当前危机管理体系存在的问题

由于政府危机管理是一项庞杂的社会系统工作，涉及多项公共治理领域的改革，与发达国家成熟的危机管理体系相比，我国的政府危机管理体系无论在软件和硬件方面都存在一定的不足。软件方面主要包括战略思想、危机意识、组织体系、预警指标体系、公共应急法律等要素;硬件方面主要包括基础设施、信息网络、资金投入等要素。

(一)应急管理战略规划匮乏

我国尚未制定翔实而具体的长期危机管理规划。战略是一个国家、政党、组织长远的规划，它通过对组织所处的外界环境的考察，给组织以正确的定位，以面对未来日益增长的不确定性。一方面，进入全球化时代，环境、金融、疾病、社会冲突将是全球化条件下社会要经常面对的问题。全球化进程的加剧以及现代社会的高度依存性，加速了危机的传播和蔓延，也造成危机的扩大化。对于中国这样一个快速发展中的大国来说，它与国际接轨的机会正在迅速增加，遇到突发事态挑战的机会必然也会增加。除了自然灾害、人为事故等传统危机以外，恐怖袭击、瘟疫传播、生态恶化、核原料泄漏等新的危机也不断发生，我们几乎每天都能听到各种有关危机的报道。单一的危机如果控制不力，很有可能如同多米诺骨牌一样，产生连锁反应(比如经济、政府信任等问题)，进而演化为复合性的危机。另一方面，由于我国正处于转型时期，一个危机高频发生的时期，危机的实际发生频率日益增高。社会利益分化严重、人们价值取向多元化、新旧文化碰撞加剧、传统道德体系失稳，加剧了社会冲突的可能性。此外，城市化进程的加快，人口流动速率的提高，使得城市成为危机的多发地带。只有居安思危，根据变化了的国际格局和国内形势，立足公众心态和执政基础，制定反危机战略，才可以构建操作层面的危机管理体系，做到有备无患。

(二) 危机意识薄弱

危机意识是危机预防的起点。培养强烈的危机意识可以有效地减少危机事件发生的可能性。然而，由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养，缺乏敏锐的危机判断能力，各级教育部门也没有像日本等发达国家那样将防灾应急教育纳入日常的教育体系中。由于长期缺少理性解决危机的意识，整个社会对危机的看法往往比较僵硬，社会警觉性差，民众的危机意识普遍较低，缺乏自救、救护的防灾意识和能力，在危机中更多地表现出来的是恐慌和猜疑，这样就人为地强化了各种危机的敏感性，容易埋下危机蔓延的隐患并且延误及时控制危机的战机。清华大学公共管理学院危机管理课题组关于“中国城市居民危机意识网络调查报告”显示:一半以上的被调查者从未想过在“居住的地方”、“工作和学习的地方”如何避难;63%的被调查者抱怨自己没有接受过任何形式的危机应对或者生存急救方面的培训，而且，大家对培训的形式也非常在乎;90%的人愿意接受免费培训，如果是收费培训，愿意接受的比例下降到了37%[4]。尽管我国在2006年年初通过了国家突发公共事件总体应急预案，但各专项和部门预案及基层应急预案的编制和落实工作有待加强。例如，我国应急预案模拟演习十分片面，主要集中在消防、军事方面，缺乏全社会联动预演机制，我国民众现在还停留在如何使用灭火器等最基本的技能教育阶段。而发达国家的大中小学都开设了安全教育及急救方面的课程，政府与社区、家庭也经常联动做演练。正是因为从小接受安全教育和培训，“9·11”事件发生时，现场人们撤离时才会镇定有序。2005年伦敦发生地铁爆炸事故时，人们并没有恐慌，也没有发生踩踏事件。据了解，美国早在1985年就组建了社区救灾反应队，美国国家防火协会经常组织北美统一的火灾“大逃亡”训练活动。如上所述，我国政府在危机教育和培训方面与发达国家比较，还有一定的距离，政府还需要在这方面做很多的工作。

(三)专门机构缺失

我国现有的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府的现有行政机构，在政府行政框架内，采取统一管理，分级、分类负责的危机管理机制。然而，在我国现行的这种管理体制下，政府职能的划分不够清晰，许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象，沟通存在比较明显的障碍。在防灾救援方面，各级政府、部门之间在“责、权、利”等诸多因素的影响下，应对突发事件规模扩大或者灾变的应急力量分散，救灾资源不能得到及时有效的配置，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。例如，在2003年的“非典”危机中，从2002年11月广东首次发现病例到2003年2月广东省政府召开新闻发布会公布疫情、辟谣正听，其间整整历时2个多月，足见政府反应之迟钝。究其原因，在于各级政府部门之间权责不明导致的协调困难，基层部门无权自主，只好将情况层层上报，等待上级部门调查和反复研究再作决断，如此再三，“非典”危机已经走向了扩散。

从我国目前的管理实践可以看出，我国的应急管理工作还没有进入一个整体性、系统性的框架，未建立健全一系列突发事件应急联动机制，多警种、多兵种、多部门的多主体参与联动协调不够，缺乏一个综合的、常设的危机管理组织，总是在危机来临时成立一个或几个临时性的领导机构，如国务院抗震救灾指挥部，防洪、火灾办公室等。这些临时机构缺乏有效的对突发危机的监测预警和成熟的危机应急预案，工作不具有延续性。另外，临时机构中的办事机构缺乏成型的统一指挥体系和完备的分散机构协调机制，导致在跨部门协调和信息沟通方面工作量很大，还会遇到不小的阻力，有很大的局限性。

而在发达国家的危机管理体系中，专门的危机处理机构是一个重要组成部分。面对当前突发危机事件呈现复杂多样化发展趋势、由单一性危机事件到复合性危机事件的转变，我国这种传统的分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式使得应对复合型危机事件的效率低下，容易出现统一指挥不力、分工协作不强、资源共享不足的局面。这就要求建立一个职能明确、反应敏捷、运作灵活、统一高效的监测、预防、处理突发危机的专门处理机构。

(四)信息沟通不畅

与缺乏专门性政府危机管理机构相对应，目前我国政府危机管理还缺乏制度化、系统化的危机应对机制，尤其突出体现在信息沟通方面(包括危机报告机制、资源调配机制、跨部门协调机制、媒体管制等)。在危机发生时，至关重要的一点就是信息的沟通，它将直接决定对整个社会的控制速度和程度。危机信息沟通既包括危机管理过程中不同危机管理部门之间的信息沟通，也包括危机管理部门与社会公众之间的危机信息交流。现代社会危机管理的理论基础，就是相信个体(公民)是智慧的，是能够做出正确判断的，只有让公众及时地掌握危机信号，采取必要的预防和救治措施，才能把危机控制在最小的范围内。

2002年的“SARS”危机前期，由于我国政府没有及时公布疫情和媒体缺位，在网络和方兴未艾的手机短信媒体的推波助澜下，一时间，关于“非典”的谣言满天飞，公众表现出了极度的恐慌;一些生产商投机倒把，误导公众用其产品抗病，大发国难财;在广东等地，药物、食醋和大米等出现抢购潮。然而，政府与民众之间信息的沟通并不仅仅是现代化通信设施配备的问题，对我国许多地方政府来说，计划经济体制下条块分割的后遗症是导致信息沟通不畅的另一原因。目前，我国发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷有效的沟通渠道。另外，个别政府官员的刻意阻挠也不利于有效信息的及时传递。例如，在处理“SARS”危机时，有关政府官员漠视人民群众的知情权，漠视民众的利益，从而付出了巨大代价:首先是信息公布缓慢，从发现疫情到正式公布信息竟整整拖延了两个多月;其次是信息失真，层层作假，在官本位负责制及现行政绩考核制的影响下，一些官员在处理信息时瞒报、漏报，报喜不报忧，不但侵犯了公民的正当知情权，而且给“非典”危机的处理造成了很大的障碍;最后是政府对媒体披露信息的干涉，在中国南方出现“非典”疫情时，内地各大媒体没有给予充分的报道，致使一些不明真相的公民仍然到疫情重灾区旅游，导致了“非典”大面积蔓延。

(五)法律建设滞后

在我国，依法治国是党领导人民、治理国家的基本方略。政府的各种管理行为，包括危机管理，理所当然应该依法进行。此外，依法进行危机管理也是西方发达国家实践经验的科学总结。如美国、日本、俄罗斯等国在危机管理方面都有专门的法律规范。而我国在危机管理的法制建设上则相对滞后，使得政府在应对现代出现的高频率、多领域的紧急事件时，往往显得力不从心。比如，虽然我国宪法有危机事态处理的规定，但缺乏全局性的国家安全法和紧急事态法，造成全国性危机管理缺乏专门性法制保障。又如，食品安全预案中规定了主管部门综合协调的职能，但是现有的《食品卫生法》没有赋予食品安全主管部门综合协调的权力。再如，由于我国在处理危机事件中的“信息公开法”还没有制定，在危机管理中就很有可能带来以下后果:为保“乌纱帽”，地方政府隐瞒实情;公众因为没有法律依据要求政府部门提供关于危机的信息，而只能妄加猜测，甚至轻信谣言;政府有关部门在处理危机时相互之间的信息往往缺乏共享，在处理危机过程中信息采集、信息分析和信息传导也产生信息不对称，不利于解决危机，从而使得政府处理危机的效率大大降低。

另外，虽然此前我国已颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，例如《防震减灾法》《防洪法》《消防法》《安全生产法》《传染病防治法》等，但这些立法相对分散、不够统一，本身的部门管理色彩太浓，难免出现法律规范之间的冲突，缺乏必要的沟通与协作。同时，受地方保护主义的影响，一些地方立法缺乏处理突发事件的协作与合力。而且，应急预案编制和落实中还存在不平衡问题，沿海地区和大城市的预案编制和落实工作做得比较好，而内地、农村地区的预案编制和落实工作比较欠缺。

(六)其他方面的问题

1.危机监测预警机制不健全

目前我国有些方面的预警历史比较短，技术不够成熟，社会和政府对其重视程度也不够高。各类预警系统之间的横向联系比较少，信息、技术、智力等资源的共享程度比较低，造成一定程度的浪费。为了加强对灾害风险的监测，及时有效地做出预警和防控，气象、地震、卫生、防疫、统计、环保等政府部门都应建立相应的监测体系，开展有关灾害风险的预报预警工作。但改革进程的深入、经济和人口的不断增长以及城市化进程的加快，导致现代社会功能的脆弱性、易损性和破坏连锁性逐步显露出来，并呈现出多样化、隐蔽性和突变性，从而对灾害和公共危机事件风险信息的综合利用、分析评估和趋势预测带来了复杂性和技术性的障碍，不利于及时预警和综合减灾。另外，政府所掌握的资源有限，现有设备技术的滞后以及政府所承担的庞大的行政事务、社会管理事务、公共服务事务等，使政府很难把更多的资源投入突发事件预警机制的建设中。同时，政府与第三部门之间缺少有效沟通，在预警防控机制的构建中没能把更多的社会力量引入预警机制的构建之中，这在无形之中不利于预警机制的建立，最终导致突发公共事件的监测预警机制不健全。社会公众与第三部门参与政府应急管理，不仅在危机预防中能够弥补政府资源的局限性，而且在危机状态下有助于提高社会的自我救助能力，解决危机管理中时常出现的“政府失效性”以及确保政府危机管理的公共利益取向。

2.专门的应急管理人才稀缺

有关专家指出，应对各种危机管理局面、制定突发事件紧急预案的专业人才在我国属于稀缺性人才。我国虽有消防、防汛、公安等行业性应急单位和相关职业人员，但尚无跨部门、跨地区、跨行业的综合性应急管理机构，专业的应急管理人才稀缺。目前我国危机管理的人才主要集中于低层次危机管理人才，高层次危机管理人才缺乏，结构呈现低级化[5]。从事政府危机管理工作的人员大多不具有专业背景，而且没有受过正规的、系统的危机管理培训，这在很大程度上也不利于政府危机管理工作的有效开展。

此外，我国危机管理人才的培养和培训机制相对落后。不重视对从事危机干预的专业人员(如精神卫生工作者、心理卫生工作者、社会工作者等)和非专业人员(如相应的政府部门成员、参与危机处理的其他工作人员、志愿者等)进行分层次、分步骤的培训。中国安全生产科学研究院副院长吴宗之解析我国矿难频发的原因时说:“一群不懂安全管理的人指挥没有安全意识的临时工，大家都不懂，矿难肯定少不了。”人才缺失是最大的事故隐患。目前我国安全管理专业的院校仅有70家，每年仅能培养相关专业人才3000多人。

综上所述，在面对层出不穷、类型各异的危机事件时，政府的危机管理体系和能力将是降低危机损害的关键所在。作为政府，必须构建开放的、有机合理的、协同运作的危机管理体系，以便尽可能地吸纳各种社会资源参与危机管理，扩大危机管理体系的组织和资源吸纳能力，实现系统有序化、规范化和可操作化。我国现有的危机管理体系存在着上述种种问题，为此，改革我国现有危机管理体系，建立现代危机管理体系是主动应对危机的关键。

[1] 1998年长江发生了继1954年以来又一次全流域性的大洪水。洪水过后，出现了关于引发洪水原因的社会讨论，有甚者将洪水泛滥的原因归于“人祸”。

[2] 2001年底至2002年初，天津市谣传有人用装有含艾滋病病毒血液的注射器在闹市区扎市民，由此造成天津全市恐慌。针对此事，天津警方抓获了4名用针扎人的犯罪嫌疑人。

[3] 靳玲玲:《公共危机管理:理论、误区与对策》，载《中共四川省委省级机关党校学报》，2008(4)。

[4] 黄建伟、周利平、刘伯盈:《我国政府危机管理存在的问题与对策》，载《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》， 2007(2)。

[5] 刘霞:《我国政府危机管理中存在的问题及对策分析》，载《山东省农业管理干部学院学报》，2008(3)。