公共管理学的理论基础

第三节　公共管理学的理论基础

一、公共选择理论

公共选择理论是由美国著名经济学家布坎南创立的，并因此而获得了诺贝尔经济学奖。后来这个学派得到了很快发展，并与凯恩斯的政府干预理论形成了尖锐的对立。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来界定资源在公共物品中的分配，也是一种用非市场方式解决公共问题的行为过程。公共选择过程的实质，就是政府的决策过程和管理过程，它揭示了政府是如何通过公共政策的形成和制定，实现向社会提供公共物品和满足公众需要的。

公共选择理论经济学家把“经济人”的假定引入对政治市场的研究后发现，类似于经济市场有生产者和消费者一样，政府和选民就是政治市场上的“生产者”和“消费者”。选民在投票选举行为中为了实现其利益最大化，总要进行“成本—收益”分析；同样，公务人员也丝毫没有改变其“经济人”的本性，在公共活动中也要考虑个人的得失，即进行“成本—收益”比较。在政治市场上，公务人员是“政治企业家”，他们向“消费者”（即选民）出售的是公共物品及由公共物品形成的公共利益。公共利益的分配决策虽然是由公共部门“集体”作出的，但是，公务人员对个人利益的追求可能会损害公共利益。这是因为，虽然公务人员是经选举产生的，但并非必然代表全社会的利益要求，在许多公共决策中，公务人员出于“经济人”的本性，很可能在公共利益和公共资源的分配过程中，与各种利益集团或其他公务人员进行交易，以实现其个人利益的最大化，甚至不惜牺牲选民的利益。所以，在政治市场上，任何政治决定都是一种经济行为，他们的交易行为也受某些契约关系的制约。

既然公务人员也具有“经济人”的特征，也具有任何人所具有的一切缺点，而政府又是由这些普通的有缺点的人所组成的，那么，政府也就必然带有人类本性所不能克服的一切缺点。从这个角度来说，政府本身并不比任何其他机构更有效、更正确。或者说，政府也存在失灵的问题。

政府失灵（Government Failure）具体体现在以下几个方面：①滥用权力的倾向。在政治市场上，公务人员追求权力的努力远比建立相互交换关系的努力更为有利可图。虽然法律上对政府行为规定了一定的约束条件，但是，公务人员所表现出来的对权力运用的偏好和冲动丝毫没有削弱，追求公共资源的局部目标和扩大权力运用的倾向同时在不断强化。②严重的官僚主义。政府的调节是一种“事前”的调节，带有很大的预测性和计划性，而政府的调节决策又是“集体”决策的结果，因此，在失误面前往往首先寻找各种主观和客观理由开脱政府及其公务人员的责任，避开政治市场的惩罚。由于对决策后果无需承担相应的责任，因此，低效、随意等官僚主义的表现就不可避免。③较大的盲目性。政府全面而科学决策的前提是信息的完备性和准确性，但在客观上存在着信息不充分性问题。这是因为，从经济上讲获取信息需要付出一定的代价，从技术上讲由于信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递的，因此，对所有信息全部占有和准确处理是不可能的。这样，在信息不充分的情况下，政府决策的盲目性就必然会出现。④政府部门扩张的内在动机。组成政府的政治个体的自利特性，决定了政府部门有一种内在的超编和超支的扩大倾向。政府部门千方百计地通过各种关系试图增加本部门的财政预算，并且不负责任地将预算花掉，造成公共资源的浪费。

二、寻租理论

寻租理论的思想最早萌芽于图洛克的一篇论文中。但是，它作为一个理论概念是到1974年才在克鲁格的研究中正式提出的^[1]。寻租理论从一个全新的角度对传统的经济理论提出了挑战，他把经济的研究视野从生产性的寻利活动——生产性的增进社会福利的活动扩展到了非生产性的寻租活动——非生产性的对既得利益进行维护或再分配的活动，并把人们追求新增经济利益的行为和追求既得非经济利益的行为区分开来，它把政府行为本身也市场化了，从而把腐败行为纳入了经济学的研究范围，也使人们对政府失灵现象有了更全面、更深入的认识。

寻租理论认为，如果人们追求的是既得的社会经济利益，其活动就变成寻租了。按照此观点，偷盗抢劫是最原始的寻租活动，而在现代社会中，更为“高级”的寻租方式则是利用行政、法律手段来维护既得经济利益或对既得经济利益进行再分配。例如，官员们进行贪污受贿，搞权钱交易，社会上的强势利益集团通过游说收买官员，在决策部门用安插代理人等方式主导制定对本集团有利的政策。这些都是寻租活动的具体形式。寻租是人类社会的“负和游戏”，是一场社会整体利益的损失大于利得的竞争。这是因为：第一，寻租造成了经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；第二，它本身是白白耗费了社会经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源用在了这些对社会无益的活动上；第三，这些活动还会导致其他形式的寻租活动或“避租”活动，前者是指政府官员为了得到这种“租”而展开追求行政权力的浪费性竞争，后者是指利益受到他人寻租活动威胁的企业、集团或个人也会采取逃避这些损失的活动，从而又进一步浪费了社会经济资源。

在寻租理论提出以后，不少学者就注意到，在公共管理活动中，政府乃至其他公共管理部门在寻租活动中未必只扮演一个被利用的角色。一些学者提出了“政治创租”和“抽租”的概念。前者是指政府政客利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创“租”，诱使私人企业把向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府官员故意提出某项会使私人企业出让部分既得利益与政府官员分享的主意。

什么样的公共管理才能减少寻租活动及其造成的资源浪费呢？寻租理论说明，首先，要建立“有限政府”，限制公共权力的范围，减少寻租滋生的场所；其次，要完善产权制度，政府的作用在于界定和维护产权，并打击旨在侵蚀他人产权的寻租活动；最后，要通过在公共领域加强民主表决的力度来决定社会财富的再分配，防止公权的私人垄断。

三、委托—代理理论

委托—代理理论首先起源于对企业的观察。由于社会大生产、资本主义生产技术的提高，越来越多的企业呈现出现代企业制度的特点，即从古典企业形态下的所有者和经营者两者合二为一过渡到所有者和经营者的分离。人们把这种私人企业中的所有者——股东看作是委托人，把企业的主要经营管理者看作是代理人。由于两者的分离，问题就产生了。当我们把他们都看作是追求自我利益最大化的个人时，就有充分的理由相信，委托者和代理人之间的目标经常会发生偏差。作为委托者股东来说，他追求的是股东利益最大化，但是当对股东利益最大化的追求不能使经营者个人利益最大化时，经营者便不会自动地以委托人的目标为自己的目标。在这种情况下，委托人就希望通过对代理人的适当激励，以及通过某种形式的监督，来约束代理人的行为，以使其目标尽可能与委托人保持一致。这就是监督成本。有时候，委托人为了确保代理人不作出危及他的行动，或者在危及他时也能够得到补偿，委托人就会要求代理人支付一笔保证金。所以在大多数委托—代理关系中，委托人和代理人将分别承担监督费用和保证费用。此外，代理人的决策与委托人的目标之间总会存在某种偏差而使委托人的福利遭受一定的损失。这种费用被称作是剩余损失。因此，委托—代理关系产生的代理成本为：委托人的监督支出、代理人的保证支出以及剩余损失。对现代企业来说，只有当代理成本小于两权分离所带来的企业收益的增加时，企业采取委托—代理关系才是必要的。也就是说，委托人总是想要找到一种有效的激励机制来促使代理人的行为选择能符合委托人利益最大化的目标。如何在不确定和监督不完全的条件下构造委托者和代理人之间的契约关系以使两者的目标一致就成了大部分代理文献关注的问题。

虽然委托—代理理论起源于私人企业，但是这种分析视角却同样适用于公共部门。公共部门的三个子部门，即政府部门、公共企业部门以及非政府组织中，都适合用委托—代理关系来分析。

从政府部门看，实际上政府就是受托人即代理人的角色。政府存在的必要性是为公众提供公共品，这缘自公众的委托。公众希望代理人用纳税人的钱提供出数量多、质量好的公共品，尽可能提高纳税人资金的使用效益，但政府的行为目标却不明确。根据前述的公共选择理论可知，由于政府同样是由追求自我利益最大化的经济人组成的，因此它的行为指向极有可能是官僚自我利益的最大化，或是与它密切相关的某些特殊利益集团的利益最大化，只有在很少数的特定的情况下，才有可能使政府组织和公众的目标保持一致。采取什么样的刺激与监督相容的制度，尽可能使政府提供公共品的目标不偏离于公众利益，正是公共管理学研究的主题。由于公众普遍利益的模糊性导致现实中到底谁是委托者都很难确定，更不用说有效控制代理人——即公共管理者了。欧文·休斯对此深有感触：“委托/代理人理论在公共部门中的运用结果与在私人部门中的运用结果相比较，在责任机制方面有一定的难度。我们难以确定谁是委托人或难以发现他们的真正愿望是什么。公共服务的委托人——所有者是选民，但是他们的利益非常分散，以至于不可能有效地控制代理人——公共管理者。对于代理人来说，在任何情况下都难以确定每一个委托人可能希望他们做什么。没有对利润动机的严重影响，没有股票市场，没有可与破产相提并论的事情。如果委托人没有适当的手段确保代理人实现他们的愿望，代理人极少可能付诸行动。如果说私人部门中也存在着代理问题，在公共部门中则更为严重。”^[2]这里，欧文·休斯实际上提及了政府在行使代理权时委托人会面临的问题，即缺乏有效手段来制约代理人的行为，特别是对代理人违背公众利益的行为作出惩罚。从公共管理的角度看，只要政府部门中的官员没有明显的违法违规行为，公众即使对结果不满意也只能接受，这可称之为对政府部门的软约束问题。

从公众企业角度来看，它所面临的委托—代理关系更为复杂，实际上涉及两个层次的委托—代理。第一层次的委托—代理关系与上述政府部门相同，即公众将国有企业资产委托给政府生产经营；第二层次的委托—代理关系与私人企业相似，即政府作为公共企业的大股东即委托者，将企业委托给主要经营者。两个层次的委托—代理关系显然比一个层次的委托—代理关系复杂得多。除了上面提到的政府部门在提高委托—代理效率方面面临的困难外，公共企业还有自己特殊的问题：①对公共企业部门来说，更困难的地方在于委托者的目标指向是多元的。有时候是企业效益目标，有时候是分担社会就业压力的目标，有时候是追求社会公平性的目标等等。而且这些目标往往相互冲突，这就使得经营者即使想与委托人利益保持一致，也无所适从。②作为公共企业的终极委托者——公众，他们并不实际掌握公共企业的股权，也不可能通过转让的方式退出委托—代理关系，因而也比私人企业更缺少制约手段。

在非政府组织中，委托—代理问题也同样存在。公共部门中的非政府组织目标应该是公益性的而非营利性的，这一组织的目标其实也是非政府组织出资人即委托人的目标，但非政府组织的运营者能否也以委托人的目标作为自己的目标呢？由于非政府组织的兴起时间较晚，对它的研究也不是非常成熟，有关这一部门的特殊的委托—代理问题还有待进一步深入的探讨。这样的研究不仅有助于深化委托—代理理论，对公共管理学的丰富同样也是不可缺少的。

四、交易费用理论

新制度学派的经济学家从个人效用最大化假设出发，试图揭示产权、制度在经济生活中的功能，以及它们对资产配置和经济增长所起的作用。在这一过程中，他们发现了交易费用的概念。所谓交易费用，就是市场双方为了交易的达成需要耗费的一定的社会资源。在现实中，我们一方面希望交易达成以增进收益，另一方面也希望产权定位准确、合理以使交易费用最小。美国经济学家科斯对市场交易成本的构成及对交易的影响首次作出了明确解析：“……在市场交易中是不存在成本的。当然，这是很不现实的假定。为了进行市场交易，有必要发现谁希望交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行等等。这些工作常常是成本很高的，而任何一定比率的成本都足以使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影。”^[3]实际上，我们可以将上述交易费用概括为搜寻成本、谈判成本、履行成本和违约成本。

公共管理学家发现，不仅市场交易中存在交易费用，公共部门管理同样面临这一问题。在以往的政府部门管理中，往往只注重投入，而不考虑产出，这就有可能造成某项公共政策的推行过程花费很多资源，超过了政策推行所带来的收益。而从经济学角度分析，成本超过收益的事情是不值得去做的。这种只重产出不重交易费用的做法在公共部门中非常普遍。交易费用概念的提出在某种程度上颠覆了以往公共部门管理中根深蒂固的思想，即只要政策得以贯彻执行，政府部门就是完成了工作，而丝毫不考虑政府部门甚至整个社会付出的成本。

公共管理学家进一步将公共部门交易费用的分析引向深入。他们指出公共部门存在的交易费用的形式及其影响，如公共政策制定者在修订立法方面要达成一致所消耗的时间和精力，以及私人利益集团所要投入的时间和精力，选民对立法的未来收益和交易费用的估量会反映在他们愿意提供的选举支持度上，从而最终影响到公共政策的出台和实施。交易费用还会影响到公共部门管理者的行为选择。由于意识到交易费用的存在，公共管理者总是在可供选择的制度安排中选择能使交易费用最小化的安排^[4]。因此由公共部门自己来完成反而有可能使交易费用更低。

本章小结

19世纪末，一场废除政党分赃制，建立“中立的”文官制度和功绩制的“文官制度”的改革运动在美国兴起，直接推动了公共行政学的研究。1887年美国学者伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》一文，标志着公共行政学学科的建立。威尔逊为公共行政学的建立奠定了理论基石，他的贡献在于提出了政治与行政两分原则；马克思·韦伯的官僚制（科层制）理论构成西方行政管理学的另一个理论基础。

用公共行政学的理论和方法处理当代公共领域的管理事务时，主要存在着理论框架局限、管理主体局限、管理理念与手段局限、管理对象与目标局限。公共管理学产生的社会背景包括：第一，西方国家摆脱困境的需要；第二，科技革命和全球化浪潮的推动；第三，政府管理和民主制度方面的矛盾。

公共管理的基本特征有：以政府为中心的开放治理主体；营造分权式的管理环境；重视结果和个人责任；在公共部门中引入竞争机制；公共部门提供公共供给方式的改变；引入私人管理方式，建立明确的绩效标准，实行绩效评估；职业化的管理方向。

公共管理学有不同于公共行政学的理论基础，主要的支持理论有：公共选择理论、寻租理论、委托－代理理论、交易费用理论等。

重要概念

公共行政　　公共行政学　　公共管理　　公共管理学　　官僚制　　科学管理理论　　人际关系理论　　公共选择　　政府失灵　　寻租　　委托—代理关系　　交易费用

案例分析

案例：行政权力介入保险市场

“保险市场路线图”

2003年8月，各学校即将开学、也是各保险公司为争取学生平安险大显身手的时候，可是铜仁地区几家保险企业感到自己被边缘化了。

开学前，铜仁地区4家保险公司数百员工竞相与各学校接触。但是他们发现，多数学校只愿和特定的保险公司发生业务联系，问其原因，回答是上级有文件规定云云。铜仁市更突出，某些学校甚至要求来联系业务的保险员需出具市教育局和中保人寿公司共同签章的《介绍信》，否则“恕不接待”。当人寿公司的业务员鱼贯进入各学校大有斩获时，另几家只能干瞪眼，因为他们根本拿不到这样的《介绍信》。

江口县发生了另外的尴尬事。秋季开学前，人保财险江口县支公司的业务人员费了九牛二虎之力在江口中学、二小、职中、凯德中学等5个学校签了保单，不久这5个学校相继打来电话，纷纷要求退单。理由是“上面”不准学校到人寿公司以外的公司投保，据说某县领导还在会上打了招呼。

第一次进入该市场就“全军覆灭”，江口县公司的领导和员工们很不理解这种现象。为此他们动员自己的人情资源将关系找到了县委和政府，领导者当然不愿看到自己辖区内的一些企业颗粒无收，为此亲自操刀划分“蛋糕”：人保财险分8万，其余约40万份额为中保人寿所得。

对此业界议论纷纷，莫衷一是。但是有一个看法却是共同的：这样的市场划分不是各保险企业通过竞争取得，而是行政权力为江口县的保险业描画了一张“市场路线图”，说到底是政府“这只手”在起作用。

权力退出市场

这样的结果令各家尴尬。人保财险铜仁分公司认为，行政权力的不当介入才使保险市场扭曲，而使自己处于尴尬地位。

2003年7月中旬，人保财险铜仁分公司以铜人保发［2003］157号文件的形式向铜仁地区行署反映，要求撤销铜仁地区教育局铜教通［2003］112号文件，称其“干预了保险市场的正常秩序”。

该文件引起争议的地方是：“一、经我区教育系统测评，中国人寿保险公司铜仁分公司实力雄厚，服务网络健全，理赔服务快捷，为我区各级各类学校的首选公司。二、各级教育行政部门和各级各类学校要积极协助中国人寿公司做好学生平安保险的宣传、协调工作。”人保财险铜仁分公司却认为，地区教育局未举行任何形式的招投标，何来首选一说？另外，要求各学校协助人寿保险公司，有排斥别家公司之嫌。他们认为这个文件“有违公平竞争原则”。

经行署办一负责人协调，地区教育局下发通知，称112号文件“校对有误”，要求各收文单位“自行销毁”。这是铜仁地区行政机关的文件首次因企业的投诉而被撤销。

按规矩出牌

保险业的竞争折射出了铜仁地区地方市场环境的现状。

同年11月28日～29日，铜仁地委书记杨玉学、专员谌诒琴在地委扩大会上多次强调要认真解决政府角色的“越位”和“缺位”问题。他们要求，政府应管好该管的，把原本属于市场的东西还给市场，实现政府角色的理性回归。政府、企业、社会中介机构等各方在市场环境中都应找准位置并按规矩出牌。

权力退出市场使得人保财险和中国人寿两家保险公司展开了最充分的竞争。两家公司深入学校和学生中比拼服务，终于使印江自治县学生平安险这块“蛋糕”比上年增长了近一倍，成本低，服务质量好，员工的潜能也在竞争中被激活。“共同遵守游戏规则，按规矩出牌则两利，反之则两伤”，一位业内人士这样说。（根据载于2003年11月30日《贵州日报》的《铜仁：行政权力介入保险市场》一文改编。）

【问题】

1.在上述案例中，你认为政府在行使行政权力方面有什么不妥之处？

2.在市场经济中，政府应该扮演什么样的角色？政府与市场的关系是什么？

【解析】

案例中，由于政府“看得见的手”强行分配市场份额，行政权力的不当介入才使保险市场发生扭曲，使不同的企业处于不平等的竞争地位，从而扰乱了市场秩序。行政权力机构强行介入保险定损，不仅是对保险合同当事人合法权益的侵害，而且客观上将使保险经营风险失控，保险偿付能力被削弱；保险市场规范发展秩序将被干扰。滥用行政权力限制竞争行为，助长了凭借行政权力“吃保险”的不正之风。

保护产权、维护法治、维护市场秩序是政府的首要职责，中国的市场秩序混乱的一个基本原因是政府没有干自己该干的事情，即提供产权保护、法治和市场秩序等“公共物品”，而是去干了自己本来不该干、干不了、也干不好的事情，比如管理企业、制定价格、分配资源等等。因此，市场秩序混乱在一定意义上是“政府错位”、“政府缺位”的表现。

市场经济条件下，很多事情应当由市场主体和非政府组织去完成，政府不应该也不可能是无限权力和无限责任的政府，不应该去管那些“不该管、管不了和管不好”的事，只应该管市场主体和非政府组织“不该管、管不了、管不好”的事；市场主体实现效率，政府管理保障公平；该由政府管理的也要充分尊重市场规律，最大限度地发挥契约和非政府组织在整合市场主体间、政府管理主体与市场主体间关系方面的作用。