公共危机与政府治理模式变革

公共危机与政府治理模式变革——以复杂适应系统理论(CAS)为研究视角

张立荣　方　堃

一、引论

人类从工业社会迈入了后工业时代(或称信息化时代)。全球化使得整个世界变成了“地球村”，公共危机的“蝴蝶效应”凸显。从某种程度上讲，公共危机比以往任何时期都更频繁、更突然、更具有破坏力。在危机到来时，一些政府组织之所以穷于应付、治理绩效不佳，根本原因在于政府治理的模式存在缺陷。这与其说是外部公共危机的威胁，还不如说是“异例^[19]”的累积使得政府治理模式本身出现了适应性危机。如同一台没有安装或者安装较低版本病毒防御系统的计算机，很容易遭到黑客的入侵以至于整体瘫痪，急需通过版本升级或系统更新来应对和化解危险。因此，运用复杂适应系统理论，探讨变革政府治理模式以有效应对和化解公共危机的问题，具有重要的理论意义和应用价值。

复杂适应系统理论是1994年由美国圣达菲研究所(SFI)著名遗传算法之父约翰·霍兰(John Holland)教授首次正式提出的关于复杂性研究的系统科学重大理论成果。复杂适应系统(Complex Adaptive System，简称CAS)是由各个行业或各种模式进行非线性相互作用的行为主体组成的动态系统。复杂适应系统理论突出强调的是主体的主动性以及它与环境反复的、相互的作用，认为系统的宏观变化和个体的分化都可以在个体行为规律中找到根源。

总体而言，CAS具有三大特点。第一，主体(Adaptive Agent)是主动的、活的实体。复杂性正是在主体与其他主体之间主动交往、相互作用的过程中形成和产生的，个体的主动性和主动程度决定了系统的复杂程度。第二，交互性。主体与主体、主体与环境之间的交互作用和交互影响是系统演变和进化的主要动力。主体在这种持续不断的交互作用过程中，不断的“学习”和“积累经验”，并根据学到的经验来改变自身的结构和行为方式。第三，统一性。这里的统一性是指主体与环境、宏观与微观的有机统一。复杂适应系统理论认为，通过主体与环境包括主体之间的相互作用，使得每个主体的变化成为整个系统变化的基础；从微观个体行为及其相互关系透视出复杂多样化的宏观现象，可以更加清晰的把握复杂系统的特征与变化规律。

二、按照CAS的要求重塑政府治理模式，完善公共危机管理系统

复杂适应系统理论(CAS)不仅对自然科学领域问题的研究具有重要的指导意义，而且对公共危机与政府治理模式变革问题的研究也具有重要的应用价值。改革开放以来，我国国内外环境发生了深刻而巨大的变化，此外，自然系统的不确定性加大，全球变暖等气候变化以及我国长期粗放型经济发展模式下对环境的破坏等因素引发的自然灾害频繁发生。这些都给我国政府管理提出了新的挑战。但受计划经济时代政府管理制度等因素的影响，我国管理型政府治理模式下的公共危机管理系统越来越不适应环境的变化。因而笔者认为，应该根据CAS理论的原理和要求，对以政府单一管理为核心价值、官僚制组织结构为基础、政治动员和信息管制为支撑的计划经济环境下形成的政府危机管理模式予以变革和重塑。

首先，引入公共治理理念，强化对公共危机的系统化管理意识，使公共危机管理成为复杂适应系统。CAS理论运用的前提条件是系统内存在主动的、活的实体。从公共治理的视角看，公共危机管理是多中心的治理而不是仅仅依靠政府力量所能有效运作的。不仅政府部门要树立“居安思危，思则有备，有备无患”的危机观念，而且要提高全体公民的危机意识，使全社会共同防范与化解公共危机的能动性得以加强。政府的信息分析与反应要灵敏，随时对危机发展的状况进行跟踪并及时向社会公众公开。在灾后恢复机制的建设方面，政府组织应当主动地与非政府组织、企业组织和公众以及新闻媒体联合行动，共同消除笼罩在人们心中的阴影，救治公众的心理，恢复正常的生产、生活秩序。

其次，增强公共危机管理系统内各个主体的“交互式”功能，使系统不断自我优化以适应外部环境的变化。CAS理论的精髓在于复杂系统内的主体交互式的相互作用与影响。事实表明，非政府组织在危机管理中具有不可低估的作用。它可以通过募捐、志愿捐款等公益性活动，为公共危机的处理与危机后的恢复重建提供社会支持。另外，社会中介组织的重要功能就是发挥“桥梁纽带”作用，在政府与公众之间建立起“缓冲带”。一方面，它可以把政府的政策信息传达给其成员；另一方面，它可以把其成员的需求反应给政府有关部门，为政府决策提供参考。私营企业虽然属于私人领域的组织，但在公共危机发生时，它们同样会受到外在危机的影响，也会从自身生存与发展的角度考虑与政府合作。特别是在公共卫生等突发事件的应急处理中，政府可以将一些社会性生产与销售任务交给企业，发挥私人企业在资本市场领域的优势，生产危机救治所必需的医疗设备、防护器材、食品药品和衣物等。公众自身防范和处置危机的作用也很重要。在“印度洋海啸”事件爆发的时候，一名小学生运用在学校学到的危机防预知识，提前发出灾害预警，成功地挽救了数千名游客的生命。此外，在一些属于全球性自然灾害或公共危机事件发生时，政府与政府、民众与民众、组织与组织之间的携手合作也十分必要。

最后，利用信息技术构筑公共危机管理网络化组织结构，使主体与环境、宏观管理与微观操作相统一。CAS理论的落脚点在于使复杂系统形成统一性。为此，就要建立能使主体之间、主体与外部环境之间有效沟通和快速反应的组织“载体”。在现代信息化条件下，可以将政府的各个职能部门通过计算机网络联系在一起，一旦获得危机可能出现的信息，就由处于基层的“应急办公室”利用便捷的网络系统分别向相关职能部门、上级“应急领导小组”和社会公众发出紧急信号，经由决策机构决策后迅速通过二级应急机构向各职能部门发出指令、启动预案，同时，各个职能部门又把随时跟踪搜集到的危机信息通过网络结构快速反应到上级决策机构。这种虚拟网络化组织结构，不仅可以切断传统官僚制组织垂直封闭的“链条”，突破部门分割、条块分割的“孤岛”藩篱，而且可以体现现代危机管理的联动性和开放性，将政府、市场、社会三者有机地联结起来。

三、结语

复杂适应系统理论(CAS)的推衍与运用告诉我们，在复杂多变的后工业化时代，公共危机管理是为了维护公共利益，各种危机治理主体采取系列性的联合行动以应对公共危机的社会治理过程。公共危机管理系统是一个复杂适应系统。该系统内的政府组织、非政府组织、企业组织与公众等主体都不是孤立的、单向度的活动。在自然系统或社会系统的危机爆发之后，这些主体以自组织的方式进行非线性的交互作用，通过协同与合作来共同治理公共危机。从治理与善治的视野观之，完善我国公共危机管理应该走一条政府主导，非政府组织、企业组织和公众合作互动的“协同治理”的新路径，着力变革政府治理模式，从公共权力与社会资本两方面同时入手，利用信息技术和网络平台，构建完备的公共危机预警、处置和恢复机制，充分整合各种资源，以达成“合力共治”公共危机的良好局面。

(作者单位:华中师范大学管理学院)