公共管理学研究的逻辑起点

一、公共事务的内涵和特性

公共管理学从管理客体入手研究公共事务的管理。作为管理客体的公共事务是公共管理学研究的逻辑起点。

从一般意义上说，公共事务是相对于私人事务而言的，但是，学术界至今尚未形成普遍认可的关于公共事务的确切定义。造成这一状况的原因，一方面是由于公共事务客观上存在着不确定性，例如公共事务的范围多变，公共事务的内容重叠等；另一方面是由于各国（各地）社会发展的程度不同导致对公共事务的认识难以一致，因此对公共事务的理解必然歧见纷呈。

为了准确地认识公共管理学的学科边界及特点，首先必须对公共事务的内涵作出科学的界定。长期以来，经济学家对公共物品进行了深入的研究和详尽的分析，构建了较为完整的公共物品理论体系，可以为理解公共事务的内涵提供有益的启示。

公共物品是与私人物品相对应的概念，经济学理论对公共物品和私人物品作出了明确的区分：“与来自纯粹的私有物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是私有物品，公共物品常常要求集体行动，而私有物品则可以通过市场被有效率地提供出来。”［1］

公共物品是指，物品和劳务的利益由社会成员共同享有，而不能为一个人所单独享有。 虽然物品和劳务共同享有的范围可以有所不同，但是作为公共物品必然是人们能够集体使用这种物品，并共同享有其利益，而难以把集体使用部分与个人使用部分的获利加以区分。

从实际状态的角度分析，公共物品具有两个重要特征，即共同消费和非排他性。所谓共同消费是从物品使用的特点来看，即当某人在消费一定物品的同时，其他人也可以消费等量的同类物品。所谓非排他性是从物品的所有关系来看，即同一物品不仅供其占有者消费，而且无法排斥占有者以外的人消费。

如果把物品是否具有共同消费特征和是否具有排他性特征结合起来，可以得到物品的以下四种组合关系（表1.1）。

表1.1物品不同特征的组合

在这四种组合中，第Ⅱ种组合是同时具有共同消费和非排他性特征的物品，这是典型的公共物品；第Ⅲ种组合是既不具有共同消费特征，又不具有非排他性特征的物品，这是典型的私人物品。而第Ⅰ种组合是具有排他性质的共同消费的物品；第Ⅳ种组合虽然具有非排他性特征，但是难以做到完全的共同消费的物品。也就是说，第Ⅰ种组合和第Ⅳ种组合所代表的物品介于典型公共物品与典型私人物品之间，如果其更倾向于典型公共物品的性质，可称之为准公共物品。在现实社会生活中，典型公共物品是少数，大部分是准公共物品。因此，在一般情况下，公共物品的范围不仅包含准公共物品，并且准公共物品占据大部分比例。

这里需要强调指出两点：第一，公共物品和私人物品的理论划分与社会制度之间没有必然联系，私有制国家照样存在公共物品，公有制国家也存在私人物品。第二，不同社会中公共物品的范围存在着客观的差别，这既受到社会发展程度的制约，也受到社会制度性质的规定，例如森林、土地、矿产资源等在私有制国家完全可以为私人所有，其公共性并不确定；而在公有制国家则为国家（或集体）所有，具有较强的公共性，并且往往以法律形式予以明确规定。

公共物品不仅直接表现为物质形式，也可以表现为服务形式。由此引申出可以更加准确地说明公共事务的涵义。如果说公共物品这一概念是对物品的客观状态或性质进行界定的话，那么公共事务则是对公共物品形成过程和产生效能的实际描述。

公共事务是指，涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。

从公共事务的定义可以反映出公共事务的四大基本特征。

第一，公益性。公益性是指公共事务的受益对象是全体社会公众。虽然社会公众的具体范围可大可小，但既为公共事务也就意味着社会中的全体社会公众都可以享受这种利益，也就是说，与公共事务有关的物品和服务既是由全体社会公众来享用，又是整个社会发展必不可少的条件。因此，公共事务的公益性反映的是代表社会整体利益和体现社会发展方向的公共利益。

第二，非营利性。非营利性是指提供与公共事务有关的管理和服务不能以获取利润为目的。公共事务的公益性决定了在一般情况下，社会公众在享受与公共事务有关的物品和服务时是不需要交费的。有时在下面三种情况下也可以采用收费的办法：第一种情况是为了弥补在提供与公共事务有关的管理和服务过程中的资源不足；第二种情况是为了平衡在享受与公共事务有关的物品和服务方面存在的实际差异；第三种情况是避免在享受与公共事务有关的物品和服务中可能出现的过度现象。但是，这三种情况下的收费都不是以获取利润进行分配为目的。

第三，规模性。公共事务的规模性有两层意思：其一，公共事务对于社会整体而言是不可分割的，这虽然有技术上的因素，但更主要的是强调“共同”的特质；其二，公共事务的范围十分庞大，建立覆盖全社会的与公共事务有关的公共设施和公共服务体系需要大量的投入，而且大部分属于经常性支出，同时，与公共事务有关的许多设施和服务必须达到一定规模后才能体现应有的整体效益。公共事务的规模性要求公共管理主体具有较强的资源整合能力。

第四，阶级性。由于人类社会相当长的时期处在阶级社会，社会的共同利益中必然包含着统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也要求满足统治阶级的需要。从阶级性的角度可以把公共事务分成两类：一类反映长期历史发展的客观要求；另一类反映特定阶段统治阶级的特殊要求。当然，这种区分并非一成不变，它的变动往往取决于统治阶级对于社会整体利益的认识和判断。

就实际状态而言，公共事务的边界随时空变化而呈现动态变化，也就是说，对于公共事务构成内容及现实边界的观察要有动态可变的观念，但是，公共事务的“公共性”本质是清晰明确的。概而言之，在现实社会中，公共事务内涵的“公共性”本质源自四个方面的要求。（1）外部效应解决的要求。根据经济学理论，外部效应是指经济主体（厂商或消费者）的经济活动对其之外的其他人的福利所产生的影响。这种影响既可能是有利影响，也可能是不利影响，而有利影响带来的收益或不利影响带来的成本，都不是由造成外部效应的厂商或消费者所获得或承担。［2］外部效应的存在意味着经济主体的一部分活动没有在市场价格中得以体现，使市场机制无法实现对资源的优化配置，转而成为“公共”问题。（2）生活质量提升的要求。社会公众的实际生活状况既取决于物质财富的积累，也取决于社会公共服务的供给。在现代社会，随着社会物质财富的积累和丰富，社会公众的生活水平也不断提高，因此，对生活质量提出了更高的要求，而生活质量的提升依赖于社会提供公共服务的整体能力和水平。（3）公民权利实现的要求。从法学角度看，公民权利是作为一个国家的公民所享有的公民资格和与公民资格相关的一系列政治、经济和文化权利。［3］公民权利是社会成员的个体自主和自由在法律上的反映，是国家对公民所承诺和维护的权利，因此，要通过公共政策供给和公共资源配置，为公民权利的实现提供基础和保障。（4）社会发展理想的要求。 自古以来，无论是东方的“大同”社会还是西方的“理想国”，都寄托着对权益平等、安居乐业、享有自由、每个社会成员都可以得到全面发展的理想社会的向往和追求，这既是社会发展的动力来源，也是社会进步的价值尺度，因而是一种全社会“公共”的目标和要求。

公共事务所具有的“公共性”本质，要求对公共事务的管理必须具有一定的权威性，这种权威性集中表现为公共权力中心。在现代社会，公共权力中心的主要表现形式或承担者是政府，也就是说，政府作为公共权力中心掌握了社会的公共权力，从而具备了管理公共事务的权威性，由此，管理公共事务就成为政府的重要职能。

二、公共事务的构成内容

公共管理以公共事务作为管理对象，对于公共事务的具体构成内容存在不同的划分标准。依据公共事务现实存在状态，可以把公共事务的具体构成内容划分为公共问题、公共项目和公共财产。

1.公共问题

在任何社会和任何时代，都面临着这样或那样需要重视和解决的问题，其本质是现实状况与理想目标之间存在的差距，这些问题被统称为社会问题。但是，现实中的社会问题又是多种多样的，而且，在不断得到解决的同时又会不断发生新的问题。因此，公共管理不可能解决所有的社会问题。社会问题只有在属于公共管理机构职责范围、与其“公共”目的或目标相符合的情况下，才被看成是“公共问题”，成为公共管理的对象。尽管如此，作为公共管理对象的公共问题仍然是相当广泛的，其主要内容涉及文化教育、社会福利、公共卫生、市政交通、生活方式、生活环境等领域。

既然作为公共管理对象的公共问题仅包括一部分社会问题，而不是其全部，因此就必须善于识别各类社会问题，合理地选择那些主要的或重大的社会问题作为公共管理对象的公共问题。社会问题要转变为公共问题，必须具备以下前提条件：（1）必须是一种客观存在的状态。要转为公共管理对象的社会问题应当是客观存在的事实，而不是无中生有、主观臆想出来的。（2）必须是一种能察觉的、可认知的状态。如果社会问题是潜在性的，尚未被人们发觉，尤其是未能被公共管理机构的决策者所发觉、所认知，即使已经客观存在，也不能转为公共管理的对象。（3）必须是与一定范围内所有社会成员（直接或间接）相关的状态。也就是说，社会问题应是绝大多数社会成员所普遍关注的问题，如果所涉及的仅是个别社会成员或少数社会成员利益的问题，则不可能转为公共管理的对象而上升到全社会加以重视的高度。（4）必须是一种有必要在当前或今后加以解决的状态。既然社会问题与所有社会成员或大多数社会成员相关，并为大多数社会成员所关注，那就必然要求尽快加以解决，有利于维护公共利益和满足公共需要。（5）必须是能达到公共利益的目标要求。社会问题的解决将有助于实现社会成员合理的利益要求或一定程度上推动社会整体进步与发展。正因为这样，把社会问题看成是公共问题并纳入公共管理的对象范围才有意义，才符合公共管理的目的和宗旨。

凡是符合上述要求的社会问题都可以被看成是公共问题而成为公共管理的对象，由此也反映出作为公共管理对象的公共问题的三个基本特征。

首先是公共性。这里的公共性包含两方面的含义：一方面涉及社会各方面的问题，影响社会整体的运行目标和进程，因而与一定范围内所有社会成员的利益都有直接或间接的关系；另一方面是公众化的问题，即已公开化并被许多社会成员所意识或认识到的问题，因而产生加以解决的迫切愿望。

其次是可变性。作为公共管理对象的公共问题并不是一成不变的。随着社会的发展和各种条件的变化，公共问题本身也会发生变化。旧的问题被解决，新的问题又会产生；此时此地是公共问题而被纳入公共管理的对象范围，彼时彼地就可能不再是公共管理的对象。因此，必须用变化和发展的眼光去分析作为公共管理对象的公共问题。

最后是不确定性与确定性的统一，也就是公共管理范围内的公共问题是可控性与不可控性的统一。社会问题一旦被看成是公共问题而纳入公共管理的对象范围，必定是社会公众所知晓和意识到的，对其重要性、解决的必要性都有一定的理解，这就是公共问题的确定性。但另一方面公共问题所涉及的环境因素、前提条件等无时不在变化，而且这些因素极其复杂，对公共问题的把握不可能绝对正确，而且也不可能完全无误地预测解决公共问题所带来的结果。这些情况反映出公共问题在公共管理的对象范围内仍有某种不可控性、不确定性。因此，任何公共问题都是确定性与不确定性的统一。

2.公共项目

公共管理的主要过程是通过有关的公共政策解决现实中的公共问题，这些公共政策通常是由公共管理机构根据解决公共问题的需要而制定的一系列行为准则。因此，公共政策本身并不是行为，而是行为的指导原则，有时候也成为行为的衡量标准。公共政策的具体化和操作化则体现为不同类型的公共项目。

公共项目是指，公共管理机构依据公共政策而采取的一系列行为及其过程，是公共管理最直接的对象。

公共项目具有下列五个特点：（1）把特定的公共管理活动划分为必要的行为步骤或阶段，以有效地实现公共管理的目标。（2）仔细考虑每个步骤之间的关系，尤其是与特定结果之间的关系。也就是说，公共项目指向于达到某种与一定社会所有社会成员的利益相一致的结果。（3）明确每一步骤的实施者和责任者，也即为完成公共项目而组织起来的人力资源应当有明确的分工与责任。（4）有明确的时间表，包括每一步骤所需要的时间及完成期限。整个公共项目的完成日期和每一步骤的完成日期都应该事先预定。（5）核查资源分配状况与预先规划之间是否吻合。整个公共项目的预算应当是确定而合理的，同时，对每一步骤使用的资源情况和预算执行情况进行动态核查。

由于公共项目直接关系到社会公众的生活环境和生活质量，是看得见、可感知的公共管理行为，必须予以高度重视。一方面，公共管理人员应该善于把公共管理目标和公共政策原则转换成具体的公共项目。如果没有公共项目的制定，社会公众看不到公共管理的作用及与其自身生活的直接关系，就不容易调动社会公众参与公共管理的积极性。另一方面，公共项目确定后，要加强公共项目的实施和管理，尤其要对公共项目的结果和资源配置与使用情况实行有效的监控，建立完善的公共项目管理的反馈机制及相关的责任机制。

3.公共财产

公共财产是指，为一定社会（社区）范围内的社会公众所共同拥有的财产。

虽然公共财产在名义上是一定社会（社区）范围内每个社会成员都享有的财物，但实际上任何个人都不可能完整地得到、占有和使用。在现代国家，公共财产属于公共物品的范畴，一般情况下由公共财政支出而形成，其来源是纳税人的税收。每个社会成员都具有享用公共财产的权利，但公共财产又不是单个社会成员所购买的产品，因而只能作为公共物品而存在。

作为公共管理对象的公共财产主要包括以下几类。

（1）公共自然资源。即一定社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件，如矿产资源、水资源、土地资源、森林资源等。这些自然资源不属于个人所有，而是一定社会（社区）范围的共同财产。对公共自然资源的合理利用与开发、保护与再造是公共管理的重要内容。

（2）公共设施资源。即一定社会（社区）范围内所有社会成员都有可能享用和受益的物质性存在，且本身必须是劳动产品，如城市道路、路灯、桥梁、交通标志、公园等。如果不是一定社会（社区）范围内所有社会成员都可能享用，而仅仅是部分社会成员可能享用的物品，则不属于公共管理的范围。

（3）公共人力资源。即一定社会（社区）范围内的劳动力资源、人才资源等所形成的社会资源。在公共财产或公共资源中，人力资源是最活跃和最宝贵的财富，因此，公共管理机构必须重视公共人力资源管理，包括公共人力资源的形成（培训、激励、更新、引导）、利用和开发等方面。需要强调的是，作为公共管理对象的公共人力资源是指一定社会（社区）范围内共有的人力资源，而不是指企业及各种机构内部的人力资源。

（4）公共信息资源。即一定社会（社区）范围内所有社会成员共同拥有和可能享用的各种精神产品，包括文化产品、科技成果、经济信息等。人类社会跨入信息社会后，信息已经成为最重要的资源。信息资源可以分为两大类：第一大类是一定社会（社区）范围内所有社会成员所共同拥有和可能享用的信息资源；第二大类是只有局部范围（如企业）内成员可享用的信息资源。只有前者才是公共信息资源并可成为公共管理的对象。随着信息化时代的到来，公共信息资源越来越成为关键性资源。

（5）公有企业（或公司）。即公共资金（以纳税人的税收为主）投资建立起来的、社会公众共同所有的企业（或公司）。因此，管理公有企业（或公司）是公共管理机构应尽的责任。当然，不同性质的公共管理机构所管理的公有企业（或公司）的范围不尽相同。公共管理机构管理公有企业（或公司）的基本职责是获取公共收益，并实现公共资金的保值和增值，这同时也是公共投资的目的。