预算以部门为依托，将各类不同性质的资金统一编制到使用这些资金的部门，使部门预算成为一个覆盖所有公共资源的完整预算；二是部门预算包括所有预算单位收支预算。部门预算既包括本部门行政单位收支预算，又包括本部门事业单位收支预算；既包括本部门机关收支预算，又包括所属预算单位收支预算。

（二）科学性

部门预算的科学性体现在以下两方面：一是编制方法科学。运用零基预算方法编制的各部门（单位）支出预算，减少了人为因素造成的不合理现象，确保预算分配的公平、公正、公开；二是定员定额标准的确定方法科学。

（三）确定性

部门预算的确定性主要体现在以下两方面：一是部门预算确定到单位。二是部门预算确定到项目，从而有助于财政部门按预算拨款、预算单位按计划执行预算；同时也有助于人大、审计部门检查监督。

（四）统一性

部门预算的统一性主要体现在以下三方面：一是预算标准统一。各部门按照财政部门统一规定的指导思想、编制原则、填报口径、支出定额及编制要求编制部门预算。二是预算管理要求统一，财政部门根据预算编制、执行、监督相分离的原则，调整机构，实现了编审与执行各自一个头对外的要求，避免预算管理政出多门的现象。三是预算批复统一，部门预算由财政部门预算编审机构统一批复。

（五）综合性

部门预算要求统筹考虑部门预算内外资金，做到预算内外资金统筹运用、统一安排，实行财政预算制度，彻底解决预算内外资金“两张皮”的问题，达到预算内外资金收支预算“一盘棋”。对于规范我国财政分配秩序、克服财政资金使用的低效浪费和腐败具有重要意义。

四、为什么要实行部门预算

实行部门预算具有重要意义，主要体现在：

（一）有利于贯彻落实党中央、国务院依法治国的方针

《预算法》第四条提出：“中央预算由中央各部门单位预算组成。”全国人民代表大会《关于加强中央预算审查监督的决定》指出，各部门、各单位应当按照预算法的要求编好部门预算和单位预算，中央本级预算的经常性支出按中央一级预算单位编制。党的《十四大报告》指出：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”编制部门预算、将中央预算细化到部门，符合法律规定，体现了党中央、国务院依法治国的要求。

（二）有利于人民代表大会及其常务委员会履行对财政预算的审查和监督作用

以往给人民代表大会提交的预算草案比较粗，没有相关部门的具体数字，不便于人民代表进行审查和监督。编制部门预算，预算进一步细化，预算透明度大大提高，有利于预算分配的公平、公正和公开，有利于人民代表履行监督职能，也有利于审计部门和社会各界对财政的监督。

（三）有利于规范政府、财政和部门的行为

编制部门预算，财政预算资金的分配在政府、财政、部门之间的分配都有严格的制度规定，增强了预算的约束性。财政资金在年初一次性规范化地分清，各部门都必须严格执行，有效地规范了政府的管财行为、财政的理财行为和部门的用财行为。同时，编制部门预算，使预算透明度提高，减少了预算分配过程中的不规范行为，有利于加强廉政建设，从源头和机制上防止腐败。

（四）有利于强化预算观念，提高预算管理水平

编制部门预算，年初就将预算细化到部门和落实到具体项目，促使预算编制科学化、制度化和规范化，改变了过去“一年预算、预算一年”的现象，有利于克服预算管理粗放、预算随意性较大的问题，客观上促进了各级领导强化预算观念，减少追加支出的随意性。同时，财政部门也可以把更多的精力放在执行预算、监督财政资金的使用及参与部门行业规划和项目的选定上。

（五）有利于优化资源配置，提高政府的宏观调控能力

编制部门预算，要求部门根据轻重缓急对项目进行排序，政府可以根据各个部门项目的排序情况进行择优选择，把有限的资金安排到急需项目，集中财力办大事，提高资金的使用效益。

五、我国部门预算编制的进展

我国中央部门预算编制改革从2000年开始，2000年主要建立部门预算的基本框架。

第一，延伸预算层次。从基本预算单位开始编制预算，逐级审核，逐级汇总，克服代编预算的盲目性，使预算编制更加科学合理。

第二，提高预算的完整性。一个部门一本预算，将部门的所有收支编在一本预算中。

第三，实行综合预算，扩大预算编制范围。编制范围不仅包括预算内收支，还包括预算外收支以及政府性基金。

第四，细化预算。预算落实到具体项目和具体单位。

第五，改革预算批复方式。细化预算批复内容，统一、规范预算批复格式，统一由财政部预算司批复预算。

2001年主要做部门预算的细化工作。

第一，进行基本支出和项目支出预算编制的试点，试用定员定额和项目库的方法编制预算。

第二，调整财政部门内部机构及其职能，目的是适应部门预算管理的要求和部门预算编制流程的需要。

第三，编制部门政府采购计划，中央各部门根据财政部公布的采购品目和实施政府实施采购的条件，对符合条件的支出项目编制部门采购计划。

2002年主要是深化改革，规范部门预算。

与2000年、2001年部门预算改革相比，2002年中央各部门按照基本支出、项目支出分别编制预算，同时根据国务院对34个部门的预算外收入实行纳入预算管理和收支脱钩的办法，走出了深化部门预算改革的重要一步。2002年的部门预算进一步健全了“一个部门一本预算”的管理模式，预算进一步细化到预算单位和项目，全面反映支出的内容和方向，并体现了较强的计划性和可操作性。

编制部门预算大大提前了预算下达时间，提高了预算透明度。但与规范的部门预算相比，我国的部门预算仍有一些不完善之处，主要表现在：尚未建立科学的支出标准和预算定额，专项资金项目尚未建立起完整的评估机制；预算科目还沿用传统体系，仍带有明显的计划经济色彩，不能满足社会主义市场经济条件下预算管理的要求。

六、完善部门预算的措施

要进一步完善我国的部门预算，要加强宣传力度，让各部门真正重视起部门预算；要改革管理机构和管理方式，充分利用现代信息技术，完善各种指标体系；要改革预算科目，建立与市场经济相适应的政府收支分类体系。就目前而言，改进部门预算工作，关键是建立科学的支出标准和预算定额。

（一）确定支出标准和预算定额的基本原则

1．确保完成工作任务、履行职责必要的财力

制定支出标准和预算定额，应以保证行政机关各项工作任务和维持机构正常运转为基本原则，在综合考虑各单位工作任务和收入能力的基础上，确定一个合理的定额标准。

2．量力而行、实事求是

在制定定额标准时，应将需要与可能结合起来，既要考虑财力，又要考虑各部门的合理需要。

3．简便易行、利于操作

预算支出范围广、涉及面多、性质各异，不可能也没必要一一制定支出标准和预算定额。在测定支出标准和预算定额时，要本着简便易行的原则，对各项开支进行科学合理的分类、汇总和分析，将性质大体相同的开支项目合并，制定一个比较统一、合理的支出标准。

（二）支出标准与预算定额的分类

如上所述，财政支出内容繁多，影响的因素众多，需要对经费开支范围进行合理的划分。我们可将支出分为个人经费、经常性公用经费和专项经费三部分。对不同性质的经费采用不同的定额标准测定办法。

1．个人经费

个人经费指工资部分和职工福利费等个人性开支部分，可按基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费和社会保障费等目级科目进行核定并按标准进行安排。此类经费属于刚性支出，应根据核定的人员编制数，严格按照国家规定的工资标准和福利费定额标准分别核定。个人经费定额工作的前提是搞清楚各单位的实有人员数、人员级别结构、工资结构，经人事编制部门审核认可，由财政部门核算出各部门的工资定额，安排年度预算指标，并随国家出台的调资政策和单位人员变动情况调整有关单位的经费定额指标。

2．公用经费

公用经费包括公务费、设备购置费、修缮费、业务费、业务招待费和其他费用。公用经费定额的测定，应根据各单位职责和其开展业务活动的经费开支水平及人员构成情况，对单位进行分类，按照党委机关、人民代表大会、政协部门、公检法部门、政府综合部门及一般政府职能部门的类别，分档核定支出定额标准。

3．专项经费

专项经费属于随机性支出，其支出标准主要视项目的性质和项目建设规模及方法逐一核定。专项经费的安排，必须根据需要与可能的原则确定，按人员和定额确定了正常经费后，剩下的财力再根据需要择优安排各单位的专项经费。专项经费要实行项目排序制度，项目的筛选安排由各主管部门负责，项目经费需求计划由各项目单位提出，并对项目所涉及的人员经费、基建经费、设备材料购置经费、管理费、各项税费及价格、汇率变动因素进行测算。凡是具有定额的开支项目以定额标准测算，没有定额的以平均价格测算，不留经费缺口。部门测算的经费经财政部门审核后进入部门预算。

第四节　预算赤字

一、预算赤字的概念

预算赤字又称为财政赤字，是指政府预算年度内收支执行结果支出超过收入的差额，在账面上用红字表示，故称赤字。为了更好地理解预算（财政）赤字，还需理解与之相关的两个概念。

（一）赤字预算

赤字预算是指在某一财政年度，政府计划安排的总支出超过经常性收入并存在于预算中的差额。这个概念包括以下两层含义：一是赤字不仅表现在预算执行的结果上，而且政府在安排其预算时，就已有计划、有目的地留下赤字缺口；二是这种赤字虽然是计划安排的，但产生这种赤字的原因可能是多方面的，既可能是由于实施扩张性财政政策的结果，又可能是由于支出具有强烈的刚性所致。

（二）赤字财政

关于赤字财政，目前国内外有两种解释：一是赤字财政是指政府通过货币创造或增加货币供给而弥补的预算赤字，也就是说当预算赤字通过增发货币的方式弥补时，赤字财政就发生了；二是政府增加支出而不相应增加税收，或者政府减少税收而不减少支出，这种做法叫赤字财政。

这两种解释殊途同归，赤字财政就是指政府有意识地、有计划地利用预算赤字，以达到经济稳定增长的一种手段。

二、预算（财政）赤字的类型

由于分类标准的不同，财政赤字有不同的类型。

（一）按照公共部门范围的大小，预算（财政）赤字可分中央政府赤字、国家财政赤字和公共部门赤字

如果公共部门仅指中央政府，财政赤字可称为中央政府赤字；如果公共部门包括中央政府和地方政府，则财政赤字是指这两级政府的赤字总和，可称之为国家财政赤字或一般政府财政赤字；如果公共部门的范围不仅包括各级政府，还包括国有企业或公共企业，可将其赤字称为公共部门赤字。

（二）按对国债收支处理方法的不同，把预算（财政）赤字区分为硬赤字和软赤字

硬赤字与软赤字是两个相对应的赤字类型，与财政收支口径及其对债务收入的处理方式有关。关于财政收支的计算，通常有两种不同的口径，一种是将债务收入计入正常的财政收入中，同时也将债务支出列入正常的财政支出中。经过这样处理，实际上是将一部分财政赤字用债务收入弥补了。在这种情况下，如果再出现财政赤字，就是我国通常所说的“净赤字”或“硬赤字”，用公式表示：

硬赤字＝（经常性财政收入＋债务收入）－（经常性财政支出＋债务支出）

另一种口径则是在统计计算时，不把债务收入列为正常的财政收入，同时也不把债务支出列为正常财政支出。在这种情况下，如果财政收支相抵后出现财政赤字，那么这种财政赤字就是所谓的“软赤字”，用公式表示：

软赤字＝经常性财政收入－经常性财政支出

以上两种口径之间的根本区别，就是对债务收入与债务支出的处理。其中，第一种口径在收支方面属于大口径统计，而在赤字方面则是小口径。因此，按照这种统计口径和计算方法，实际上并没有将政府债务收入作为弥补政府财政赤字的手段；而第二种口径则在收支方面属于小口径统计，在赤字方面属于大口径。因此，按照这种统计口径和计算方法，实际上是将债务收入作为弥补财政赤字的手段。从统计上看，按照这种口径，在量上，赤字等于债务收入；或者反过来看，债务收入也等于赤字。不言而喻，即使对于同一个国家来说，用第二种方法统计出来的赤字必然比用第一种方法所统计出来的赤字规模要大。

综上所述，所谓财政硬赤字，一般是把年度债务收支记入正常财政收支范围内时，收支相抵所形成的差额；所谓财政软赤字，则是指在不把年度债务收支计入正常财政收支范围内的前提下，收支相抵后形成的差额。

（三）按预算（财政）赤字与经济运行相关的角度，把财政赤字区分为周期性赤字与结构性赤字

周期性赤字，是指由于经济运行的周期性而形成的赤字。周期性赤字概念的提出，是同经济运行的周期性特征及周期经济理论相联系的。经济发展的历史证明，经济运行具有周期性，一般地要经过经济衰退—经济复苏—经济高涨—经济衰退—经济复苏的往复运动。经济运行由一个经济高涨阶段到另一个经济高涨阶段的过程叫作一个经济周期。

在经济高涨时期，由于企业和个人收入增加，财政收入也会相应增加，所以一般不会形成财政赤字。

在经济衰退时期，企业和个人的收入减少，财政收入也会相应减少，但政府的财政支出不能减少，因为此时失业增加，需要政府大量地给予个人失业补助。此外，为了促使经济回升，政府需增加公共投资等支出，通过实行扩张性的财政政策或积极的财政政策以刺激经济，政府的支出会大大增加。这样，政府财政就会出现赤字，这种赤字就是周期性财政赤字。

结构性赤字又称为高度就业赤字或充分就业赤字，是指经济活动水平达到充分就业水平时依然存在的赤字，或者说是非周期因素引起的财政赤字。

（四）按计算方法的不同，把预算（财政）赤字区分为总赤字和原始赤字

所谓原始赤字，又称为基本赤字，是不包括债务利息支出的赤字。

所谓总赤字，是基本债务加上利息支出的赤字。

三、预算（财政）赤字的基本用途

从财政赤字的产生和历史看，财政赤字的基本用途有三：

（一）为战争经费融资

财政赤字的历史渊源就是为战争融资，交战国双方都要付出昂贵的代价，把本国所有的资源投入战争。所以，为了取得战争胜利，政府必须运用全部手段为战争融资，赤字就是政府可以运用的最快捷的手段之一。

（二）拯救经济衰退

经济衰退是市场经济运行中的正常现象，在经济出现衰退时，一般都伴随着失业、社会有效需求严重不足。根据凯恩斯的理论，公共支出是对付经济衰退的有效手段，它能够增加社会有效需求，增加就业，使经济走出衰退。

（三）促进经济发展

财政赤字还有利于发展中国家经济的发展，这是因为财政赤字有可能动员未加利用的或利用不足的经济资源，使之投入生产，促进一国经济的发展。

四、弥补赤字的手段

（一）财政发行

所谓财政发行，是政府为了弥补财政赤字而增加的货币发行。财政发行不同于经济发行，经济发行是根据国民经济发展的需要而增加的货币发行。用财政发行的方式弥补财政赤字即赤字的货币化，增加了流通中的货币流通量，在社会总供求基本平衡的情况下会引发通货膨胀。

（二）财政透支

财政透支，是指财政在其银行账户中支取款项超过其存款数额。我国国家金库由中国人民银行代理，财政收入和支出均通过银行账户办理，财政收入大于财政支出时，就出现了财政向银行透支。

通过透支的办法筹集资金弥补财政赤字，如果是在编制预算时通过财政与信贷的综合平衡有计划地安排的，实际上是用银行的信贷资金弥补财政赤字，是在社会资金总量不变的前提下改变了一部分社会资金的投向，因此一般不会引起社会需求总量的增加。这种财政赤字，不具有扩张性的效果。如果没作这样的安排，那么财政透支必然导致增发货币。在这种情况下，财政赤字便具有扩张社会需求的效果。

长期以来，我国一直以财政透支的方式弥补财政赤字，1994年实行新财政体制时，我国政府决定，从1994年起，政府财政不再以财政透支的方式弥补财政赤字。

（三）动用上年财政结余或累计财政结余

如果在上年财政有结余的话，动用财政结余不失为一个可选择的手段。财政结余是国家预算执行结果收入大于支出的余额。在我国，财政结余在价值形态上表现为银行的财政性存款；在物质形态上表现为相应的未动用的物资。动用财政结余弥补财政赤字，如果该结余是真实的，尚未被使用的，实际上等于将过去的需求投放到现在的经济当中，因而对本期的社会需求具有扩张性的效果。

（四）发行公债

通过发行公债，以债务收入弥补财政赤字，是各国弥补财政赤字的一种常用方式。若是社会公众购买公债，仅是购买力的转移，不增加社会需求总量，仅改变社会需求结构；若是中央银行或商业银行购买公债，可能会导致货币流通量的增加，产生一种扩张效果。这是因为中央银行一般是以信用创造的方式购买公债，商业银行购买公债后可到中央银行去贴现，从而造成“一女二嫁”的效果。

五、我国预算（财政）赤字观的演变

在计划经济时期，社会再生产的生产、流通、分配和消费都是由政府统一安排的，与此相适应，财政平衡一向是执行略有结余的方针。在传统财政观念中，财政赤字被看作资本主义特有的经济现象，是社会主义经济的身外之物，即使偶尔发生，也不过是经济工作的一时失误所致。在当年我国计划经济体制下，情况也确实如此，赤字只是在少数年份出现，而且经政府及时采取措施就很快消除了。自改革开放伊始的1979年就出现的巨额财政赤字以及以后又连年出现赤字，这一客观事实告诉我们，财政赤字现象并非那么简单，这就引起学术界和实际工作部门对财政赤字的极大关注，开展了关于财政赤字的讨论。

财政赤字问题的讨论以及后来赤字政策的实施，首先遇到的是观念转变。由于计划经济遗传下来的传统观点的影响，当时人们习惯于把财政赤字看作是资本主义特有的现象，谈到财政赤字似有谈虎色变之势，将财政赤字视为洪水猛兽，财政赤字俨然成为一个带有政治性的敏感问题。这种政治气氛，严重地阻碍了对财政赤字的深入探索。造成多年没有研究财政赤字的专著问世，间或有几篇想做些具体分析的文章，也是含糊其辞，力图避开政治性这一敏感神经。放开对财政赤字的深入探讨，主要是邓小平同志明确市场经济不姓“社”也不姓“资”以后，财政赤字自然也就不姓“社”或“资”了，对财政赤字问题的讨论才真正开展起来。

但是，理论探讨是一回事，而观念的转变是另一回事。我们经常提到“传统观念”一词，对财政赤字，特别是赤字政策的恐惧、疑虑、甚至厌恶，这也是传统观念。它是长期形成的，有其历史根源，不仅是一个价值判断问题，而且有道德的、感情的因素。1998～2004年积极财政政策取得的成功，朱 基总理在不同场合的几次讲话，给予高度评价，同时也取得理论界和广大人民的认可。这就是说，赤字、赤字政策、发行国债不是国民经济的毒瘤，也不是权宜之计，而是宏观调控的一种重要手段，这是政策观念的大转变。没有观念的转变，也就不可能有宏观调控手段的完善和成熟，以及运用宏观政策手段艺术的提高。

从实施积极财政政策的过程可以看出，这个转变也经历了一个过程。实施伊始，我国政府宣布这是借鉴罗斯福“新政”的经验。如果说这是借鉴“新政”的经验，其中一点十分相似，就是实施之初仍对赤字政策心存疑虑。大家知道，罗斯福并不是凯恩斯主义者，而是带着古典财政平衡观念实行“新政”的，一边搞赤字政策，一边还想着及早实现财政平衡。从1933年到1937年对挽救危机取得了明显成效，于是马上缩减预算，结果经济立刻出现萎缩，不得不又重新恢复“新政”措施。罗斯福在实施“新政”后期，受到凯恩斯主义的影响，才摆脱了平衡财政观念的束缚。

我国实施积极财政政策的过程也是这样，一边心存疑虑，一边搞赤字，一边想着及早消除赤字，实现财政平衡。这也就是为什么总在强调积极财政政策是一个短期政策，实施不久舆论界就强调要及早“淡出”，这是“赤字疑虑症”的表现。实际上，我国是通过积极财政政策的实践，才逐渐消除这种“疑虑症”的。其实，赤字和赤字政策是一种财政政策手段，与其他财政手段一样，不能以绝对的好或坏来判断，都有积极和消极作用的两面性。运用得当就会发挥积极作用，运用不得就会产生消极作用，甚至酿成灾难，关键在于掌握运用的艺术和运用的度。

六、预算（财政）赤字的规模

（一）衡量财政赤字规模的指标

衡量财政赤字的规模通常有两个：

1．赤字依存度

赤字依存度是指财政赤字占财政支出的比率，它反映了政府在一定时期内（一年）总支出依赖财政赤字的程度，或者说，财政支出中有多少是依靠财政赤字融资的，反映了财政本身状况的好坏。赤字依存度高，说明财政支出需要过大，或现行收入制度筹措收入的能力不足。为解决这个问题，政府应该重新审查支出规模，或重新设计收入制度。

2．赤字比率

赤字比率是财政赤字占国内生产总值的比率，它表明的是政府在一定时期内动员社会资源的程度，反映了财政配置工具对经济运行的影响。高赤字比率会扰乱正常的经济运行和形成沉重的债务负担，影响国民经济的正常运行。如果财政赤字比率过高，政府应该从以下两方面降低赤字比率：一是削减财政赤字；二是调整经济结构，提高经济效率，加快经济增长。

（二）决定财政赤字规模的因素

财政赤字的规模过大，会造成通货膨胀等一系列问题。因此，一个国家必须考虑适度财政赤字规模的问题，而财政赤字规模的大小主要由以下因素所决定的：

1．社会经济因素

（1）经济增长率。如果经济持续增长率比较高，即使政府施以较大规模的赤字用于发展经济，对国民经济也没有危害，或危害很小。这是因为国民经济的发展大幅度提高了对财政赤字的吸纳能力，价格水平不会出现上涨。

（2）货币化部门增加的程度。在商品货币经济不断发展的情况下，一个国家当中非货币化部门将不断地转化为货币部门，这一进程就是货币化。货币化进程增加了人们对货币的需求，吸收了因财政赤字所引起的货币供给，减轻了通货膨胀的压力。

（3）是否有闲置资源的存在。财政赤字是否会引起通货膨胀主要看是否有闲置资源的存在，如果国民经济中存在大量的闲置资源，财政赤字可使闲置的资源充分动员和利用起来，使GDP增加，而不会使价格水平上升。

（4）政府自身的管理能力。当一国出现财政赤字时，政府自身和管理能力对是否出现通货膨胀有重要的影响，如果政府有足够的举债和征税能力，有足够的手段控制工资和物价的上涨，财政赤字就不会对价格产生较大影响。

（5）公众的牺牲精神。赤字融资安全线的确定还不能忽视这样一个因素，即广大群众的理解和牺牲精神。赤字融资有可能增加实际产出，但资源动员和产品供给的时滞要求社会在或长或短的时间内保持一定程度的耐心，克服收入与生活水平预期过高的心理，甚至要暂时忍受一下实际收入下降之苦。在这种情况下，广大群众的理解、配合甚至做出暂时的牺牲就显得非常重要，它能为财政赤字的实施创造一个良好的社会环境。

2．资金来源的制约

既然出现财政赤字，就需要为财政赤字融资。因此，财政赤字的规模要受到资金来源的制约。在经济全球化的背景下，政府为财政赤字融资也相应有国内和国际两个渠道，因此财政赤字的规模要受到国内和国际两个因素的制约。从国际上看，财政赤字的国际融资渠道主要包括国际援助、优惠贷款、商业贷款，这些渠道主要取决于国际政治经济形势及一个国家与援助国之间的关系。从国内看，财政赤字的国内融资渠道主要是向公众借债和向银行借款。因此，城乡居民的收入和储蓄存款的状况及银行的资金状况是影响一个国家财政赤字规模的重要因素。

七、我国预算（财政）赤字的规模

从建国以来至改革开放前，我国大部分预算年度是结余，改革开放后，大部分预算年度都是赤字。我国改革开放后的赤字情况见表5－1。

从表5－1可知，改革开放以来，我国的财政赤字不断增加，其原因是多方面的。我们认为其主要原因集中在收支两方面：从收入来看，改革开放以来，我国实行放权让利的改革，使企业、个人的收入增加，财政收入相对减少；另外，分配秩序的混乱，各种不合理的收费影响了国家财政收入。在放权让利的同时，我国的财政支出没有进行结构调整，仍然“大包大揽”，再加上行政管理支出等的大幅度增加，导致了财政赤字的增加。1998年以来，为克服通货紧缩，我国实施积极的财政政策，也是近年来财政赤字大幅增加的重要因素。

表5-1　我国改革开放后预算年度的赤字情况单位：亿元

资料来源：《中国财政年鉴（2002年）》，第348页。
2002年数据见2003年的政府工作报告和预算报告。