政府部门概述

第一节　政府部门概述

一、政府的含义

对于政府，一般有广义和狭义两种不同的解释。广义的政府概念，一般是指执掌公共权力的各类国家机构，包括立法机构、行政机构和司法机构；狭义的政府是指拥有行政权力、履行行政职能的国家机构，即各级国家行政机关，包括中央行政机关和地方行政机关。

国家和政府是一对容易混淆的概念，两者之间既有密切联系又有很大区别。

首先，国家概念和政府概念之间具有密切联系，表现在：①政府是国家的三个构成要素之一。国家是由政府、居民和领土三要素组成的一个有机实体。应该说在构成国家的三个要素中，政府是最重要的要素，这是因为，政府是国家之为国家，即国家区别于氏族、区别于部落的根本标志。②政府是国家的具体形态。政府之所以能够成为公共管理主体，是因为在日常性的功能运作中，政府代表国家行使公共权力。尽管国家与政府关联紧密，却不能把它们等同起来，二者的区别是显而易见的。政府只是国家的三个组成部分之一，就是说，国家涵盖了政府，但政府涵盖不了国家，国家概念的外延比政府概念的外延要大。

二、政府的特征

作为国家的具体化，政府具有不同于一般社会组织的特征，具体可概括为以下几个方面：

（一）公共性

公共性是指“政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策”^[1]。政府作为公共管理的主体，其公共性表现在：①在现代社会，政府总是力求成为最大多数人利益的代言人，总是以公共利益的代表者身份存在。②政府行使公共权力，从事公共活动、解决公共问题、管理公共事务，其目标是维护社会公正和效率，为社会公众谋求福利。

（二）强制性

政府权力的产生、政府权力的行使、政府对国家意志的贯彻执行，是以法律制度为依托、以暴力手段为后盾的。国家宪法和法律赋予政府行政权力，因此，在法定的管辖范围内，政府权力的行使具有凌驾于社会之上的普遍的强制力和权威性，任何个人、单位或社会团体都必须服从。当然，政府的活动不能超出宪法和法律规定的范围，并接受公民和其他组织的监督。

（三）系统性

现代政府为了更好地履行其行政职能，建立了严密的组织体系，各组织机构间的权力划分、职能分工、运作程序相当明确，形成了一个协同配合、共同发挥作用的具有效率的有机整体。

（四）政治性

政府行政活动不单纯是社会管理活动，政府作为国家意志的执行者，必然受制于统治阶级的意志，其行政活动因而带有浓厚的政治性。在阶级社会，政府是统治阶级维护本阶级利益、巩固其统治地位的工具。掌握了政府权力的统治阶级，会凭借政府权力推行有利于本阶级的公共政策，谋求自身利益的最大化，进而实现政治、经济和文化上对被统治阶级的独占优势。

三、政府的职能

（一）政府职能的含义

政府职能，简单来说，就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。这是我们从行政与社会的互动关系角度给政府职能下的定义。任何组织体系在社会中存在和发展，都是以满足和实现某些基本的功能为前提条件的，行政体系也是如此。

政府职能源于社会的需求。一般来讲，当社会需要某种权威机构来调节社会的活动；要求权威性的机构来维持基本的社会秩序；要求某种权威性的机构以实现社会价值的权威性分配；要求某种权威性的公共机构的存在并实现社会一体化；要求这种权威机构提供公共产品和服务时，政府及政府的职能便得到产生和发展。行政体系是通过满足社会所提出的需求，化解社会压力，实现与社会系统的动态平衡中得到发展的。

（二）政府职能的基本特征

从政府行政体系及其与社会系统的相互作用来看，政府职能具有如下的基本特性：

1.政府职能的整体性

政府行政体系和行政行为不是孤立的和独立的。它是外在高级系统的一个子系统，同时又是整合本身内部各次级系统的高级系统。各大小系统之间密切配合，相互依存，成为一个完整的统一体。由于行政体系的这一特性，政府职能也具有完整性的特点。尽管各次级系统有其个性和功能，但不能脱离整体的系统职能而存在；反之，整体之职能亦必须依仗各次级系统的职能方能完整和存在。

2.政府职能的社会性

政府职能源于社会的需求。政府系统不能闭关自守，政府职能的范围和内容当视社会需要而定，它不能自我独立地确定自己的行为，它的职能应当根据政治和社会的需求作出，只有这样，它才能更好地履行自己的职能。

3.政府职能的权变性

既然政府职能的内容、范围源于社会的需求，随着社会的变化，政府职能也是不断发展和变化的。对政府职能作出及时的调整与适应正是政府行政体系赖以生存与发展的前提条件。事实上，在不同的历史时代和不同的环境条件下，尽管政府的基本职能维持一定的稳定性，但政府职能的重点、内容、强度和实现政府职能的方式均表现出差异。

四、市场经济条件下政府的职能

（一）政府的政治职能

政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用，其目的主要是提供政治秩序和促进民主发展。提供政治秩序是政府职能中最基本的职能。为此，政府必然会建立以其统治的合法性为核心的政治秩序。这样一个政治秩序包括以下内容：

（1）有利于统治阶级掌握国家政权的政治、经济、法律和文化的制度环境；

（2）维护统治阶级利益的政治、经济、社会和文化的公共政策；

（3）军队、警察、监狱等暴力机器，对内镇压被统治阶级的反抗，对外防御外来侵略，维护统治阶级的利益；

（4）从中央到地方的政府网络结构及其必要的附属设施；

（5）以制度和文化等形式，维护政府的权威性和相对稳定性；

（6）保障政府机关及其工作人员的合法权益，包括工作和生活方面的工资福利待遇等；

（7）向社会和公民征收的维护政府正常运转所需要的赋税、劳役和兵役等。

政府在通过提供这样一个政治秩序来维护自己统治的同时，在现代市场经济条件下，它还必须具有促进民主发展的职能。因为，民主是任何国家的政府进行政治统治的合法性源泉。从这个意义上讲，政府的民主发展职能也是政府政治职能实现的必要前提。

（二）政府的经济职能

1.弥补“市场失灵”是市场经济中政府的一般经济职能

市场经济本质上是一种自由、平等竞争的经济，能够实现资源的有效配置和经济效率。但是市场经济不是万能的，市场机制不能解决所有经济活动中的问题，仍然存在一些市场机制本身无法克服，甚至是市场机制导致的问题，这些称之为“市场失灵”。因此，在市场经济中，政府承担的一般职能就是解决市场机制自身无法解决的问题，弥补市场失灵。

（1）市场活动可能导致“外部不经济”。外部不经济是指私人经济活动主体的行为对外部其他经济主体产生的利益的损害。典型的表现是企业的生产经营行为导致环境污染和资源破坏，给周围的居民和其他企业带来许多生产和生活上的不便利，甚至重大财产和生命的损失。这些给其他主体造成损失的行为只有通过政府的干预和控制才能克服。

（2）市场经济导致收入分配不公。有市场的地方，就会有差别，就会有不平等，这些不平等有一些是合理的，是社会能够接受的。但是有一些不平等却是由于垄断、特权、财产初始分配等原因导致的收入分配不公，这是社会公众所不能接受的。因此，这种分配上的不公平，要求政府运用各种政策手段加以调控。

（3）市场不能有效提供具有“外部经济性”的公共产品。外部经济性是指具有较强的社会效益，但是却无法通过市场机制由私人经济活动主体来满足社会需要的行为。因此，如果仅仅依靠私人是无法满足社会需求的，只能通过政府来代替市场提供。

（4）市场经济运行的宏观不稳定。市场中企业的赢利动机常常导致企业行为的短期化，致使产业的成长和竞争在不同地区和不同产业领域内出现过热、膨胀甚至大萧条，最终可能导致经济的大起大落，这种周期性的经济波动不仅造成严重的社会资源浪费，而且影响社会稳定。因此，稳定宏观经济运行就成为政府弥补市场失灵的主要内容。

2.市场经济中政府的经济职能

市场经济中广泛存在的市场失灵现象，为政府参与市场经济活动，调控经济运行提出了内在要求。

（1）建立公平、公正和公开的市场竞争机制。市场经济条件下，哪些事情能够做，哪些事情不能够做，哪些行为是允许的，哪些行为是不允许的，都需要立法来说明和确定。而更为重要的是，有了有关法律、法规，政府各主管部门要坚决贯彻、严格执法、加强有关监督及奖惩措施，以维护正常的市场竞争秩序。为此要设立相应的监督机构，如反垄断部门，对那些不规范的竞争，政府要予以法律和制度上的制约。

（2）提供社会公共产品和服务。随着社会经济的全面发展，生产社会化程度日益提高，人们对各种公共产品和服务的需求种类和数量也越来越多、越来越高。由于公共产品和服务的特殊性质，不能主要依靠私人来提供，尤其是纯粹的公共产品和服务，大多数非纯粹的半公共产品和服务，由于其投资大、周期长、投资回收慢、甚至难以收回投资，也不可能完全由私人提供。因此，在这些方面，政府必须作为社会公共产品和服务的直接提供者，满足社会的需求。

（3）调控经济运行，保持宏观经济稳定。政府对经济过程的调控，是现代社会经济活动中不可或缺的重要组成部分。政府应当通过各种宏观调控手段，保证经济总量和结构的平衡，以缓解经济周期的到来和减轻经济波动的影响。为了维护市场秩序和竞争制度，规范各市场主体的行为，特别是在垄断存在的情况下，政府必须为经济运行立规则，维护秩序。

（4）收入再分配和社会保障。市场机制引发的收入分配差距过大和不公平的问题，需要通过政府的收入再分配政策解决。随着政府收入再分配政策的系统化和规范化，社会保障制度就逐步建立和完善。社会保障制度是通过社会范围内有规则地提供保险、救助和福利措施，使社会生活在公平、公正和安定的原则下正常运转、顺利发展，不受意外事件、各种可测和不可测风险的干扰，最终实现社会的安定团结局面。可以说，社会保障制度是现代市场经济体制的安全网和减震器。

（三）政府的文化职能

政府的文化职能，最为核心的是维持政府合法化的职能，即维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。国家权利一旦合法化，就会转化为一种特殊的影响力——政府权威。这种权威不仅比赤裸裸的强制可靠和持久，而且还能使统治者用最少的资源进行控制，因为“与用强制性手段相比，用权威手段进行统治要经济得多”。^[2]

政府维护对社会思想的统治，是通过政治社会化来实现的。政治社会化就是形成、维护和改变社会成员的态度、信仰和感情的过程。每个政府都负有管理执行社会化的机构（如教育管理部门、文化管理部门），并通过家庭、学校、大众传播工具和政府组织等具体机构履行这一职能。政府的文化职能主要包括：①意识形态职能；②发展科学技术和教育职能；③发展文学艺术和体育卫生职能；④加强道德建设的职能；⑤清除没有社会价值并且有害的文化产品的职能。

（四）政府的社会职能

政府致力于改善、保障公众物质文化社会的活动和措施，都包含于政府的社会职能之中，这种职能主要是政府的社会福利职能，它是政府政治职能实现的基础。任何类型的现代国家，它的政治职能，只有在执行了某种社会职能时才能延续下去。

政府的社会职能，一般包括以下几个方面：①各种社会保险安排，如失业保险、医疗保险、养老保险、人寿保险；②社会福利制度，如对残疾人，没有生活能力又没有人赡养和照顾的孤寡老人，政府要给予一定的照顾；③为那些低收入家庭的正常生活提供救济，对那些依靠工资收入无法维持正常生活的家庭和个人给予必要的生活补贴，维持社会的公平和稳定；④对自然灾害的救济，如洪水、地震、森林火灾、大规模传染病等；⑤合理利用和分配自然资源，保护生态环境，实现可持续发展。