我国危机管理法制的具体原则

10.3.2　我国危机管理法制的具体原则

危机管理法制的具体原则，是危机管理法制基本原则的细化和延伸。它主要是根据危机管理的特征，从目的、方法、手段和后果等方面对危机管理法律制度提出的较为细致的要求，它不能违背危机管理基本原则的精神，因为基本原则来自于宪政和行政法治的宏观要求，是危机管理法制的大原则，而危机管理法制的具体原则立足于危机管理的具体要求和法治的需要，既体现了对非常状态下行政应急权力的尊重、维护和必要制约，又体现了对公民权利的关注、保障和适当限制。从应然的角度看，政府的应急措施和方法必须服从于应急法制的具体原则，这也正是将政府应急行为纳入法治轨道的初衷所在，同时也体现了危机管理法治的基本要求。^[6]

根据以上分析，危机管理法制的确立和运行应当遵循以下具体原则:

1.公共利益原则

公共危机是发生在公共领域的突发事件，危机威胁到的是全社会，或者局部社会的利益，可能给全体民众，或者部分民众的生命健康和财产造成巨大损失。因此，公共危机影响到的是公共利益，而公共危机管理的目的，就是要维护公共利益，维护公共安全，使公共利益和公共安全免受公共危机的损害。这是危机管理、运用紧急权力、对人们的部分权利进行限制的正当性基础。当然，这种由危机管理措施保障的公共利益，必须是正当的、现实的、客观的、重大的，而不能是过分的、虚构的、主观的、微小的。同时，由于公共利益是一个高度抽象、易生歧义和很容易被利用的概念，如果不严格限定和控制，极易出现滥用现象和以权谋私现象。韩大元教授和莫于川教授主编的《应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究》一书概括、总结了在理解和运用公共利益这个概念时应坚持的六条判断标准:一是合法合理性。只有在法定条件下才可以出于公共利益的考虑依法对基本权利加以克减和限制，故须坚持法律保留和法律优先，具有必要性与合理性;二是公共受益性。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供;三是公平补偿性。运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿;四是公开参与性。以公共利益为由采取紧急措施，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障利害相关人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使;五是权力制约性。出现公共危机而行使行政紧急权力时易于以公共利益之名越权和滥用公权力，故须进行有效的监督制约，“以权力监督权力”的机制和判断标准是建设有限政府、法治政府的要求;六是权责统一性。以公共利益为由克减和限制公民的基本权利之后，通过监督机制判定所谓公共利益之理由不成立，则应严格追究且能够追究有关机构和人员的责任，这是最有威慑效力和普遍适用、自动适用的控权机制与判断标准。^[7]

2.比例原则

比例原则是指对人民基本权利的限制必须使目的与手段之间符合一定的比例，使限制和保护之间达到某种均衡。也就是说，即使国家机关行使的紧急权力是合法的，也应当保证紧急权的行使要有一个合理的限度，要与紧急危险和危害的性质、程度和时间相适应，尤其是限制公民权利的紧急措施，其性质、方式、强度、持续时间等必须以有效控制危机为必要，不能给公民带来不必要的损害，应尽可能将损失和侵害降到最低程度。

比例原则有广义和狭义两种解释，广义的比例原则包括三个具体原则:适当性原则、必要性原则和均衡原则;而狭义的比例原则专指均衡原则。所谓适当性原则是指危机管理所采取的限制人权的措施应当是控制危机潜在危险所必需的，因此，非必需地限制人权措施是不适当的。所谓必要性原则是指国家紧急权力必须选择对人民权利限制最小的方式来行使，必须选择对公民权益损害最小的措施。因此，必要性原则又称为最小侵害原则。均衡原则是指国家紧急权力的行使虽然是维护国家生存所必须的，但是也不应当对人民的基本权利限制过多，即在两种不同利益之间取得平衡。^[8]但是，危机爆发时的情况非常紧急，非常复杂，瞬息万变，实践中不可机械地采用绝对等量的公式为标准，必须允许一定的差别存在，以避免出现因担心超过必要的界限而放弃职责从而造成更大危害后果的现象;也应当赋予行政方一定的行政自由裁量权限，以适应突发事件应对过程中复杂多变的客观情势。^[9]

3.主动性和防范性原则

主动性和防范性是现代公共危机管理的原则，也是现代公共危机管理与传统危机应对的一个重要区别。人类自从诞生以来，就从来没有摆脱过危机，也就是说，危机伴随着人类的产生和发展的全过程。传统危机应对的重要特征是被动应对，但被动的应对不可能真正解决问题，不可能真正战胜危机。而现代公共危机管理的一切思路和方法，都是建立在主动和防范的基础上。例如，危机预防、危机预警、危机预控、危机预案，危机爆发后按照事先准备好的各种方法去处理、去应对，以及危机过后如何去恢复正常生活，总结经验教训，改进危机管理的方法等，都是主动想办法去“管理”危机，战胜危机。因此，危机管理法制必须在制度上确保公共危机管理把重心放在主动性和防范性上，公共危机管理的一切措施、方法和手段，都必须遵循这一重要原则。因此，政府和全社会都必须树立预防为主，准备在先，主动管理的理念。我们强调主动防范，并非不重视危机应对，不重视危机恢复等重要环节。无论我们怎样主动防范，危机都不可能完全杜绝，危机应对和危机恢复都是不可回避的。但是，公共危机管理理论和实践告诉我们，如果没有主动的管理，没有充分的准备，没有危机预防、预警和预控，被动应对危机只能得到失败，2004年12月发生的印度洋地震海啸灾难酿成巨大惨剧，就是缺乏准备，缺乏危机预防、预警和预控的惨痛教训。

4.积极责任原则

我们认为，韩大元教授和莫于川教授主编的《应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究》一书提出的“积极责任原则”也是危机管理法制的一个重要原则。因为与常态法治一般比较注重政府的消极责任有所不同，危机管理法制更强调政府科学、及时、有效应对危机的积极责任。政府在公共危机管理中承担着主要责任，发挥着核心和领导作用，危机管理的成败与否，在很大程度上取决于政府部门和官员履行职责的效果和效率。为此，危机管理法制应建立健全比常态法治更为积极，更为严厉的政府行政责任制，监督促进紧急权力的积极规范行使，有效防止玩忽职守、逃避责任、不恰当履行职责等现象的发生。在2003年我国应对SARS危机的过程中，中央政府和各级地方政府都广泛实施了“积极责任原则”。事实证明，积极责任原则是确保我们战胜危机的重要法宝之一。

5.权益救济原则

危机管理法制的权益救济原则与行政法层面的权益救济原则有所不同。行政法层面的权益救济通常是指行政管理相对人的权利和利益，受到行政机关侵害时，依法通过行政救济方式和司法救济方式来纠正违法或不当的行政侵权行为。使受损害的权益得到恢复或补救。^[10]而危机管理法制的权益救济原则有以下几层含义:一是当公共危机对群众的权利和利益造成侵害时，如果是企业的生产事故造成的危机，企业必须承担对受害者的权利和利益进行赔偿的责任。二是当政府对危机爆发负有某种责任时，政府应当承担对受害者的权利和利益进行赔偿的责任。三是当公共危机的引发是由于自然灾害，并没有特定的责任者时，政府也应当尽其所能，并发动各种非政府组织和自愿者组织，甚至动员全社会的力量对受害者进行各种救助，以减少危机受害者损失，减轻危机受害者痛苦。四是在危机应对的紧急情况下，人们为了控制危机蔓延，防止危机升级，往往需要牺牲一些较小的利益，来保护较大的利益。这样，就会对一些群众的利益造成损失，危机之后，理应对这些做出自我牺牲的人们进行合理的补偿。至于补偿的多少，则要视损失的大小而定。总之，危机管理的各种法律法规，必须对公共危机的权益救济提供足够的制度性保障。

由于危机的种类繁多，因此，危机管理法律制度是一个较为复杂的制度体系。所有危机管理法制原则都并非各自独立、互不相关，相反，它们在内涵、精神上是彼此相通的，所有的基本原则和具体原则有机地构成一个完整、统一的危机管理法制原则体系，从而为危机管理法制奠定科学而坚实的理论基础，为调节危机管理中的各种关系提供制度保障，为危机管理中的各种参与者提供行为规范。