我国公共危机管理体制存在的问题

2.3.3　我国公共危机管理体制存在的问题

相对于西方发达国家来说，我国目前形成的公共危机管理体制仅仅是初步确立，还有很多不成熟的地方，需要在今后通过深化改革日臻完善。我国公共危机管理体制现存的主要问题，表现为部门化管理，没有形成统一的指挥体制，对于新的突发事件引起的公共危机缺少相应的管理机构，不同管理部门之间存在职责交叉和相互扯皮推诿现象，中央和地方的管理职能没有完全理顺，责任机制不健全，监督不到位;民间组织体制不健全，社会力量发挥不够;专家咨询作用发挥不够和咨询组织不健全。^[19]除此之外，也有其他方面突出的问题。

法律法规方面，2007年8月30日《突发事件应对法》的颁布，填补了我国公共危机管理方面基本法律的一个空白，但与我国公共危机管理的法律法规完善化存在不小差距。一是现行公共危机管理法制仍不健全，如有的虽然制订了相关法律法规，但是内容过于追求原则和概括，缺乏明确的实体规定和程序规定，法律法规的可操作性不强。二是有些公共危机管理还缺乏法律规定，有的也只是停留在规章或规范性文件的层面上，权威性与效力都很低。三是在公共危机管理的实际工作中，有法不依的现象仍然不同程度地存在。

各方面通力合作应对公共危机方面，跨地区、跨行业、跨部门的公共危机管理方面的联动体制并不顺畅。目前我国正处于社会转型期，也是公共危机爆发的高频率时期，出现特别重大公共危机的可能性显著增加，公共危机特别是涉及范围非常广泛、影响非常大的公共危机，某一个地域、某一类行业、某一类部门是不可能独自应对的，必须从更高层面进行跨地区、跨行业、跨部门的合作，公共危机管理才能够有效实施。联动体制的缺乏或者不畅是我国目前公共危机管理体制中存在的突出问题之一，也是我国今后短时期内从体制上必须尽快解决的核心问题之一。解决这一问题需要日常工作中的制度建设，实现部门之间、条块之间和区域之间的信息共享。建立各部门之间、不同层级政府之间、条块之间、相邻的地方政府之间、党政之间的联动制度建设，调动各方面的资源，共同展开公共危机管理工作。

综合协调能力方面，各级政府的公共危机管理的综合协调能力有待于进一步提升。各级政府的综合协调职能是公共危机管理工作本身特点的要求。目前我国的公共危机管理体制中的各级政府应急管理办公室，在法律规定上具有值守应急、信息汇总、综合协调的职能，但是它在公共危机管理的实际工作中，级别较低，权威性不强，应急管理办公室的综合协调作用并没有发挥出来，所以，在今后要加强各级政府应急管理办公室的综合协调职能，使之真正成为协调各个方面资源进行应对工作的枢纽。

建立综合化的公共危机管理体制，从策略选择上可分为两个阶段。第一阶段主要是建立不同类型公共危机的综合协调机构，加大其对危机管理系统的统一集中管理功能。第二阶段主要是实现公共危机管理系统的全面整合，并在运行机制和法制保障得到加强的同时，提高我国公共危机管理体系的综合化、信息化、专业化和现代化水平。^[20]

社会公众的公共危机管理参与方面，公共危机管理利害相关者参与存在不足与低效并存的情况。利害相关者即在其中受益或受损的实际或潜在主体，包括政府组织、营利组织、非营利组织、社区组织和社会公众等不同利益主体。政府组织不仅是公共危机管理的利害关系者，更在其中扮演着一种主导和核心的角色，这是由政府的本质、职责和能力所决定的。营利组织也是公共危机管理的利害关系者或者其本身可能引发公共危机，由于也是资源的拥有者，在公共危机状态下营利组织应该参与公共危机应对，成为政府的重要合作伙伴。公共危机管理需要众多营利组织的参与和帮助。非营利组织由于有自己的比较优势，在目前已成为世界范围内公共危机管理的重要力量和渠道，发挥着独特作用。“从实际情况看，非营利组织参与危机管理也存在着获取捐赠困难、政府不支持甚至阻挠以及效力优先等级较低等方面的问题。理顺非营利组织参与危机管理的机制，加大外部支持和内部建设，是推动其在危机管理中发挥作用的必然选择。”社区组织是现代城市公共治理系统的末梢和基础环节，是公共危机管理中的重要力量，可以发挥基础性作用。一般说来，社会公众是公共危机直接威胁的对象，在很多情况下，公众是公共危机现场的目击者、见证者或当事人，也是很多公共危机处置的直接参与者。志愿服务是社会公众参与危机管理的有效形式，这方面在目前还没有充分发挥出来，其实际效果不甚理想。

国际合作方面，我国公共危机管理的国际合作体制没有从根本上解决。在当今世界经济一体化、社会信息网络化的背景下，世界成为一个“地球村”，国际交往日益增强，有的公共危机波及的范围愈来愈广，复杂性愈来愈强，具有危机成因国际化、危机扩散信息化和危机制造组织化等特点，公共危机的原因和影响往往是全球性的，并且趋于严重化，一国的力量很难单独应付，这对各国公共危机管理体制提出了严峻挑战，因此，加强国际合作、利用国际力量应对跨国性、全球性公共危机极为必要，各国政府和国际组织应相互合作、协助和支持，建立有效的跨国性公共危机管理体制。在这些公共危机的应对过程中，通过全球合作，效果很明显，如SARS危机的应对、打击恐怖主义等。公共危机管理由于参与主体的不同，国际合作存在协调方面的困难，因此国际合作最重要的就是如何解决合作过程中的协调问题。从现实来看，一个国家现有的公共危机管理体制都是针对本国设计的，全球性的公共危机管理国际合作体制尚未形成，而且目前公共危机管理的国际合作主要体现在事后国际救援上，很少涉及事前的阻止与准备工作，这也与缺乏长期稳定的国际合作机制有关，同时，各国之间在很多全球性公共危机上缺乏有效的信息传递合作制度，不利于全球性公共危机管理的有效开展。目前我国在公共危机管理的国际合作方面主动性不强，也曾经吃过大亏，今后应该积极主动与别国、国际组织合作，加强交流与合作的制度性建设，早日融入全球性公共危机管理的大潮中去，为应对全球性公共危机做出自己的贡献。

本章小结

本章首先概述了公共危机管理体制的必要性、概念、功能、主要内容，公共危机管理体制建设应该遵循的原则，公共危机管理体制与日常行政管理体制的关系。其次介绍了美国、英国、俄罗斯、日本等几个西方国家的公共危机管理体制，概述了各自的特点及对我国公共危机管理体制建设的借鉴作用。最后论述了我国公共危机管理体制建立的简单历程，公共危机管理体制的基本内涵、主要特点和目前存在的主要问题及今后应该完善的重点。

关键术语

跨国性公共危机　全球性公共危机　SARS危机

综合协调能力　危机管理委员会　应急管理办公室

利害相关者　公共危机管理体制　美国公共危机管理体制

英国公共危机管理体制　俄罗斯公共危机管理体制

日本公共危机管理体制　中国公共危机管理体制

综合性危机管理体制　公共危机管理联动体制

国际合作体制

思考题

1.为什么要建立公共危机管理体制?

2.什么叫公共危机管理体制?

3.公共危机管理体制有哪些主要功能?

4.公共危机管理体制的内容主要包含哪些方面?

5.公共危机管理体制建设应该遵循哪些原则?

6.公共危机管理体制与日常行政管理体制的关系是怎样的?

7.美国的公共危机管理体制是一个什么状况?

8.英国的公共危机管理体制是一个什么状况?

9.俄罗斯的公共危机管理体制是一个什么状况?

10.日本的公共危机管理体制是一个什么状况?

11.西方发达国家的公共危机管理体制有哪些值得我们借鉴的地方?

12.除了本书介绍的情况外，你了解德国、法国、瑞典、加拿大、澳大利亚、以色列、韩国等国家的公共危机管理体制吗?

13.我国公共危机管理体制的主要内容是什么?其法律依据是什么?

14.我国公共危机管理体制有哪些主要特点?

15.目前我国公共危机管理体制存在哪些突出问题?如何改进?

本章主要参考文献

《公共危机管理体制的建设》，《党建研究》，2008年第5期。

高小平:《建立综合化的政府公共危机管理体制》，《公共管理高层论坛》，2006年第2期。

胡税根等:《公共危机管理通论》，浙江大学出版社，2009年版。

林鸿潮:《公共应急管理机制的法制化》，华中科技大学出版社，2009年版。

宋英华:《突发事件应急管理导论》，中国经济出版社，2009年版。

汪永清:《〈中华人民共和国突发事件应对法〉解读》，中国法制出版社，2007年版。

王德迅:《日本危机管理体制的演进及其特点》，《国际经济评论》，2007年第3～4期。

王军:《突发事件应急管理读本》中共中央党校出版社，2009年版。

张成福等:《公共危机管理:理论与实务》，中国人民大学出版社，2009年版。

张小明:《公共部门危机管理》，中国人民大学出版社，2006年版。

【注释】

[1]宋英华:《突发事件应急管理导论》，中国经济出版社，2009年版，第99～100页。

[2]参见张成福等:《公共危机管理理论与实务》，中国人民大学出版社，2009年版，第36页。

[3]高小平:《建立综合化的政府公共危机管理体制》，《公共管理高层论坛》，2006年第2期，第26页。

[4]高小平:《建立综合化的政府公共危机管理体制》，《公共管理高层论坛》，2006年第2期，第28页。

[5]张小明:《公共部门危机管理》，中国人民大学出版社，2006年版，第120页。

[6]汪永清:《〈中华人民共和国突发事件应对法〉解读》，中国法制出版社，2007年版，第13页。

[7]张小明:《公共部门危机管理》，中国人民大学出版社，2006年版，第121页。

[8]参见胡税根等:《公共危机管理通论》，浙江大学出版社，2009年版，第303～304页。

[9]张小明:《公共部门危机管理》，中国人民大学出版社，2006年版，第132页。

[10]胡税根等:《公共危机管理通论》，浙江大学出版社，2009年版，第308页。

[11]王德迅:《日本危机管理体制的演进及其特点》，《国际经济评论》2007年第3～4期，第47页。

[12]参见胡税根等:《公共危机管理通论》，浙江大学出版社，2009年版，第308～312页。

[13]张成福等:《公共危机管理理论与实务》，中国人民大学出版社，2009年版，第36页。

[14]张小明:《公共部门危机管理》，中国人民大学出版社，2006年版，第120页。

[15]林鸿潮:《公共应急管理机制的法制化》，华中科技大学出版社，2009年版，第42页。

[16]参见王军:《突发事件应急管理读本》，中共中央党校出版社，2009年版，第71～78页。

[17]《公共危机管理体制的建设》，《党建研究》，2008年第5期，第60页。

[18]参见王军:《突发事件应急管理读本》，中共中央党校出版社，2009年版，第78～84页。

[19]《公共危机管理体制的建设》，《党建研究》，2008年第5期，第60页。

[20]高小平:《建立综合化的政府公共危机管理体制》，《公共管理高层论坛》，2006年第2期，第40页。