当代公共管理学发展的主导理论

一、公共选择理论

1.公共选择理论的分析方法

公共选择理论是当代西方经济学的一个分支，也是现代政治学的一个重要研究领域。公共选择理论运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特征和政治团体（特别是政府）的行为特点；讨论集体决策行为的特点；并以人的自利性作为出发点，来解释政府部门普遍存在官僚作风、政府管理出现偏差以及由政府行为导致社会资源浪费等问题的原因。

公共选择理论是研究非市场决策的集体决策的科学。这里集体决策包括三层涵义：其一，集体性。凡是有人群的地方，集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需。其二，规则性。决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须通过规则以使人们的行为协调起来，因此，必须进行决策以选择那些能够反映和满足一般社会公众偏好的规则。其三，非市场性。公共选择理论研究的集体范围包括政府、社会团体、国际、教育、福利、环保等公共性或政治性问题。在这些领域，市场经济的运行规则不能对资源进行合理配置，只有通过非市场的集体行动来决定公共物品的供给。也就是说，公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过“政治过程”来解决。因此“政治过程”中的集体决策就成为公共选择理论研究的主要内容。

集体决策是指，各参与者依据某项协商规则，通过相互协商而确定集体行动方案的过程。

集体决策中的协商规则就是一般所说的投票规则，具体有：一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。公共选择理论注重于研究集体（尤其是政府）是如何选择以及按什么标准选择投票规则的。

2.公共选择理论的主要观点

与西方经济学的其他分支一样，公共选择理论的出发点是人，该理论认为人是理性的自利主义者。任何个人，无论处于什么地位，他们的行为动机都是一样的，即以追求自身利益为目标；而且，任何个人的行为又是理性的，即能够最充分地利用其所能利用的一切资源或条件，来促使其自身利益的最大满足。这种理性的自利主义者就是经济学中假设的“经济人”，这是公共选择理论方法论的基础。［16］

公共选择理论把“政治过程”看作如同市场交换过程，认为与经济市场相类似，政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等的内容的确定，则是通过在选举过程中“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算。对于选民而言，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。［17］

虽然政治市场与经济市场的交易结构是相类似的，但是，由于政治市场与经济市场运行特点及其供给产品的特性不同，使这两个市场中的个人选择存在很大的差异性，具体表现为如下五点。［18］

第一，选择结果的不确定性。在经济市场上，个人既是进行选择的单位，又是作出最终决策的单位。而在政治市场上则不同，个人虽然也是进行选择的单位，但是作出最终决策的通常不是个人，而是集体。因此，政治市场上个人选择的结果，相对于经济市场具有不确定性。

第二，社会参与程度与参与意识不同。在经济市场选择中，个人所面对的是一组标有确定价格的商品与劳务，作为买方或卖方的经济个体，通常无力改变可供选择商品的价格和范围，也难以直接了解其个人的行动对同一市场上其他人的行为以及经济资源的配置所产生的影响。因此，从主观上说，经济市场上的个人选择具有非参与性。而在政治市场中，个人不仅很容易意识到他的投票行为将对集体的最终选择产生一定影响，而且也能明显地感觉出自己在参与社会的决策活动。以主观角度看，政治市场上的个人选择具有社会参与性。

第三，可选择对象的特性不同。在经济市场中，供消费者选择的私人物品与劳务以及个人为购买商品与劳务所投入的货币是完全可分开的，各种选择是互不排斥的。而在政治市场中，公共物品与单个选择者所掌握的选票是完全不可分的，可选择的方案之间通常是相互排斥的。

第四，强制程度不同。经济市场上的个人选择不具有强制性，因为经济市场中的个人选择完全出于自愿，而且选择过程与结果完全一致。而政治市场上的选择具有内在强制性，因为选择过程与结果是分离的，个人选择不过是整个集体选择的一个组成部分，甚至是极其微小的一部分。当个人偏好与集体统计偏好不一致时，个人投票赞成的结果最终将被集体的统计偏好所否决。因此，在政治市场的选择中，尽管个体选择者在进入之前处于平等的地位，一人一张选票，但是在政治选择过程结束后，所处的地位却是不平等的。

第五，职责相关程度不同。在经济市场上，经济个体只是在纯个人的范围进行选择，一旦作出决策，决策所带来的损益完全由个体自己承担。而在政治市场上，从集体角度看，选民个体是作为整体行为的一部分在进行选择，最终决策的结果并不完全取决于某一选民个体，而是取决于作为集体的所有选民行为的统计倾向。因此，作为个体的选民一般不太重视集体选择所带来的损益，也就是说，在政治市场上，个体选择者的职责是可分的，有时甚至是完全分离的。

公共选择理论强调交换关系的重要性。公共选择理论认为，经济学中的基本命题不是“选择”，而是交换，即不同经济个体（生产者与消费者）之间的交换。在政治领域也一样，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组成集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

由此基本命题出发，公共选择理论认为，经济学的关注中心不应该是资源的稀缺性，人们也不必要去为资源的分配和效率过多操心，而是应当集中在关注交换的起源、性质和制度上。

如果把这些观点扩展到政治活动与政治决策过程之中可以发现：一方面，政治活动的目的发生改变。过去，人们相信集体活动基本上是没有收益的，因此，政府的任务主要局限于最低限度地保护市场秩序的正常运行。但这却无法解释为什么政府能够产生有利于社会的行为，如国防、教育等；也无法说明在经济市场上自利的“经济人”为什么一到政治领域就对个人利益变得无动于衷了。在公共选择理论看来，人们参与政治活动并不是为了追求真善美等超个人主义的社会目标，经济市场与政治市场之间的主要差别也并非人们所追求的目标不同，而在于人们追求个人利益时所选用的方法不同。政治是人们相互之间的一种复杂的交易结构。通过这个结构，人们希望达到各自不同的个人目标，而这些个人目标在市场交易过程中无法有效实现，只能以集体的形式来完成。没有个人利益也就没有集体利益，追求个人利益是实现集体利益的前提与保障。另一方面，政治活动呈现出自愿结合性。政府曾经被看作是大公无私的，现在则被当成是参与政治活动的交易者。交易的前提与经济市场一样，是自愿者的自愿合作关系，人们通过政治交易可以相互获益。尽管在政治市场上存在某种强制性，特别是采用多数规则时集体决策结果具有一定的强制性，但是，只要每个人都有选择的自由、合作与不合作的自由，政治选择的强制性不会影响各方的相互获益。

由此可见，无论人们是处于经济活动还是政治活动之中，公共选择理论强调的都是自由——选择自由、相互交易与合作的自由等，政府的作用就是通过规则的制定与实施来保证人们的这种自由。如果要改变政治活动的效率，只能通过改变规则的途径，也就是改变人们进行政治“游戏”的约定和框架。公共选择理论明确提出，在一个体制下产生不好的政策或不好的结果，其原因或者是现有的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，或者是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。

3.公共选择理论的多中心合作机制

许多研究者认为，所有个体与组织均是追求自我利益最大化的单位，无法带来公共领域的和谐与效率，个人的理性行动可能导致集体的非理性后果，公共事务往往是难以得到关心的。因此，要避免所谓的“公地悲剧”命运，只有两条非此即彼的路可走，或是彻底私有化，或是强化中央集权。

公共选择理论提出了公共事务选择过程中政府机制和市场机制之外的第三种机制，即多中心的合作机制，强调在公共事务管理过程中，并非只有政府一个主体，而是包括中央政府、地方政府、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心，在既定的制度约束下共同行使主体性权力。公共选择理论尤其强调自组织治理，认为社会成员通过自筹资金的自主“合约”可以达至问题的有效处理。［19］

公共选择理论认为，多中心合作主体在各自保持独立性的同时，存在着依赖性和竞争性，这构成了彼此合作的基础并构建其合作机制。通过合作主体之间的沟通谈判、认同规则、协调行动、互惠互利，达成公共管理的内在有序性和充分有效性。通过社会组织自发秩序形成的多中心自治治理结构、以多中心为基础的新的“多层级政府安排”具有权力分散和交叠管辖的特征，多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展。

在此基础上，奥斯特罗姆提出了有效的多中心治理方式应坚持的八项原则：（1）明确所有权边界；（2）制定相应的规则（时间、地点、资源数量和技术等）；（3）集体选择的安排，每个占用者都能参与修改操作规则的活动；（4）监督机制，最好形成公共资源占用者之间相互监督机制；（5）分级制裁；（6）冲突解决机制，参与者能够用较低的成本解决冲突；（7）对组织权最低限度的认可；（8）多层级的分权制企业。［20］

二、政府失效理论

1.政府失效的表现

公共选择理论等新自由主义经济学家把“经济人”的假设引入对政治市场的研究后发现，类似于经济市场有生产者和消费者一样，政府和选民就是政治市场上的“生产者”和“消费者”。选民在投票选举行为中为了实现其利益最大化，总要进行“成本—收益”分析，同样，公务人员也丝毫没有改变其“经济人”的本性，在公共活动中也要考虑个人的得失，进行“成本—收益”比较。［21］在政治市场上，公务人员是“政治企业家”，他们向“消费者”（即选民）出售的是公共物品及由公共物品形成的公共利益。公共利益的分配决策虽然是由公共部门“集体”作出的，但是公务人员对个人利益的追求可能会损害公共利益。这是因为，虽然公务人员是经选举产生的，但并非必然代表全社会的利益要求。在许多公共决策中，公务人员出于“经济人”的本性，很可能在公共利益与公共资源的分配过程中，与各种利益集团或其他公务人员进行交易，以实现其个人利益的最大化，甚至不惜牺牲选民的利益。所以，在政治市场上，任何政治决定都是一种经济行为，他们的交易行为也受某些契约关系的制约。

既然公务人员也是“经济人”，也具有任何人所具有的一切缺点，而政府又是由这些普通的有缺点的人所组成的，那么政府也就必然带有人类本性所不能克服的一切缺点。从这个角度来说，政府本身并不比任何其他机构更有效、更正确。或者说，政府也必然会存在失效的问题。

政府失效具体体现在以下四个方面：（1）滥用权力的倾向。在政治市场上，公务人员追求权力的努力远比建立相互交换关系的努力更为有利可图。虽然法律上对政府行为规定了一定的约束条件，但是，公务人员所表现出来的对权力运用的偏好和冲动丝毫没有削弱，追求公共资源的局部目标和扩大权利运用的倾向同时在不断强化。（2）严重的官僚主义。政府的调节是一种“事前”的调节，带有很大的预测性和计划性，而政府的调节决策又是“集体”决策的结果，因此，在失误面前往往首先寻找种种主观和客观理由开脱政府及其公务人员的责任，避开政治市场的惩罚。 由于对决策后果无需承担相应的责任，那么，低效、随意等官僚主义的表现就不可避免。（3）较大的盲目性。政府全面而科学地决策的前提是信息的完备性和准确性，但是，从经济上讲获取信息需要付出一定的代价，从技术上讲信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递的，因此，对所有信息全部占有和准确处理是不可能的。这样，政府决策的盲目性就必然会出现。（4）政府部门扩张的内在动机。组成政府的政治个体的自利特性，决定了政府部门有一种内在的超编和超支的扩大倾向。政府部门千方百计地通过各种关系试图增加本部门的财政预算，并且可能不负责任地将预算花掉，造成公共资源的浪费。

2.政府失效的原因分析

政府失效论认为，政府失效既有需求方面的原因，也有供给方面的原因。［22］

从需求方面来看，对政府提供公共服务的需求存在被夸大的状况。（1）不断增强的对市场缺陷的公共意识。最近几十年来，尤其是20世纪30—80年代，社会公众对市场缺陷的意识急骤增加。这种变化一方面是由于人们承认市场在获得理想的社会结果方面是失败的，另一方面也是由于有关这些失败的信息的广泛传播。这种不断增加的对市场缺陷的公共意识，自然会减弱社会公众对市场缺陷的忍耐程度。（2）政治组织和政治赋权。实际的市场缺陷以及社会公众对这些缺陷意识的增加，已经反映在许多集团和利益组织的政治参与当中，并且受到其影响。这些集团一直迫切要求政府运用立法、规制及其他手段来修补市场的缺陷，以产生他们所期望的结果。（3）政治奖励结构。在政治过程中，立法者和政府官员的报酬经常增长。他们把问题说得头头是道，并制定解决问题的法令，却不考虑执行这些法令所负的责任。（4）政治行动者的高额贴现（high time-discount）。由于这种报酬结构和选举官员的短期任职，可能使得政治角色的时间贴现率要高于社会的时间贴现率。其结果通常是政治角色的短期行为和长远利益之间产生明显的脱节。因为要证实对市场的修补是否真正存在，必须要在长时期内进行分析、实验以及详细了解特殊的问题或市场缺陷。因此，未来的成本与未来的收益会被大打折扣或被忽视，而短期的或当前的成本与效益却被夸大了。（5）责任与利益的分离。从政府项目获利的一方与支付政府项目一方之间的分离，在收益与支付分别由不同集团承担的情况下，政治组织和未来受益者进行游说的动机将会导致政治上有效而经济上低效的这样一种需求。

从供给方面来看，政府活动的供给也受制于一系列因素并导致政府失效：（1）界定和衡量产出的困难。很难按社会共同认可的原则去规定政府的产出，而且很难进行定量的度量和定性的评价，质量的确定尤其困难。造成这一状况的主要原因是缺少有关政府产出的各种信息。（2）单一资源的生产。政府中某个单一机构的产出在特定的领域中处于垄断地位，这种垄断地位通过立法和行政的方式被固定下来。 由于缺少持续竞争，无法对政府产出的质量予以评估。（3）生产技术的不确定性。政府产出所需的技术对社会公众来说经常是未知的，即使知道，也是明显的不确定和模棱两可。（4）缺乏结算（bottom-line）和终止（termination）的机制。与市场产出的效益一成本描述相比，政府产出总的来说没有一个评价成绩的基准。同这种缺乏基准线的状况密切相关的是当政府活动不成功时，缺乏一种可靠的终止这种活动的机制。

上述需求和供给的状况造成了政府失效，并且政治过程中所具有的一些特征，进一步加剧和延长了政府失效的程度和影响。寻租活动就是政府失效在现实生活中的集中表现。

3.政府寻租活动及影响

在经济学中，“租”或“经济租”的原意是指在一种生产要素的所有者获得的收入中，超出这种要素的机会成本的剩余。在社会经济处于总体均衡状态时，各种生产要素在各个产业部门中的使用和配置都达到了使其机会成本和要素收入相等。如果某个产业的要素收入高于其他产业的要素收入，在该产业中就存在着该要素的经济租。在自由竞争条件下，租的存在必然要吸引要素由其他产业流入有租存在的产业，从而增加该产业产品的供给，促使该产品价格降低，最终使要素在该产业中的收入和在其他产业中的收入一致，从而达到均衡。因此，只要市场是自由竞争的，要素流动在各产业之间不受阻碍，任何要素在任何产业中的超额收入，即经济租都不可能长久稳定地存在。而企业通过开发新技术或新产品赢得超额收入的活动，在经济学中被称为“创租活动”，或者称为“寻利活动”。创租活动是正常的市场竞争机制的表现，其特征是对于新增社会经济利益的追求，因而有利于增进社会的利益。

但是，如果人们追求的是既得的社会经济利益，其活动的性质就变成了“寻租”。在现代社会中，通常的寻租活动是指少数人利用合法或非法手段谋取经济租金的政治活动和经济活动。［23］也就是说，寻租可以看成是试图用较低的贿赂成本获取较高的收益或者超额利润。

寻租活动造成的后果是：（1）造成社会经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；（2）使本来可以用于生产性活动的社会经济资源浪费在一些于社会无益的活动上；（3）寻租活动使政府官员享受特殊利益，扭曲政府行为，这些特殊利益的存在会引发无休止追求行政权力的寻租竞争；（4）寻租活动还会引起“避租”行为的抗衡，从而使社会经济资源更多地耗费在无益的方面。

寻租是寻租者从政府那里获得特许，面对某项社会经济资源具有垄断权，保证寻租者的更高的经济利益，因此，政府在寻租过程中扮演的是一个被动的角色。但是，在长期寻租活动的影响下，政府所扮演的角色正由被动走向主动。政府通过“政治创租”和“抽租”的方式来获得自身的利益。政治创租（political rent creation）是指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件。抽租（rent extraction）是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割让一部分既得利益给予政府官员。由于政治创租和抽税的存在，造成了寻租活动的普遍性和经常性，也使政府的有效作用大为降低。

三、利益相关者理论

20世纪中叶以来，知识经济引领整个社会发生巨大变革，对公司治理理论形成了巨大的冲击，直接促成了利益相关者理论的产生。与传统的股东至上的公司治理理论相比，利益相关者理论认为一个公司的发展离不开其他利益相关者的参与和支持，如股东、债权人、雇员、消费者、供应商、政府、社区居民等，公司不仅要为股东利益服务，同时也要保护其他利益相关者的利益。

利益相关者是指，一个公司或组织在发展过程中的各项活动或事务所涉及的、能对其施加影响或能被其影响的个人或群体。

利益相关者有广义和狭义之分。广义的利益相关者是指，“任何影响组织目标实现或被该目标影响的群体或个人”，即“任何能影响或为组织的行为、决定、决策、实践或目标所影响的个人或群体”，包括公司管理人员、股东、员工、供应商和顾客。［24］狭义的利益相关者是指，“利益相关者在公司中投入了人力资本、财务资本、实物资本或其他有价值能以货币衡量的东西，因此他们承担了公司经营活动的风险”。［25］狭义的利益相关者范围更加具体，包括与公司联系非常紧密的员工、股东、供应商、顾客、政府等，这些相关者被认为是一级利益相关者（Primary Stakeholders）；而媒体、社会团体组织、宗教组织等并不是公司发展所必需、也不介入公司经营活动，但与公司之间会产生相互影响的关系，这些相关者被认为是二级利益相关者（Secondary Stakeholders）。

利益相关者理论认为，有效的公司治理不应把更多的权利和控制权交给股东，相反，公司管理层应从股东的压力中分离出来，将更多的权利交给其他的利益相关者。公司实际上是每个利益主体为实现其利益最大化的载体，正是这种利益驱动机制的存在，才使公司有了直接的发展动力，各利益主体都试图在公司治理中掌握“话语权”，从而在博弈中达到一种力量的均衡，形成有效的公司治理。也就是说，公司治理应当是这些利益相关者利益冲突的协调机制，平衡协调利益冲突，使所有的利益相关者的利益达到最大化。

事实上，公共管理的运作过程是一个利益调整的过程，必然会存在利益矛盾和冲突。利益相关者理论提供了一个对公共管理中利益关系的分析框架，借以确定具体的利益主体及利益诉求，寻找利益共同点，在公共项目设立和公共政策设计中把握不同利益之间的均衡，从而为公共管理提供和谐的利益动力。

四、新管理主义理论

20世纪80年代以后，随着计算机技术和通信技术的融合和发展，先进的技术产品加上迅速高效的信息传递，给企业带来无数商机。同时，市场竞争日趋激烈，企业只有在最短的时间内以最有效的方式提供最能满足顾客需要的产品和服务，才能获得持续的发展后劲。面对环境的剧烈变化，国际上企业管理创新形成一股热潮，在实践和理论上进行了多方面的管理创新，企业管理及其理论进入19世纪后半叶以来的第三次转变期，［26］发展出新管理主义理论，包括企业再造理论、团队建设理论、学习型组织理论等，其中以企业再造理论影响最大。

1993年，美国麻省理工学院教授迈克尔·哈默和管理咨询专家杰姆斯·钱辟合著出版了《再造企业——工商管理革命宣言》一书，提出了企业再造理论。

企业再造是指，为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中，衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率等。［27］

企业再造的定义蕴含四个关键词：（1）革命性的进步。企业再造要在业绩上取得突破，取得“大跃进”式的质的飞跃。哈默为“革命性进步”制订了一个具体目标，即周转期缩短70%，成本降低40%，顾客满意度和企业收益提高40%，市场份额增长25%。（2）根本上重新思考。企业再造需要从根本上重新思考已经形成的基本信念，即对长期以来企业在经营中所遵循的基本信念，如分工思想、等级制度、规模经营、标准化生产、官僚体制等进行重新思考。这就要求打破原有的思维定势，进行创造性思维。通过重新思考，迫使企业对原有的经营策略和手段加以审视，找出其中过时的、不当的和缺乏生命力的因素。因此，根本上的重新思考意味着企业要重新定位，而不是在原有的框架内进行局部调整。（3）彻底的变革。企业再造不是对组织进行表面化的调整修补，而是要进行脱胎换骨式的彻底改造，抛弃原有的业务流程、组织结构和各种习惯，建立起适应新的环境和目标的企业管理制度、管理方式、业务流程等。哈默认为，企业再造不是改进现有的东西，而是把现有的东西扔掉，重新开始，从一张白纸开始，重新创造工作方法。（4）重新设计业务流程。所谓业务流程，是指一组共同为顾客创造价值相关生产或服务的过程和方法。在一定程度上，业务流程决定着企业的运行效率。在传统的企业组织中，业务流程被分散在不同部门中，无法从整体上把握和管理业务流程，进而影响到企业为顾客提供的产品或服务的质量，也影响企业运行效率的提高，正因为如此，企业再造要从重新设计业务流程开始。

企业再造与之前的渐进式变革理论有本质的区别。企业再造是组织的再生策略，它需要全面检查和彻底翻新原有的工作方式，把被分割得支离破碎的业务流程，根据新的要求进行重新组装。从重新设计业务流程着手，建立一个扁平化的、富有弹性的新型组织。

企业再造理论的重点是在由信息技术革命引起环境突变的情况下，必须对企业原有的业务流程进行重组和再造，也即流程再造。公共管理同样面临由信息技术革命引起环境突变而带来的一系列新的挑战，必须从更好地满足社会公众需求的角度出发，重新设计公共管理和公共服务的流程，提升公共管理和公共服务的针对性、回应性及有效性。

重要概念

公共权力（public power）

公共选择（public choice）

政府失灵（government failure）

集体决策（group decision-making）

多中心主义（polyccntrism）

寻租活动（rent-seeking activities）

利益相关者（stakeholders）

企业再造（enterprise recnginccring）

流程再造（process rccngincering）

提示问题

1.为什么在公共管理中主要采用非强制性公共权力？

2. 20世纪80年代西方国家公共管理发展的原因是什么？

3. 20世纪80年代后期以来推动我国公共管理发展的主要因素有哪些？

4. 20世纪后期科层制弊端表现在哪些方面？

5.公共选择理论的分析方法有什么特点？

6.多中心主义认为自组织治理在处理公共事务过程中具有哪些优势？

7.引起政府失效的主要原因是什么？

8.在现代政府活动中为什么会存在寻租现象？

9.寻租活动会产生哪些消极后果？

10.利益相关者理论如何运用于对公共管理问题的分析？

11.企业再造理论对公共管理发展有哪些借鉴作用？

章节文献

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