从公共行政学到公共管理学

第一节　从公共行政学到公共管理学

一、公共行政学的起源

（一）公共行政学诞生的背景

虽然公共行政的历史与政府一样漫长，但在19世纪前一直没有形成相对规范的理论。这主要是那些时代社会生活和政府职能的简单性使然。因此，那时的公共管理基本上是建立在个人观察、判断和直观基础上的传统经验管理，尽管管理思想源远流长，管理理论却进展甚微。

到了19世纪，这一局面发生了根本变化。科技革命带来的生产力方面的巨大变革，使社会生产力得到迅速发展，社会经济结构发生了巨大变化。工业革命后，机器劳动取代手工劳动使社会生产力取得了飞跃发展，新的经济组织——工厂制度普遍建立，大量工厂的经营不善和破产倒闭使传统的经验管理遇到了挑战，改进管理、降低组织活动的成本成为当务之急。19世纪40年代末，美国掀起了铁路建设的热潮，由此导致美国铁路企业的成长。铁路企业的管理需要专业性的特殊技能和训练，支薪管理人员从此产生，现代职业经理阶层得以形成。19世纪六七十年代以后，在美国、德国等国家发动的“电气革命”（第二次工业革命）进一步促进了生产力发展。同时，股份制的企业制度从铁路行业扩展到各个行业，所有权、控制权分离产生的职业经理人员形成了新的社会阶层（被称为“经理革命”），职业经理人员构成了管理理论专业研究队伍的主体，从而形成了社会性的管理研究潮流——“管理运动”。管理运动促使了科学管理理论的诞生，也为早期公共行政学奠定了基础。

19世纪的技术进步和革命促进了社会生产力的迅速发展，使经济结构发生了巨大变化，也使得社会管理经济的任务越来越繁重，社会关系日益复杂，并带来了一系列的社会问题。政府职能迅速扩大，行政管理部门的工作领域和工作数量极大拓展，并使得任何一种政府职责都变得更加复杂和困难。政府管理范围的扩大，使得行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大，公共事务管理职能日益扩大，行政经费开支急剧膨胀，对政府的效率不断提出更高的要求。与此同时，行政人员的贪污腐化、不负责任、能力低下和不称职等情况也日益严重。19世纪末，一场废除政党分赃制，建立“中立的”文官制度和“功绩制”的文官制度的改革运动在美国兴起，直接推动了公共行政学的研究。另外，率先在行政改革方面获得成功的一些城市对公职人员专业培训的需要，也促使行政学独立。正是在这样一系列背景下，公共行政学应运而生了。

（二）公共行政学的理论渊源

对行政或行政管理进行专门性的研究大致始于17世纪末18世纪初的西方国家。德国学者冯·史坦因于1865年出版了《行政学》一书，最早提出了“行政学”的概念。史坦因认为19世纪应当是行政学的世纪，他试图建立一门有关国家行政的社会科学。但是，当时的行政研究是与法学研究合为一体的，还不能与之严格区分开来成为一门独立的学科。直到1887年美国学者伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）发表了《行政学研究》一文，才标志着公共行政学学科的建立。

公共行政学的理论渊源与以下四种理论有着不可分割的联系：

其一，西方近代政治学说，尤其是西方政治学说中的国家学说，直接为公共行政提供了有关国家权力（行政权）、民权、民意、政府结构以及政治过程等基本概念和范畴，提供了经典的以理论思辨为特征的研究方法。

其二，君主制时代德、奥两国的“官房学”。官房学主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。官房学在改进行政管理制度、积累行政管理经验和人员培训等方面为后来的公共行政管理提供了有益的启示。官房学以后逐步演变为公共财政学。

其三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首创了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的人事行政研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对公共行政学的形成具有直接的推动作用。

其四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止公共行政管理最重要的理论基础之一。

威尔逊为公共行政学的建立奠定了理论基石，他的贡献在于提出了政治与行政两分原则（Dichotomy of Politics and Administration）。这一原则的确立不仅促进了行政学同政治学的分离，而且，后经古德诺（Franc J.Goodnow）的系统发展，成为产生广泛影响的行政管理理论。在政治行政两分原则的基础上，威尔逊阐述了一个良好的政府应有两大支柱：坚强有力的政务官和效能精干的文官系统。威尔逊还论述了行政管理中的创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。他精辟地阐明了公共行政学的内涵以及基本原则，因而威尔逊被认为是公共行政学的开山鼻祖。

马克思·韦伯（Marx Weber）的官僚制（科层制）理论构成西方行政管理学的另一个理论基础。他在《经济与社会》（1922）这一论著中对官僚制作了系统分析。“官僚制或科层制”（Bureaucracy）被用来表示一种特殊的组织结构安排，也用来表示一种特殊的行为模式。韦伯依据对古埃及、罗马、中国的官僚制以及拜占庭帝国和19世纪到20世纪初欧洲出现的现代官僚制的研究，试图从“真实世界”中探讨最充分发展了的官僚制的组织形式。他将官僚制看做是一种建立在权威和理性基础上的最有效的组织形式，它在指挥和控制现代社会方面发挥主要作用；它在纪律的精确性、稳定性和严格性，以及在可靠性、效率性等方面比其他组织形式更优越。韦伯的官僚制理论对于传统公共行政学注重正式政府组织及其结构形式的研究产生了重要影响。

二、公共行政学的发展

考察公共行政学的发展历程，一般认为，公共行政学经历了下述几个理论阶段：

（一）传统行政理论

指行政学发展初期的理论及研究方法。传统行政理论侧重于研究行政原理、行政组织、行政人员、行政法规等一系列静态的对象，注重行政组织、行政权限、行政职责、行政法规、行政程序、行政方法、行政任务等具体内容。传统行政理论过分注重正式组织和正式权限，忽略了行政人员的主观精神和心理活动，同时其研究方法也不够系统，研究领域也比较狭窄。

（二）科学管理行政理论

科学管理行政理论形成于20世纪初，是受泰勒（Frederick W.Taylor）科学管理理论的影响而发展起来的。科学管理行政理论主张用科学的方法探讨行政活动的规则，根据一定的步骤进行实验，从而确定行政目的、行政方法和行政措施。如科学管理行政的基本要求是进行时间和动作研究，确定最适合于完成行政活动的过程、方法、工具等条件，清除无用无效的动作，使之标准化，从而提高工作效率；进行任务管理，实行激励工资制；实行组织职能化管理等。科学管理行政有利于提高工作效率，但其局限性也很明显，主要的缺点在于它用一种机械模式和机械关系来规定行政活动和行政关系，忽略了人的复杂感情、心理活动和多层次的需要。

（三）人际关系行政理论

人际关系行政理论也称行为理论，它与科学管理行政理论的观点迥然不同。人际关系行政理论认为，行政体制要提高效率和扩大能量，不应仅限于研究如何改善行政组织与行政条件，而应当把在行政过程中活动着的人当作分析的中心，注重研究影响人的行为变化的各种因素和条件。持这种理论观点的学者注重研究人的动机与激励、团体关系、团体动态学等课题，并总是乐于运用心理学、社会学、社会心理学等学科的知识。人际关系行政理论的观念有着持久的影响，至今不衰。当代行为学派、需求层次学派、X理论、Y理论、Z理论等都与人际关系行政理论有密切的关系。

（四）系统行政理论

系统行政理论是系统论与行政学研究相结合的产物，它运用系统论来研究行政活动和行政关系。系统行政理论首先把行政体系视为一个系统，然后确定系统的内部结构和功能，研究系统与环境的关系、系统的输入输出、系统的平衡机制和系统的动态过程等。

（五）决策行政理论

决策行政理论认为任何行政首先需要决策，决策决定着行政的效率。在行政体系中，高层行政人员决定整个行政的目标和方针，中层行政人员贯彻执行高层行政人员决定的总目标和总方针，决定部门的目标和计划，并将其传达给下级行政人员，下级行政人员就日常的行政作出决策。在作出决策时，组织目的、效率标准、公正标准、个人价值均会成为决策的价值前提。在整个行政过程中，要注意克服知识和信息的不完整性，克服团体行动的不稳定性，克服价值体系的不稳定性；要分析行政人员的心理因素，分析行政人员的学习过程、记忆和习惯；要完善计划系统、组织结构和控制系统等。

公共行政还有其他一些理论流派，如社会体系理论、数量理论、结构—功能理论等。

与其他学科相比，公共行政学的历史是较短的，直到今天，人们还乐于把它称为一门交叉学科或边缘学科。也就是说，它与现代社会一切新产生的学科一样，总是在广泛吸收其他学科的积极成就的基础上谋求自身的发展。所以，公共行政学具有兼收并蓄的综合性学科特征。

三、传统公共行政学的局限

从学科发展的角度看，在公共管理学产生之前，有关公共领域管理方面的知识集中体现在公共行政学（Public Administration）上。尽管至今还有学者坚持认为公共管理属于公共行政学的范畴，是公共行政学的一个分支，但“从行政学到公共管理学是一种学科范式的转换”的看法逐渐成为主流的认识。依据这种主流认识，需要我们探讨的一个问题是：传统的公共行政学在处理公共领域的管理事宜时究竟存在什么局限，才催生出公共管理学？

综合起来看，用公共行政学的理论和方法处理当代公共领域的管理事务时，主要存在着以下局限：

（一）理论框架局限

行政学的理论基础主要是由政治学和管理学两者构成的。其中行政学与政治学关系渊源最深。在经历了一段相当长的重合期后，行政学才从政治学中分离出来。威尔逊在1887年发表的《行政学研究》是行政学学科走向独立的标志。他主张行政不应是政治的附庸，而应从政治中独立出来，成为专门的研究领域。但是，行政学既然以政府管理作为研究内容，就注定无法独立于政治学，因为“政府”本身就是一个政治学范畴。行政学在威尔逊以后一百多年的发展中，一直与政治学保持着时亲时疏、若即若离的关系，政治学所具有的规范取向（Normative Orientation）是行政学始终无法回避的问题。另一方面，从“行政管理学”的名称本身可以看出，人们在相当程度上把行政学作为管理学的一个分支学科来看待，将其视为一门特殊的管理学科，即行政的管理学。但是，将管理学原则贯彻到底，采取一般的工具取向（Instrumental Orientation），使公共行政类同于一般管理的研究，又会抹杀公共领域特有的政治文化价值。显然，如何在规范取向和一般工具取向中找到契合点，同时，冲出政治学和管理学的藩篱，将政策分析、社会学，尤其是当代经济学等学科纳入到自己的理论基础和研究方法论体系中，是研究当代公共管理学科所需要解决的重要问题。

（二）管理主体局限

公共行政学明确地将管理主体界定为政府或国家行政机构，有学者更是将公共行政学称之为政府管理学。诚然，现代政府作为全体社会成员共同利益的代表，通过民主程序产生，其权力得到社会公众认同，具有合法性和强制性。在社会生活中，政府负有承担公共服务的主要责任，无疑是最重要的公共管理主体。但是，将公共管理的主体局限于政府，就难免失之褊狭。事实上，随着社会生活的复杂化和多样化，社会公共事务也日益呈现多样性的特点。为了有效地弥补政府功能的不足，保证社会生活的正常进行，人们在政府之外组建了各种非政府的公共组织。这些非政府公共组织已逐渐成为公共管理的重要组织形式。这些组织广泛分布于教育、科学研究、文化艺术、医疗保健、社区服务、咨询、行业协会、消费者保护等领域，它们从政府获得授权进行公共管理，与政府一起努力提供公共产品，维护社会公共利益。因此，研究它们在公共管理中的作用和活动规律是很有必要的。同时，即使是对于政府主体，也存在着依据时代的要求进行研究视角和研究主题创新的问题。

（三）管理理念与手段局限

现代公共管理是在市场经济条件下的管理。公共部门如何在与市场、企业和社会的关系中确立科学的管理理念和切实有效的管理手段是一件至关重要的事情。由于传统公共行政学的核心管理理念可以概括为“全能的政府以行政的手段实施全面管理”，这就在管理主体上排除了非政府主体的参与，在管理任务上将规则制定、监管与直接管理混为一谈，在管理手段上排斥私营部门成功的管理手段和竞争机制，这就使机构臃肿、效率低下、运转不灵、官僚主义盛行、腐败现象丛生成为难以克服的顽症。因而，从根本上突破公共行政学在管理理念和手段上的局限，成为公共领域管理发展的内在要求。

（四）管理对象与目标局限

公共行政学将管理对象确定为两类：一类是政府本身，包括人（国家行政机关工作人员）、体制（行政体制和行政组织形态），以及过程（公共行政的动态过程）；另一类是属于政府管辖范围的公共事务。在这两类管理对象中，行政学注重的是内部管理，关注的焦点是行政秩序和行政效率，然后才是属于政府管辖的传统事务。但行政学忽视了行政与外部环境的关系，忽视了行政作为一个系统对“外部”公共事务的作用力，也忽视了传统上不属于行政学管理对象的社会公共事务，如公共环境、公共伦理、绩效评估等。由管理对象所决定，行政学的管理目标也是内部取向的，其重视的是管理的机构、过程和程序，强调的是管理过程的规范性。这一点在政府的官僚制组织形态及其运行中表现得尤为突出。显然，对公共管理而言，只有兼顾内外环境的关系，特别是重视外部环境，以结果或绩效为管理目标，才能实现有效的管理。

四、公共管理学的诞生

公共管理学作为一门新兴学科，其产生不是偶然的。20世纪60年代以后，伴随着全球化、信息化、市场化浪潮的冲击，人类社会发展的形态出现了巨大的变化。对于这种变化，人们以不同的方式来进行描述，如第三次浪潮、后工业社会、知识经济社会、信息社会，等等。处在这样一个时代，无论是理论界还是实务部门，都深感建立在官僚体制下的公共行政理论无法有效地解释公共管理领域的现象，难以指导相关实践。于是西方各国纷纷进入公共管理部门改革、尤其是政府管理改革的时代，“新公共管理”的运动风行全球。可以说，公共管理的实践和理论发展都具有鲜明的时代特色。

始于20世纪70年代末80年代初，全球范围内的、以政府改革为中心的公共行政改革浪潮，将管理行政由公共行政阶段推至公共管理阶段。具体来讲，公共管理学产生的社会背景包括如下几个方面：

（一）西方国家摆脱困境的需要

第二次世界大战以后，西方国家的发展经历了一段黄金时期。然而到了20世纪60年代末，西方国家纷纷从发展的高峰跌入危机的深谷，面临一系列的困境，成为公共管理学产生的直接动因。这些困境具体表现在如下几个方面：

1.政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满

在福利国家理念的推动下，西方国家政府的权力不断扩张。政府职能范围的扩大，政府角色的多样化，尤其是为了保障公民之福利，政府大量通过立法管制（包括经济性的管制和保护性的管制）干预民众生活，结果使政府规模扩大。政府一方面必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面必须采取重税政策来支付大量的公共开支，这种情况导致民众的普遍不满。

2.经济衰退和财政压力的加剧

西方国家政府角色过度的膨胀，尤其是实行福利国家政策，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，表现为通货膨胀居高不下，经济停滞不前，失业率上升，政府税收能力下降，财政压力巨大。与此同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力不断加剧，进而对各国政府造成了巨大的压力。如何节省政府施政成本，促进国内经济发展，是各国决策者不能不考虑的问题。

3.社会问题与政府不可治理性的增加

随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了层出不穷的社会问题。如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、失业问题、教育问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题等，往往是旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性（Ungovernability）的增加。

显然，此种情况决定了只有进行政府改革，特别是让公共服务回归社会和市场，缩小政府职能，才能化解政府面临的种种困境。

（二）科学技术革命和全球化浪潮

1.科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

科学技术革命对公共管理也产生着巨大的影响。首先，现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。在现代科技推动下的经济发展，使知识含量较高的第二、三产业的从业人口比重大大上升；教育的发展，使整个人口的科学文化水平大幅度提高；科学技术推动了公共管理赖以存在的社会基础的巨大变化。其次，现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。信息化使政府的传统金字塔式权力结构和信息处理结构明显不能适应社会的需求，从而要求公共部门的组织结构、运行方式、工作行为有一个重大的变革。第三，科技革命将导致社会治理新形态的出现。正如工业文明创造了官僚制政府管理模式一样，新经济文明必然要求新的社会治理形态与它相适应。

2.全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

全球化给公共管理学以重大的影响。全球化使整个国际社会成为一个相互联系和相互依赖的网络，经济的全球化、交通工具的发达，使这个网络进一步强化。在全球化的时代，政府仍然拥有各自的管辖权，并有自己独特的内部治理结构或管理系统，但它们再也不能像过去那样独立于其他治理主体之外，而是处在相互依赖之中。全球化导致了许多国际性公共物品的出现，如统一的世界市场、国际竞争力等。由于一个国家的国际竞争力是与其生存和发展密切相关的大事，如何保持和提升本国的国际竞争力便成为每个国家关注的焦点。政府在国家综合国力和国际竞争力方面的主导地位，使得各国政府不能不锐意改革，以顺应全球化浪潮，提升本国的国际竞争力。而这种政府改革和社会改革的潮流，也为公共管理学的产生和发展注入了强大的动力。

（三）政府管理和民主制度方面的矛盾

政府管理方面的矛盾集中体现在以韦伯官僚制思想为基础的行政体制与时代发展之间的矛盾；民主制度方面的矛盾则集中体现在西方国家民主的现状与民众的民主需求之间的矛盾。这两大矛盾是公共管理学产生和发展的催化剂。

1.以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求

在公共领域，任何管理行为都要通过一定的行政体制来实施。而行政体制合理与否，是影响管理效率高低的最主要因素。以韦伯官僚制思想为基础的行政体制与时代要求不相适应，便成为现代西方国家政府管理在运行体制上存在的基本矛盾。19世纪末、20世纪初以后，随着西方国家工业化的完成，马克思·韦伯所提出的科层官僚制（Bureaucracy）便一直占据着主导地位。

但是，到了20世纪70－80年代，这种格局开始发生变化。在科技革命和经济全球化的影响下，世界更加复杂多变。公众的价值取向出现多元化，需求呈现出多样化，民众的素质迅速提高，民主意识、参与意识急剧增强。这种变化对政府提出了新的要求，即政府必须更加灵活、更加高效，具有更强的应变力和创造力，对公众的要求更具回应力，更多地让公众参与管理。这使得科层官僚制内在的局限以及与时代发展的不相适应日益突出，具体表现在：第一，科层官僚制在按部就班的大工业生产条件下能发挥富有效率的长处，但在以信息为基础的时代则失去了理性和效率的传统优势。第二，市场经济体制的建立和完善，使市场竞争的原则日益深入人心；而科层官僚制奉行的是决策权威高度集中、统一指挥的原则，实行官僚制的公共服务部门就会因缺乏竞争而缺乏效率，陷入十分被动的境地。第三，科层官僚制过于琐细的分工，导致各部门封闭分割、各自为政、沟通困难、缺乏团队协作精神，同时也带来机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行的恶果，致使政府功能退化。第四，科层官僚制的精英统治（而非民主）原则，使处于科层结构中下层的官员，唯上是从，不敢越雷池半步；科层制的层级节制、照章办事的原则，使组织内成员循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。

由此可见，刻板僵化的科层官僚体制，难以应对来自信息社会的挑战。进行公共管理组织体系的创新，成为推动公共管理发展的一种重要动力。

2.西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”

公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南（James M.Buchanan）等人，对这一现代西方国家制度在政治运作层面的基本矛盾作了详尽的分析。20世纪80年代以来，为了克服西方国家民主制度的缺陷和弊端，民众纷纷提出了新的民主要求。第一，民众应直接参与公共服务的供给过程。按传统的做法，公共服务的供给过程是由政府垄断的，这种方式存在着行政效率低下、服务质量不高以及不能满足公民的多样性需求等缺陷。于是，民众强烈要求直接参与公共服务的供给，建立国家与社会共同治理的模式，以从根本上弥补官僚机构能力的不足。第二，公民应既能控制政治家，又能控制官僚。按照西方的民主制，公民能够通过选举来制约政治家，但对官僚却没有直接的约束力，官僚只能由政治家依法进行制约。在种种条件限制下，政治家对官僚的制约力相当有限，这就造成了官僚组织膨胀、办事效率低下、弊端丛生的问题。因此，公民除了用“选票”控制政治家外，要找到恰当的手段来直接控制官僚。第三，国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。现实生活中的各利益集团所持有的权力资源与能力是不均衡的，势力强的利益集团往往能够操纵政府的决策，形成丧失中立性的公共政策。因此，西方民主制要进一步发展，就必须设计出一种能克服或弱化特殊利益集团“寻租”的制度。第四，国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。西方民主制运作过程中的深层次的矛盾体现在三个方面：①政府官员（政治家与官僚）维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾；②政府官员实现公共利益的角色要求与满足自我利益的矛盾；③公民维护个人的合法权利与无限索取的行为倾向之间的矛盾。这些矛盾是公共选择的内在矛盾在民主问题上的具体体现。民众要求进行必要的制度设计并提供必要的物质技术条件，以缓解西方民主制运作过程中的深层次矛盾，使民主制度既不损害处于管理地位的少数人的基本利益，又更能符合处于被管理地位的多数人的利益。