2.2.4 日本的公共危机管理体制
日本是一个典型的多灾国家，受到地震、台风、暴雨和火山爆发的影响很大。日本危机管理体制的发展大体经历了以单项灾种管理为主进行防灾减灾管理、对多项灾种的综合防灾管理以及以加强内阁功能为主的新型综合性危机管理三个阶段。日本的危机管理体制从20世纪50年代以来逐步发展，从最初的防灾管理体制逐步演变为首相直接领导的公共危机管理体制，建立起一套从中央到地方的公共危机管理体系。日本政府从国家安全、社会治安、自然灾害等不同的方面，建立了以内阁首相为危机管理最高指挥官的危机管理体系，负责全国的公共危机管理。1996年5月，日本政府在首相官邸下一层建立“内阁危机管理中心”，指挥应对公共危机，而在其他有关政府部门设有负责危机管理的处室。该中心的情报室实行24小时五班制，与警察厅、消防厅、海上保安厅、防卫厅、气象厅的紧急传真直接连接，同时与国土厅的无线通信网络连接。一旦发生紧急事态，一般内阁会议决议成立对策本部，如果是比较重大的问题或事态，首相亲任部长，坐镇指挥。在危机管理体系中，日本政府还根据不同的危机类别，启动不同的危机管理部门。安全保障会议主要承担日本国家安全危机管理的职责，下设专门对策委员会，为决策提供相关建议。以首相为会长的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害，其成员除首相和负责防灾的国土交通大臣之外，还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等。此外，政府还设立了紧急召集对策小组，为防止发生大规模自然灾害时指挥人员不到岗，出现混乱局面。1998年4月，日本政府在内阁设立“内阁危机管理监”。日本的危机管理体制是以内阁首相为最高指挥官，通过安全保障会议、阁僚会议、中央防灾会议等决策机构制订危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合，在这一体系中，根据危机种类的不同，启动不同的危机管理部门。
日本的公共危机管理体制是一个以法律为依托，内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议以及相关省厅负责人紧急协议等决策机构制订危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门负责具体实施的组织制度，在危机管理上拥有自己的独特优势。[11]
日本公共危机管理体制的优势体现在:为提高应对危机的效果，它拥有一套专门应对危机事件的法律体系;重视危机预防在整个危机管理体制中的作用;建立了专门防范生化危机的管理体系;注重国民危机预防意识的培养;不断提高政府在危机事件处置过程中的综合协调和快速反应能力;应对危机事件的物质储备充实，硬件设施科技化;提倡在危机管理中各方共同参与、合作等。[12]
总体来说，世界上一些国家对公共危机管理的强调和重视，首先就体现在国家层面的体制设计上。纵观各国中央或联邦政府对公共危机管理的体制构建，普遍经验包括:行政首脑担任最高领导;统一协调咨询机构;分工合作;设有常设、专门的危机管理机构等。各职能部门通过统一领导、横向协调、专业分工，共同维系国家层面危机管理系统的日常运转。[13]西方发达国家的公共危机管理体制，包括机构运作、政策执行、综合管理等方面。其共同特点和趋势主要有:第一，行政首长担任最高领导，全面领导国家的危机管理工作。日常管理委托给直接下属的危机管理机构，重大紧急事件仍然由担任最高指挥官和最终决策者的行政首长来进行决策，并对关键性资源进行指挥调动和处理。第二，危机管理委员会或联席会议辅助决策。行政首长对于跨部门的综合性指挥，通常依靠危机管理委员会或联席会议，提供决策的辅助和咨询，危机管理委员会还兼有宏观的信息中心和最高协调中枢的功能。第三，常设的危机管理机构处理日常事务。常设的危机管理机构工作一般可分为两类:一是日常的危机管理工作;二是紧急状态下的具体协调工作。概括地讲就是全面负责危机事件的准备、阻止、回应、重建和舒缓。第四，地方政府为操作主体，实施具体的危机管理任务，强调多方协作。在发达国家，社区、公民团体、志愿者组织等组织和团体，乃至家庭都是危机管理的重要力量。第五，强调全过程的危机管理，突出预防的重要性。第六，建立健全危机管理的法律和制度，实施标准化的危机管理。[14]
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