我国公共危机管理体制的内涵

2.3.1　我国公共危机管理体制的内涵

我国的公共危机管理是从事故处理、安全管理和灾害救治的基础上发展而来的。20世纪80年代以前，对公共危机管理没有专门的法律规定，自20世纪90年代以来公共危机管理的法律开始建立。经过党和政府的强力持续性推动，2006年，为进一步加强公共危机管理工作，全面履行政府职能，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。截至2006年年底，全国30个省(区、市)成立或明确了办事机构，96%的市级政府，81%的县级政府成立或明确了公共危机管理的常设机构，并设办事机构。2007年颁布了《突发事件应对法》，根据该法第4条的规定，我国建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的“纵向集权式”公共危机管理体制，并加强了全社会的共同参与，这构成了我国公共危机管理体制的法律依据。

目前我国的“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的公共危机管理体制，其具体含义主要如下^[16]:

关于统一领导，是指我国的公共危机管理体制是在党中央、国务院的统一领导下，各级地方政府分级负责，依法开展公共危机管理工作。统一由党委领导，这是由我国目前的政治架构所决定的。从我国宪法来看，党在国家政治生活中处于领导地位，政府的公共管理活动要在党委的统一领导之下进行，公共危机管理在目前的政府管理活动中是不可忽视的组成部分，党对公共危机管理的领导能力也是党的执政能力建设的一个重要方面。统一由党委领导是我国公共危机管理的现实需要。公共危机管理在很多时候是调动各个方面的资源来共同应对，包括党、政、社会，甚至军队的资源，而只有党委部门才能担当此任。从目前我国的实践来看，我国绝大部分公共危机管理，都是在党的统一领导下进行的。所以，统一在党委的领导下，不仅是由我国现有的党政结构的现状所决定的，也是由公共危机管理中所需要的特殊条件所决定的。在很多公共危机具体应对中，统一由中央政府即国务院来领导。很多公共危机具有起因复杂、牵涉部门多、影响范围广等特点，其应对需要广泛的人力、物力和财力的支持，统一由国务院来领导能够很好地进行公共危机管理。

统一领导，便于快速高效地决策和调动资源，减少管理环节，减少相互推诿、扯皮现象的发生，节约管理成本，提高管理效率。集中统一领导，要求以一定的行政区域为单位，凡在此地域范围内发生的公共危机事件都应该由当地政府统一管理，实行行政首长负责制。根据授权政府最高行政长官在公共危机发生之时指挥各相关部门和力量统一行动，对公共危机管理全权负责。^[17]

关于综合协调，是指政府成立专门的公共危机管理机构，协调不同部门共同应对公共危机。由于公共危机具有综合性和联动性等特点，常常超越一个部门甚至一个地方政府的应对能力，需要多个部门在信息、技术、物资以及救援队伍等方面的相互合作，因此，建立一个具有综合协调职能的公共危机管理机构就非常必要。在我国目前的公共危机管理实践中，各级政府设立了具有综合协调职能的应急管理办公室进行综合协调。

关于分类管理，是指根据公共危机的不同性质和专业应对要求进行专业处置，以达到科学应对和提高公共危机管理效率。在明确各个部门职责和责任主体的基础上，发挥专业应急组织的优势，以便在不同的专业应急领域内，形成一套统一的信息、指挥、救援队伍和物资储备系统，根据公共危机的类型、产生原因、表现方式、涉及的范围和影响程度等方面的不同，实施分类管理。我国目前一般把公共危机根据性质分为四大类:自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全。其中每一大类又包括更细化的小类，这些公共危机因为其发生的过程、性质和机理不同，其对应的技术、物资以及对专业知识的要求也都不相同，必须依托于相应的专业管理部门。应根据不同类别和不同的专业知识要求，建立起相应的专业应急机构、救援体系和队伍，并主要由它们承担对不同类别的公共危机管理工作。

关于分级负责，是指对不同层级的公共危机，各级政府根据相关法律规定和其自身的公共危机管理能力，分级开展公共危机管理工作。在我国目前的公共危机管理中，按照公共危机的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分成四级:Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)。由于我国地域辽阔，公共危机类型繁多，中央政府无法对所有的公共危机实施集中统一管理，必须实施分级负责的管理体制，我国行政体制中现有的层级节制架构，正好为我国公共危机管理实施分级负责的管理体制提供了基本的组织保障。就中央层面而言，它主要负责那些涉及跨省级行政区域的，或超出当地省级人民政府处置能力的公共危机管理工作。县及县级以上地方各级人民政府，是本行政区域内公共危机管理工作的行政领导机构，负责发生在本行政区域内公共危机管理工作。当公共危机管理涉及两个及以上行政区域的，就由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。

属地管理为主，是指在我国存在“条块分割”的情况下，强调条块结合和“条”要配合“块”，由产生公共危机的地方政府在公共危机管理中发挥主导作用。就条块管理而言，一般都是专业性较强的领域，也都拥有自己的专业应急队伍，地方政府在决策和应对该领域的公共危机时，必须得到来自专业应急队伍，包括专业人员、专业救援物资等的支持，所以，条块的配合是不可缺少的。就地方政府而言，由于它们身处公共危机的发生地，更能准确把握公共危机发生所造成的影响范围和程度，并能在第一时间到达现场、了解事态发展情况，也能及时地进行人力、物力和财力的调配，以更迅速地展开应对工作。所以，条块结合、属地为主的制度安排可以有效地发挥二者的优势。属地为主的制度安排要求，当垂直部门业务范围内发生了公共危机时，垂直机构的地方部门不仅要在第一时间上报其上级领导部门，还应同时通报当地政府的相关部门，发生地的地方政府应该迅速承担起公共危机管理工作。垂直机构的地方部门应该听从地方政府的统一指挥，积极配合地方政府做好公共危机管理工作。