基于战略的公共部门绩效评估模式构建

基于战略的公共部门绩效评估模式构建

卓　越　杨道田

20世纪80年代以来西方国家方兴未艾的新公共管理运动，本质上是一场引导公共部门改革的绩效管理运动。结合行政改革的实践，公共部门绩效评估模式的构建，不仅需要从技术、工具层面来研究，而且更要从战略、理念层面来探讨。

一、公共部门战略管理的内涵与特性

公共部门战略管理将管理看作一个全面综合和动态发展的过程，要求公共部门系统考虑组织的外在环境和内部资源、结构和功能，基于对自身优势、劣势、机遇和挑战等的SWOT分析，考虑组织的未来愿景，将组织的目标、使命和价值等结合起来，强调将战略制定与绩效评估、责任机制相结合，注重管理过程与结果的统一。

战略管理的特性主要有:首先，相对于一般管理活动而言，战略管理是组织最重要和最高层次的管理；其次，相对于一般管理计划而言，它具有很强的未来导向和长远性；最后，相对于一般管理目标而言，它具有高度灵活性、适应性与全局性。因此，战略管理是一个全面、动态管理过程，它包括战略制定、实施、控制、评估、变革的全过程和由上述环节构成的管理循环，是不断调整、不间断的管理，具有很强的连续性和持续性。

二、公共部门绩效评估引入战略思维的价值导向

(一)绩效评估引入战略思维的必要性

公共部门绩效评估贯穿战略思维，是公共部门特性使然，主要体现在:第一，公共性。公共部门的公共性，不仅涉及方法和机制的创新，还关乎伦理考量和宏观规划。纵观当前我国地方政府绩效评估的实践，大多是技术、方法和策略层面上的改进，缺少深层次考虑。缺乏战略性的绩效评估模式往往不能有效地促进公共部门绩效水平的提高。第二，外部环境复杂性。公共部门正日益面临着政治、经济、社会、科技等各个方面的压力。公众对政府提供的公共产品和服务的期望日益增多，企业和市场等对政府掌舵能力和监管水平也有了更高的要求。这一切使公共部门置于一种更加复杂和变动不居的环境之中，有效地构建科学的绩效评估模式显得考虑因素更为复杂和多元化，更加呼唤战略思维。

(二)绩效评估引入战略思维的价值

首先，有利于促进评估维度的合理划分。维度具有很强的全局性和战略性，各个维度之间彼此相关，相互依存，相得益彰，共同组成评估体系的第一级指标体系，统领下几级指标体系。对评估的科学定位和正确方向的把握，需要绩效评估的设计者具有全局观。因此，通过引入战略思维，有利于从评估的基本面向和类型划分上作出合理的廓清，充分展示公共部门发展的愿景和核心价值观。

其次，有利于促进战略性绩效导向。作为在公共部门战略指导下去保障执行效果的绩效评估体系，不论是作为一种激励和反馈机制，还是作为一种引导机制，都有利于公共部门加强内部控制及其与外部环境的互动，改进管理手段，不断促进公共部门绩效水平的提高，积极有效地促进和引导从职能性评估走向战略性绩效评估。

最后，有利于更好促进公共利益。公共部门绩效评估中运用战略思维，有利于明确公共组织的使命与责任，谋划公共组织发展的方向性、长远性、全局性等战略问题，从而保障公共利益的实现。从实践来看，不论是公众满意度为导向的绩效评估模式，还是结果导向战略的绩效评估模式，抑或是综合的平衡计分卡模式，都是为了实现公共利益最大化。

三、运用战略思维构建公共部门绩效评估模式

国内外地方政府绩效评估实践和形式丰富多彩，在绩效评估模式创建方面积累许多宝贵的经验。

(一)结果导向型评估模式

以结果为导向的战略选择，突破简单的“产出”(Output)层次的评估，向“结果”(Outcome)层次的发展；以结果管理为主，打破传统的“以投入、程序和规则为本”。从西方国家政府绩效评估实践经验可知，绩效评估维度不论是“3E”标准还是“4E”标准都积极地反映了这一重要的取向。即公共部门绩效评估主要以结果为导向，如美国戈尔的国家绩效报告“创造一个少花钱，多办事的政府”和英国的“雷纳评审”都是典范。

结果为导向型评估模式，有三个重要特点:一是注重营造对结果负责的文化，努力兑现承诺并赢得公众信任；二是精心开发结果导向的关键指标，努力实现组织的使命和责任；三是全方位促进评估结果的运用，促进组织成员对结果负责的共识和责任感。

结合我国地方政府绩效评估实践，有“青岛模式”之称的青岛主要通过目标责任制的做法实现结果导向型评估模式的打造，“思明模式”则突破单一向度的“效率”，走向综合范畴的“绩效”，在积极建设绩效型政府方面迈出了可喜的步伐。当然，值得明确的是，结果导向型评估模式的选择并不等于否定和忽视过程的重要性，而是强调从职能到过程再到结果这么一个发展取向。公共部门运行过程固然十分重要，但绩效评估和绩效管理侧重的是在过程与结果相统一基础之上的最终效果和影响公共利益的维护和促进。

(二)公民满意度评估模式

从全球公共管理改革和绩效评估浪潮来看，公民参与是政府绩效评估的基本原则，公民满意是政府绩效评估的发展趋势。公民满意度是指在体验公共管理与公共服务的过程中，公民或相对人对其需求、期望和目标得到满足程度的一种心理体验和评价，是对公民心理状态的量化与测量。

从西方各国政府绩效评估实践来看，公民满意度评估模式主要有如下几个重要特点:一是扩大公众参与。引入“使用者介入”机制，让公民不仅具有知情权，还有实质性的监督权和评价权。二是实行顾客(公民)导向。公共服务评价的逻辑起点和根本宗旨是公民满意。三是政府绩效评价注重实际效果和以人为本，着力满足社会公众对公共服务的广泛需求。

总结我国地方政府绩效评估实践，主要有“社会服务承诺制”、“万人评议政府”、行风民主评议、群众满意评议等具体做法。具有地方特色的模式有“杭州模式”和“珠海模式”，它们都是公民满意度评估模式的典型。另外，笔者结合政府绩效评估实践，曾经以“民生”作为评估维度来构建群众评估客观指标体系，也是对公民满意度评估模式的一种实践尝试。公民满意是公共管理和服务的归宿点，不论是绩效评估的维度，还是具体指标，均必须以民意作为导向，满足公民需求为核心。

(三)多方参与型评估模式

评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则，其中评估主体科学配比是综合评估有效性的一个关键点。如今，政府绩效评估主体多元化也是重要发展趋势。基于战略管理框架，在公共部门绩效评估过程中，既要注重公共部门之间的互动联系，更要注重公共部门与外部环境，如公众、媒体、企事业单位、民间组织和社会团体、专业机构等的互动联系，才能有效地弥补传统的直线性单一的上下级评估的不足，保障绩效评估的客观、公正、科学。

通过近年来的实践摸索来看，笔者参与构建的绩效评估“思明模式”正是在多角度战略之下的具体尝试。我们认为公共部门绩效评估多元主体结构至少应包括综合评估组织、公民或外部行政相对人、内部行政相对人、相关领导、评估对象自身以及其他一些相关评估组织等。此外，基于多元化评估战略，需要改变传统的评估方式，减少以往“运动式”、“突击式”评估，打破评估“黑箱”，建立多重绩效评估机制，将政府自我评估、上级评估与专家评估、社会公众评估相结合。这方面的实践经验，堪称“甘肃模式”的做法是引入第三方评估，大大提高了评估结果的透明性、公开性和公正性。因此，突破单一角度的评估，实施多角度评估战略，必将更加积极地促进公共部门绩效评估的民主化、科学化。

(四)平衡计分卡模式

平衡计分卡是由哈佛大学的罗伯特·卡普兰(Robert Kaplan)教授和来自波士顿的顾问大卫·诺顿(David Norton)两个人共同开发研制的。其设计思想是从企业战略与绩效指标相结合的角度出发，改变单一的财务角度评估，提出了平衡计分卡的概念框架，将其内容概括为以下四个维度:财务、顾客、内部流程、学习与成长。根据组织生命周期不同阶段的实际情况和所采取的战略，为每一方面设计适当的评价指标，赋予相应的权重，形成一套完整的绩效评估指标体系。

平衡计分卡的优势和特点主要有:一是使绩效评估从考评工具转变为战略管理工具，有助于组织战略的制定与实施；二是充分运用财务、人员、流程、执行力和战略等关键因素促进组织目标达成；三是有利于内外部关系平衡、近期目标与远景规划相协调，确保可持续发展。美国北卡罗来纳州夏洛特市就是公共部门成功实施平衡计分卡的最好典范，在坚持“评价重要性”的理念下，使得作为一个评价系统、战略管理系统和沟通工具的平衡计分卡发挥了最大的效果。2001年，该市获得了国际城市/地区经理协会大学最佳实践的荣誉称号。夏洛特市的成功实践在美国、加拿大、爱尔兰和新加坡等地受到高度欢迎。

(作者单位:厦门大学公共事务学院)