公共管理学的基本概念和相关范畴

第二节　公共管理学的基本概念和相关范畴

一、公共管理的含义及特征

有不少学者尝试给公共管理下一个明确的定义，相信这些定义对于我们更好地理解公共管理会有一定的帮助，这里选择几个有代表性的作一简单介绍。

尼古拉斯·亨利（Nicholash L.Henry）认为，公共管理是方法性与技术系统性的发展或应用，通常使用量化以及测量等手段，以使公共组织的运作更有效率、有效能，并逐渐增强其回应力。

卡尔森和欧尔曼认为，公共管理是对行政的一般方面科学整合的研究……它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。

梅戈特认为，公共管理是一个很新的术语。这是一个政策分析学院所使用的术语——当政策分析学院的教授们认识到他们的学生需要知道如何在公共机构和非营利机构中完成任务时，他们不想使用公共行政这个术语，因为公共行政在历史上与官僚机构及官僚联系密切。公共管理这个术语现在更为时髦，更受欢迎。某人从事公共管理表明他不仅能够熟练地执行政策、运作机构，而且能够娴熟地与所处的政治环境沟通，他应该能够与关心他所在机构和项目的组织和利益集团打交道。公共管理对于公务员行为的理解更为宽泛。就是说，那些致力于政策形成、政策执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理。

我国学者陈振明认为：公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的科学，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。

通过上述列举的国内外不同学者的观点可以看出，由于每一个人分析和认识的角度不同，出发点不同，可能各自对公共管理有不同的理解，但我们可以从中归纳出以下几点共同特征：

（一）以政府为中心的开放治理主体

也就是说，公共管理强调政府对社会治理的主要责任。不言而喻，政府是公共管理活动的核心主体，但它们不是唯一的主体。相反，西方新公共管理运动的实践已经证明，政府承担的不少公共管理职能及具体内容，由非政府的公共组织来完成，这不仅是可能的而且是可行的，后者不一定比前者差。一般地说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事项，更多地应由政府来承担，特别是如国防、外交、重大法律法规与政策的制定，只能由政府来完成。从微观方面的管理来看，政府可以承担一部分，更多地应该交给社会的其他公共事务管理部门来做，愈是接近基层方面的公共事务，愈有可能让相关的非政府部门来完成。因此，公共管理也强调政府、企业、公民、社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共担。

（二）营造分权式的管理环境

在公共行政中建立的是高度集权的科层结构，行政权力集中于领导层，而直接面对公众服务的政府组织和人员权限极少，更多的是严格按照程序执行领导层的决定。这不仅带来体制僵化、工作效率低下，也不利于信息的流通和反馈。而分权的体制则很好地弥补了这个缺点。在分权式的管理环境中，对于资源配置和服务供给的决定更接近于供给的核心问题，有更多的相关信息可供使用，为顾客和其他利益集团的反馈提供了机会。分权方式是弥补科层结构不足的尝试，同时也是寻找适应公共管理全新体制的探索和思路。

（三）重视结果和个人责任

公共管理从效率、有效性和服务质量等方面更注重投入后的产出，更关注结果。而在公共行政中，行政者只关心程序的正确与否，只计算投入的多少，不关注产出和结果，服务质量难以提高。在重视结果的条件下，公共管理者可以发挥主动性，采取更有效的科学管理手段和方法，对公共管理活动进行更有效和灵活的运作。而在这种管理行为中，管理者需要对结果承担个人责任，一定程度上避免了因程序无过错而造成的“程序性无责任”。

（四）在公共部门中引入竞争机制

公共物品和公共服务一直都主要由公共部门来提供。由于公共供给的非竞争性和非排他性特征，给收费带来困难，排除使用者的成本很高，可盈利性不强。因此，在没有政策优势的情况下，私人企业一般是不愿意涉足公共供给领域的，公共部门对公共供给形成了垄断。竞争的缺乏导致了公共供给的低质量和低效率。因此，公共管理主张在公共部门中引入竞争机制。在创建良好的政策环境下，发挥市场的积极性，在公共部门与私人部门、公共部门之间进行竞争，建立优胜劣汰的机制。在政府公共管理改革中，公共企业的民营化趋势以及分散公共服务机构等举措，都是这种思路的体现。

（五）公共部门提供公共供给方式的改变

公共管理主张改变过去由公共部门直接生产并公共供给的方式，通过合同、竞争招标等途径，将公共供给的生产尽量转向私人部门，以缩小公共部门的规模，节约财政。事实上，私人部门在提供某些公共供给时比公共部门更有效率，这种方式也更有利于实现公共管理主体制定的目标和决策的职能，体现管理的特性。

（六）引入私人管理方式，建立明确的绩效标准，实行绩效评估

公共管理注重结果而不是程序，在公共管理中通过借鉴私人管理的方式，建立明确的绩效标准，实行绩效评估，以此来检验管理能力和管理水平，作为人事管理工作的基础。

（七）职业化的管理方向

职业化管理的重要性在于：一方面使公共管理职业化，培养一批公共管理方面的专业人才，以适应公共管理发展的需要；另一方面，确定公共管理主体的活动范围，使公共管理主体的行为更具有管理性而非政治性。

二、公共管理与私人管理的区别

“公”与“私”有着相对性，但在许多重要方面，公共管理与私人管理之间还是存在着明显的差别。

（一）管理的目标不同

公共管理的目标是实现公共利益，它不以营利为目的。公共管理的这种导向缘于行政官僚帮助选举政治家满足公众对政府服务所提出的愿望和要求，缘于非政府公共部门的使命。尽管在某些方面，公共管理的主体在提供公共物品或公共服务的时候也会收取一定的费用，但这并不改变公共管理的非营利的社会属性。公共管理的非营利性决定了公共管理的主体在公共管理过程中，必须依据宪法和法律所授予的职权、职责来进行，否则他们将承担法律责任。由于私人部门或组织最终要依靠获利而生存，因而私人管理以利润为导向，它们通过生产或销售产品和服务，追求利润的最大化。

（二）责任机制不同

在私人组织中，权威和责任的划分是比较明确的。在政府中，诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等这些因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。即使在非政府公共部门中，责任机制也较为复杂，它们各有自己的章程或惯例，需要依法向政府有关部门申报、注册登记，并接受政府有关部门和社会相关人员的监督。

（三）资源基础不同

在公共管理中，公共管理的主体实施公共管理活动的必备前提和手段是公共权力，作为公共管理核心主体的政府部门所掌握、运用和消耗的物质资源和自然资源都是公共的，所需要的经费预算也主要是来自政府的财政收入，其财源基础是公共财政。即使在非政府公共部门所拥有的资源和经费中，有一定比例虽然是来自社会各界的捐款或非营利性收入，但政府资助仍是其所需资源和经费的最主要来源。在私人管理中，它的权力基础是来自私人部门作为一个组织所具有的力量——私权利，其赖以生存的物质基础是其在市场竞争中所获取的利润。

（四）人事管理制度不同

与私人部门的人事管理制度相比，公共部门的人事制度更复杂、更严密。通常情况下，政府公务人员的选拔制度要比私人部门条件更高、程序性更强，对政府公务人员的解聘要比对私人部门的雇员解聘困难得多。

（五）受政治环境影响程度不同

包括政府活动在内的公共管理的运作是在政治环境中进行的，这决定了公共管理受到政治环境更大、更直接、更深的影响，与私人管理相比，具有明显的政治性或公共性的特征。

三、公共管理学的内容与范围

公共管理的研究范围主要包括以下领域：

（一）公共管理的权力与领导

公共管理学首先要研究公共管理活动中权力的分配或授予，领导的职责、优化领导体系的关键环节及基本条件等，如领导战略、领导行为、领导集体等各个方面。

（二）公共组织的构成、发展以及与社会其他组织的相互关系

公共部门或公共组织的结构、类型、目标等因素直接影响着公共管理活动的开展，影响着公共部门、公共组织与私人部门及社会中其他各类组织间的相互关系等。公共部门和公共组织的特征、原则、目标、结构以及对社会产生的影响等是公共管理学的重要研究对象。

（三）公共管理中的决策与计划

要推动整个公共部门的运转，首先必须确定目标，这便是公共管理的决策与计划。公共管理的决策和计划需要运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题作出决定。

（四）公共管理过程中的创新机制

要立足本国实践，借鉴世界各国公共管理的经验，研究公共管理活动中的创新机制，探索符合本国国情的公共管理理论与方法。

（五）公共管理活动的绩效与效率

公共管理活动的直接产出和最终社会效果之间的关系十分复杂。提高绩效或效率既是公共管理活动的重要目标，也是公共管理学研究的核心课题之一。

（六）公共部门的人力资源管理

公共管理活动总是与一定的人员有关。没有人员，就谈不上管理，没有优秀的公共管理人员，就谈不上优化的公共管理活动。因此，公共部门的人力资源管理是公共管理学的重要研究内容，涉及公共管理人员的选用、培训、考核、激励以及管理体制等诸多方面。

（七）公共管理中的信息传递与反馈

优化公共管理的绩效有赖于不同机构的人员和社会组织之间的沟通、协调与合作，而有效的协调与合作，必须有及时的信息传递与反馈。因而，对公共管理活动中信息沟通的渠道和手段、信息的传递与反馈等，也应进行研究。

（八）公共管理活动的分析与评估

对公共管理的各个环节要随时进行全面、系统的分析与评估，及时地在各个环节上作出适应性的调整或变革，推进公共管理的现代化。公共管理活动的分析评估涉及管理要素、管理过程以及管理模式等各个方面。

（九）公共管理活动中的监督机制

对公共管理监督机制的研究包括监督的任务、监督的形式、监督的幅度和原则等方面。

总之，由于公共管理学是多学科的交叉和综合，在它追求人类社会的一种新型的社会治理模式的过程中，需要总结概括和广泛汲取现有一切科学发展的成就，因而它的研究范围也就会有着广泛的开放性和兼容性，它会随时把那些对公共管理活动有着重大影响以及对公共管理体系和模式构建有着积极的参考价值的因素纳入到自己的研究范围之中来。

四、公共管理学的研究方法

具体说来，在目前公共管理领域存在的基本研究方法有下面几种：

（一）历史分析法

历史分析法是根据客观事实自然发展的历史进程，分析并揭示其发展规律的研究方法。这种方法主要是根据各种史料及学者的著作，像研究史学那样来重点研究公共管理的起源、发展及其变革。该方法的优点在于有事实和理论根据，缺点则是范围过窄，难于拓展新的理论研究领域。

（二）系统分析法

系统分析方法主要包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等。在公共管理学中引入这种方法，有助于人们理解公共管理系统及其与社会环境的关系；通过对公共管理系统的各个组成部分、公共管理过程的各个环节进行的研究，加深人们对这一系统中的结构、功能和层次的认识；也使得人们能够从不同的角度研究、开拓新的认识领域。

（三）比较分析法

公共管理学中的比较分析方法要求研究者将不同国家或地区的管理活动加以对照，通过纵向的“古今”比，横向的“中外”比，甚至“古今中外”的纵横交错比较，找到公共管理学一般的或普遍的理论，了解各国或地区在不同时期的公共管理特色，丰富整个公共管理学的方法论和理论体系。

（四）归纳分析法

归纳分析法是从某种概念、某种规律或者事实出发，在实证研究的基础上，找到一般的规律性的东西并加以总结的科学研究方法。这种方法对于处理复杂的管理问题较为有用，管理学者可以将简化总结出来的具有一般规律性的东西作为出发点，建立能反映某种逻辑关系的模型。

（五）案例分析法

案例分析法是现在公共管理研究中较为常用的一种研究方法。对于已经发生的典型的公共管理事例，研究者尽可能从客观公正的角度加以观察，正视其产生的背景与原因，找出其产生、发展的条件和过程，描述导致结果的各种因素，最后总结出经验和教训。其优点是联系实际、针对性强等，案例的积累为以后发生的事件提供借鉴。但应当注意具体问题具体对待，以免就事论事、以偏概全。