公共环境管理模式

6.3　公共环境管理模式

环境管理已成为现代行政管理的重要内容之一。我国过去的环境管理方式，主要是命令控制的强制管理方式，是在市场经济条件下环境失衡导致政府进行干预的产物。可以说这种管理方式为保护人类环境发挥了重大的、甚至可以说决定性的作用，直到今天为止，仍然是不可或缺的和处于主导地位的管理方式。但是，随着经济社会的不断发展，特别是随着世界经济一体化的发展，环境形势发生了多方面的变化，仅靠单一的命令强制方式远远不够了，必须建立更加综合、更加有预防性和更加富有社会参与性的、能充分调动各方积极性的管理新机制和新模式。

6.3.1　“市场失灵”与“政府失败”

在环境治理的理论与实践中，人类已经经历了“私有化——市场”、“中央集权——利维坦”两种主要的模式，但是实践表明，这两种模式均已遭遇失败。市场经济制度是人类解决稀缺资源配置问题最有效的方式。

在市场经济条件下，使用稀缺资源需要付费，稀缺资源最终由谁来使用，取决于谁愿意支付最高的费用。因此，市场机制可以促进人们珍惜资源，使资源得到有效利用。一些学者主张将“私有化——市场”作为环境问题的解决方案，如罗伯特·J.史密斯认为：“无论是对公共财产资源所做的经济分析还是哈丁关于‘公地悲剧’的论述，都说明通过创立一种旨在终止公共财产权的私有财产权制度是唯一方法。”但传统经济学已证明，市场机制实现资源有效配置是有条件的。这些条件包括市场的完全竞争性、完善的产权制度，以及完全信息、体现价值的市场价格体系等。在现实中这些条件往往难以完全具备。比如，许多环境和资源的市场根本不存在，不能通过市场行为进行交易，也没有价格。有些资源、环境的产权不可能明确界定，像大气、公海、臭氧层等；有些资源的产权可以界定，但要维护产权需要很大的交易成本。此外，环境与资源价格的定价因素极为复杂，既要考虑有形因素，又要考虑无形因素（如生物多样性的效应），要做到合理体现其价值非常困难。环境无疑是典型的公共物品，由于公共物品的非竞争性和非排他性特征，通过“私有化——市场”方式提供环境保护是很困难的。

一是“搭便车”（free ride）的问题，每个人都想让别人生产公共物品，让别人为公共物品的生产付费，自己不付费，因此总有人希望不付费而享受收益，做“免费搭车者”。一旦人人都这么想，在自然资源和环境保护等公共事务方面就出现了“公地悲剧”、“囚徒困境”、和“集体行动的逻辑困境”。由于这种“最多数人的公共事务是最少受人照顾的事务”，加之个体的理性行动最终导致的是集体的非理性结果。因此，个人具有“搭便车”动机的直接结果就是：公共物品不能由私人来生产和供给，必须由公共部门或政府来承担公共物品供给的责任。

二是“外部性”问题。就环境问题而言，最严重的市场失灵是外部性（externality）。市场无法有效克服环境保护中的外部性，尤其是负的外部性。1974年，罗纳德·科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》中认为，从17世纪开始，在英国，灯塔一直是由私人提供的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。哈罗德·德姆塞茨在他的著名论文《公共物品的私人供给》中认为，如果有排除非购买者的能力，私人供给者可以有效率地生产公共物品。他在这篇论文中，提到一个很有意思的公共物品的供给方法：联合提供（joint supply）。针对哈丁的公共事务悲剧，詹姆斯·布坎南提出了俱乐部理论，布坎南利用俱乐部产权制度来解决由于使用者之间的交易费用所带来的拥挤现象，这类公共物品因此被称为“俱乐部物品”。无论是科斯定理提出的解决外部性的办法还是哈罗德·德姆塞茨提出的公共物品的联合供给以及布坎南的俱乐部供给方式，都强调了产权和效率之间的联系。然而，在环境经济实践中，严格的产权界定与安排和完全通过产权安排来解决有关环境的外部不经济问题，至少在目前还难以达到，因为市场无力克服诸多技术性难题。

市场的“失灵”，使人们的注意力指向了政府。一些理论家人为，政治过程在任何情况下将通过对关键性的经济制度的影响来塑造私人的选择，而产权作为一种强制性的制度安排，只能由具有“暴力潜能”的政府来界定。此外，全球环境的治理、跨流域的河流的治理、城市环境的治理、基础性环保科学技术的研究等，也需要政府的投入和政策引导，依赖政府这只“看得见的手”使资源得到最佳配置。奥普尔斯曾断言：“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作解决……所以即使避免了公地悲剧，它也只有在悲剧性地以强有力的中央集权——‘利维坦’作为唯一手段时才能做到。”不少学者也强调，在“公地悲剧”当中，得到普遍认可的、具有较大强制权力的“利维坦”——国家或政府才是解决问题的关键，认为铁的政府或军事政府或国际权威对生态环境实行外部管制是绝对必要的。卡鲁瑟等人的结论是：“如果经济效率来自于公共财产资源的开发，那就要求对公共财产资源实行公共控制。”这种假设导致了对绝大多数自然资源系统实行中央政府控制的政策方案。这套政策方案已经得到了广泛的赞同，在第三世界国家尤其如此。但一个中央机构要改变哈丁牧人博弈的结局，形成一个对牧人来说是效率最优的均衡，必须是建立在公共管理机构在完全掌握信息、监督有力到位、制裁可靠有效以及成本费用为零等这些假设的基础上的。从而出现政府直接管制面临管制者与管制对象存在信息不对称所造成的管制成本居高不下，甚至管制失效的问题。

在公共选择等学派的眼里，无论是政府组织本身，还是在政府机关里工作的政府官员都是理性的经济人，他们行为的基本出发点是要追求自身效用的最大化。为了获取效用最大化，政府机关往往追求预算的最大化，并不断扩张组织规模和过度供给公共物品。所以，政府能否不折不扣地代表公共利益是一个疑问。政府环境政策的制定虽依托于公民舆论和运动，但环境利益的占有却往往因经济发展水平的差异呈区域不均等性。经济上的悬殊导致政治参与以及影响力的参差不齐，致使环境政策的制定往往不能从社会弱者的利益出发，无法基于维护社会公平、正义的理念去运作；政府大规模投资举办公用事业，是以凯恩斯主义为理论基石的，它自始至终都以促进经济增长为目标。所以，公用事业本身就已成为环境问题的起因。私营企业引发的环境问题能在法律的管理下内部化，公用事业却因“公共性”（权力性和公益性）往往凌驾于公民的环境权之上。即便将“公共性”解释为对基本人权的保障，认为公用事业首先应考虑环境保护问题，当将其所引发的环境问题内部化时，也存在明显的飞镖效应，公民始终是损害的承受者。由此看来，生态环境治理中“市场失灵”并不是政府干预的充分条件，市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决，即使能解决，也不一定比市场解决得更好。正如卢基扬·契可夫所指出：“中央集权的经济管理体制消耗巨大。这种体系很快失去平衡，因为它的职能与可持续发展、生物圈、物质和能量交换的自我调节与自我平衡的基本原则不相适应。中央集权管理体制同样表现出比市场经济体制耗用更多的资源。……这就不能确保社会、经济和生态财富的增长，同时，这还加剧了环境负荷即阻碍了现实的社会福利的增长”。事实上，无论“私有化——市场”还是“中央集权——利维坦”，在使个人以长期的、建设性的方式使用自然资源系统方面均未取得成功。

6.3.2　国外环境管理的变革趋势

1.环境管理模式的变化

目前，一些在环境治理问题上取得显著成效的国家，正在进行环境管理模式的变革，使环境管理模式从命令强制性管理向自愿性伙伴合作转变。命令强制性管理是指政府及其有关部门直接制定各种具体的环境管理制度、政策，并用行政控制手段加以实施。在这种管理模式中，企业被动地参与环境管理，难以发挥其积极性，更无法推动企业主动采取环保型革新技术。另外，用有限的政府力量去监管数量庞大的环境污染和破坏行为也是不现实的。因此，必须调整环境管理的主体结构，把企业、公众等各种社会力量纳入进来，形成伙伴关系。自愿性伙伴合作管理模式是指政府与企业之间通过协商达成协议，在协议中对企业提出更高的环境目标和更严格的环境责任，明确双方各自的权利义务。在这种管理模式中，参与主体是多元的，且主体之间相互依赖，结成紧密的利益共同体，共同改善环境质量并从中获益。例如，美国在1990年通过的《污染预防法》中提出，工业界应当从生产源头来预防污染，从而把环境保护从生产末端提前到生产源头，从污染治理转变为污染预防。在这种新的环境政策引导下，企业开始将环境因素纳入生产中，污染预防费用被计入成本核算和资产平衡表中。自此，美国开始推行一系列自愿性伙伴合作计划，1993年美国环保局推出的“天然气之星”计划就是其中典型的一例。“天然气之星”计划是环保局和石油与天然气生产企业之间一项灵活的、自愿性伙伴合作项目，目的是最经济有效地减少天然气操作过程中的甲烷泄漏。企业加入这一计划时，将与环保局签署一项备忘录，统一对可以减少甲烷泄漏的技术和操作进行评估，并实施那些经济可行的技术。在实施阶段，企业要将“天然气之星”计划纳入其商业目标和组织结构之中，在确定可取得的减排目标的基础上，评估和筛选潜在的减排手段。其中，必须考虑美国环保局制定的“最佳管理模式”，企业要向环保局提交一份执行计划，并每年提交年度报告。截至2001年，实施这一计划共减排23亿立方米的天然气，相当于减少了1 950万辆汽车。同时，企业还获得了诸如减少运行和维修费用、提高系统效率、促进新技术转化等好处。这种自愿性伙伴合作计划，给予企业以极大的选择空间。企业可以根据自身条件和发展目标，自愿选择加入伙伴合作计划，改进企业的环境行为，共同推进环境保护和企业发展。

2.环境管理手段的创新

目前，世界各国环境管理手段逐渐由以行政手段为主向以市场为基础的经济手段演变。行政管制手段是指政府部门以行政命令或法规条例的形式为被管理企业设定应达到的污染控制目标，主要是采用技术标准和排污标准。行政管理虽然可以简化环境规则的实施，在较短的时间内改善环境质量，但这一手段带来了一系列严重的问题：一是提高了政府的交易成本。政府无论是制定排污标准或是技术标准，还是监督和管理这些标准的执行，都需要花费大量成本。二是降低了国家的经济效益。行政管制手段“一刀切”地规定所有企业以相同的标准和方式来减排，可能把小企业赶出市场，因为它们没有能力承担安装污染控制设备的费用。三是扼杀了企业技术创新的积极性。当企业把满足技术标准本身视为一种目标而不视为减少污染的一种手段时，企业通过技术开发达到减少污染的积极性大为削弱。针对行政管理手段的种种缺陷，以市场为基础的经济管理手段诞生了。这一管理手段不再采用硬性的“排污标准”或“技术标准”，而是引入市场机制，通过采取鼓励性或者限制性措施，促使排污企业自发控制污染物的排放。这一手段主要包括污染收费、补贴、保证金（还款制度）、排污许可交易制度，其中，与市场联系最为紧密的排污许可交易制度又分为替代、补偿和储存等。

早在20世纪70年代中期，排污许可交易制度就开始在美国应用。1990年，美国国会在制定《清洁空气法修正案》时，正式使用了“可交易的排污许可”概念，并批准在烧煤的电厂排放的氧化硫上使用可交易的许可证。之后，这一政策在水、大气污染物控制等方面取得了很好的成绩，成为世界环境界、经济界和工业界关注的对象。这一制度的最大优点就是可以降低治污成本。据哈恩和赫斯特估计，在整个20世纪80年代中期，替代节约成本大致在5.25亿～120亿美元，补偿节约成本可能为数亿美元。据1997年美国审计署估计，到2002年如果按最优模式进行交易减排，每年将可以节约31亿美元。另据测算，在1990—2010年，这一制度可以为实现酸雨控制目标节省126亿～180亿美元。

3.环境管理政策的变化

环境管理政策是一个包括制定、执行、评估和修正等环节在内的统一整体，其中，环境管理政策的影响评估是基础。目前，环境管理政策经历了从单纯重视管理政策的制定向重视管理政策影响分析的转变。例如，在20世纪70年代，美国仅就水和空气的环境管理条例就多达7万多项，过分膨胀的政府管理给美国社会经济带来了极大的影响。从宏观层面看，影响体现在两个方面：一是国民生产总值减少和通货膨胀率上升。据美国环保局估计，因20世纪70年代开始的强化环境管理而造成的生产性投资转移，使1983年的国民生产总值比实际所能达到的低2.2%，同期的通货膨胀率增加了0.3%～0.4%。二是失业增加。在环境管理法规颁布初期，企业增添了环境设备，这部分费用转嫁到产品成本中，产品价格上升，市场需求减少，产量下降，失业增多。从微观层面看，由于一些基础工业部门用于环保的资本支出增加，导致生产性资本投资比重下降；资本有限的中小企业达不到法定的排污标准而被迫关闭。环境管理的确给美国社会、经济带来了一些问题，但这并不意味着不需要管理，问题在于如何进行管理。因此，从20世纪70年代后期开始，福特、卡特、里根、布什政府发布了一系列行政命令要求对管理制度进行经济分析：首先是命令环保局考虑通货膨胀的影响，其次，又命令它们在法律允许的条件下根据成本—收益分析来制定管理规则，这就是环境管理政策的影响分析。

环境管理政策的影响分析是对环境管理提案的可能影响进行系统估计，从而为决策者出台管理规则提供信息的一种管理工具。管理方案的可能影响分为正面影响（收益）和负面影响（成本），信息提供方式应使决策者全面考虑管理方案能够产生的所有收益和成本。这一分析方法可以从两个层次进行：第一，在本行业范围内对环境管理进行成本—收益分析。第二，在其他行业和全社会范围内对某项环境管理进行成本—收益分析。

虽然并不是所有的环境管理政策都适用于这种分析方法，但自1974年美国总统福特要求管理机构在提出管理政策前估算政策可能对通货膨胀的影响以来，这种成本—效益分析在环境管理政策制定和评估中得到了较为广泛的应用，在提高环境管理政策目标制定的效率水平、改善管理政策工具选择质量方面取得了较好的效果。

4.环境管理过程中民主原则的体现

解决国内环境问题，要靠公众通过各种合法形式和途径来参与环境保护，这是发达国家解决环境问题的一条重要经验。公众参与是指对政府决策施加影响的普通公民的政治活动，或者说是普通公民通过各种合法途径影响政府公共决策与公共管理的行为。公众参与包括预案参与（指公众在环境管理政策影响评价中的参与）、过程参与（指公众对环境法律、法规、政策、计划及开发项目实施过程中的参与）、末端参与（指环境污染和生态破坏发生之后的参与）、行为参与（指公众自觉保护环境的参与）四个方面，其中，预案参与是前提，过程参与是关键，末端参与是保障，行为参与是根本。

20世纪五六十年代的美国，面对着经济高速增长而产生的严重环境问题，市民发动了声势浩荡的“生态运动”，出现了“自下而上”的环境管理变革。在这一变革过程中，美国政府充分重视和贯彻公众参与原则。在立法方面，国家环保局在制定各种法规时都向公众公开，由公众审核，提出意见；环保局总结并处理公众的所有意见，根据公众意见所得到的信息修改法规。在执法方面，如果联邦或州政府未能执行环境法律或者违反环境法律，或者对环境违法行为制裁或制止不力，个人或环保组织可以向联邦法院提起侵权诉讼，即公益诉讼制度。在环境管理影响分析方面，1969年制定的《国家环境政策法》和1978年制定的《国家环境政策法实施条例》对公众参与的阶段、参与范围、参与人员、参与效果以及参与限制等参与程序作了详细规定。可见，在美国环境管理过程中，公众参与是全方位的、有保障的。