公共事业绩效评估

13.2　公共事业绩效评估

13.2.1　绩效评估的概念

绩效评估的过程就是一个组织为了达成一定的组织目标，对如何达到这一目标以及是否达到这一目标的结果进行评价和衡量的管理过程，是一个运用评估方法来提高和达到组织绩效的过程。从评估的对象来看，绩效评估涉及组织活动和人员等各个方面，既可以是整个组织的绩效、计划的绩效，也可以是个人的绩效。目前在公共管理部门中，比较重视的是对组织绩效和个人绩效结合的评估。

绩效评估历史悠久。据考证发现，我国在公元三世纪已经开始应用正式的绩效评估；在西方则是罗伯特·欧文斯于19世纪初在工业领正式引用绩效评估，继而，美国军方于1814年开始采用绩效评估。1842年，美国联邦政府开始对政府公务员进行绩效评估，这是公共部门现代绩效评估的开始。随着经济管理和管理研究的发展，绩效评估在管理实践中得到不断的修正和完善。

13.2.2　公共事业绩效评估指标

绩效评估是整个公共事业评估的核心，而绩效管理能否成功相当程度上又取决于绩效衡量指标体系。在基本结构上，公共事业管理绩效指标与整个公共部门的绩效指标是一致的，但又有公共事业管理的具体要求。

1.公共部门绩效的基本指标

目前，从公共管理重视经济效益，但注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）

（1）经济。这一指标一般是指公共组织投入到管理项目中的资源水准，涉及的问题是一个组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱?对于公共组织尤其政府部门来说，这一指标还包含着其支出即取得结果的花费是不是按照法定的程序进行。经济指标关注的是绩效管理中的“投入”方面，以及如何使投入作最经济的利用。按法定程序进行投入、以最低的投入而生产和提供了既定数量和质量的公共产品或服务的公共管理，在经济水平方面是好的管理。经济指标并不关注服务对象问题，而是关注如何生产既能保证既定公共产品的数量和质量，又消费最少的资源。经济指标通常可以用货币的形式来表示。

（2）效率。这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。如果说经济指标所追求的是在既定的收益下所付出的成本最小化，那么，效率指标追求的则是以一定的代价获取最大的收益。因此，效率是投入与产出之间的比例关系，它关注的同样是如何生产即手段的问题，而这种手段通常也可用货币方式进行表达。公共部门的效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。公共部门的效率包含两个方面的内容：一是生产效率，即生产和提供公共产品或服务的平均成本；二是配置效率，即公共组织所提供的公共产品或服务是否满足了利害关系人（即其利益与公共产品的生产和提供有关系的个人和群体）的不同偏好，也就是公共组织所提供的公共产品或服务的项目中，如国防、社会治安、文化、教育、卫生、社会福利、环保等，其预算比例及投资的先后，是否符合公众的偏好顺序即公众的需求顺序和需求水平。

（3）效果。效果是衡量公共管理结果的另一个重要指标，它关注的问题是：通过实施管理后，公共服务的情况是否有了改善。效果指的是公共服务实现公共管理目标的程度，如福利状况的改变程度、公共产品使用者满意程度等。就对公共部门管理结果的衡量而言，效率指标适用于可以量化的或货币化的公共产品或服务，但在公共管理中，有不少服务是很难量化的，且分配效率也不易理解，因而只能从管理实施前后状况或行为的改变来进行衡量或评价。效果指标能衡量出公共服务实现既定目标的程度，因此，效果指标在公共管理中亦具有十分重要的地位。效果关注的是公共管理的目标或结果，通常是以产出与结果之间的关系进行评价的。效果可以分为两类：一是现状的改变程度，如国民受教育的状况、环境质量变化程度、交通状况改变程度等；二行为的改变幅度，如社会犯罪行为的改善幅度等。

（4）公平。这一指标关注的基本问题是：接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。因此，公平指标是对享受公共服务的团体或个人所质疑的公正性而言的，是对公共管理最重要本质的实现程度的衡量。在传统的政府管理中，由于重视效率和效果，因而几乎没有从公平的角度对管理结果进行分析评价，公平没有受到应有的重视。20世纪70年代末80年代初，西方进行政府管理改革以来，公平问题日益受到重视，并逐步成为衡量政府管理绩效的重要指标，这无疑是一个巨大的进步。但必须指出的是，一方面公平指标在市场机制下较难进行界定，另一方面也是更为重要的是，公平的内涵是与政治和社会制度密切相连的，不同的社会制度和政治制度下，公平具有不完全相同的内涵和指向，因此，公平的指标相当难以制定。

2.公共事业绩效指标制定分析

上述的4E指标规定了公共部门绩效指标制定的基本方面，但相当程度上还是抽象的，只是指导公共部门绩效评价的一般性标准。在实际中，公共部门管理的对象是不同的，其管理系统中不同组织的性质和要求也不完全相同，因而在进行评价时受到的影响或限制因素就不一样，相应的，进行绩效评价的指标乃至同一指标的量化程度也就不可能完全一致。这就是说，在具体的管理中，不同的公共部门或进行不同的管理时，还有一个绩效指标的制定问题。

在当代，公共事业管理是整个公共管理中与公众联系最为密切的部分，由特定的公共事业产品生产和提供方式构成的管理体制，决定了它与私营部门相比具有公共性；而与提供纯公共产品的部门如国防等相比，又具有明显的经济性，在相当程度上，它是纯公共管理与纯企业管理间的过渡带。因此，在其绩效指标的制定中，必须重点考虑到以下因素的影响或制约：

（1）社会因素。公共事业产品的生产和提供的最终目标是为社会服务，这是对涉及公共事业管理的一切组织的基本要求，因而应从这一侧面制定指标如公平、效果指标对其绩效进行评价。

（2）经营性因素。当代的公共事业管理中，一方面是整个公共事业产品的生产和提供根本上是以特定商品的形式向公众提供的，是存在交易形式的，即不是完全免费的；另一方面，在公共事业产品的生产和提供过程中，经营效率不仅是涉足其中的非政府组织和企业存在的关键，而且公共事业组织也必须注重公共支出的资金价值，因此，必须有相应的经营性指标对绩效进行评估。某些涉足公共事业产品生产的企业，如邮电、通信、铁路等，还应该根据相关的公共政策和要求，制定出特定的营利性指标进行绩效评估。

（3）竞争因素。既然公共事业产品是一种特定的商品，因而在一些公共事业产品的生产和提供中就存在着生产者争取公众（消费者）的竞争。在正常的竞争情况下，生产者的竞争性强，就表示其产品质量高，可以赢得更多的公众，同时也在一定程度上显示出其管理的绩效水平高低。因此，通常可以从考察竞争性出发，设定一些非财务性的绩效指标进行评价。

（4）公共事业产品公共性纯度因素。公共事业中不同类别产品的公共性纯度并不完全一致，在非竞争性和非排他性方面的表现也不相同，就是同一类别中的不同的具体产品的公共性也不完全相同。如就教育产品而言，在总体上其公共性与社会科学研究就不相同，而在其内部来说，普通教育产品和高等教育产品的公共性也不同，在当前社会高等教育产品相当程度上甚至超出了公共事业产品的范畴。因此，涉足具体的公共事业产品生产和提供的组织必须有符合自己产品特点的绩效评估指标。

总之，公共事业管理绩效指标的制定是一个具体问题具体分析的过程。当然，考虑公共事业具体情况所制定的具体的绩效指标，也有一个水平高低或好坏之分。国外学者对公共管理中绩效指标好坏评价的一些分析对我们是有启发意义的，如公共管理学者卡特（Neil Cater）就提出，好的绩效指标应符合以下标准^[3]：（1）界定清楚而有一致性；（2）应由组织之所有者来使用，不可依靠外人或环境因素；（3）必须和组织的需求与目标有关；（4）被评估的单位或个人不可影响绩效指标的运作；（5）必须有广博性（涵盖管理行为的所有面向）和一定的范围（集中有限数量的绩效指标）；（6）建立绩效指标所使用的信息必须正确和广泛；（7）必须为组织的各级人员所接受，符合组织文化。

13.2.3　公共事业绩效评估的程序

一般来说公共事业组织绩效评估程序有评估前的准备、实施评估、分析和报告结果、结果反馈等四个阶段。这四个阶段构成一个循环的周期。^[4]

1.准备阶段

绩效评估的准备阶段要做的工作包括三个方面的内容：首先是对绩效评估活动做出整体的规划，如确定决策者的需要，明确问题的性质与范围，制定有效的评估目标和全面的考核办法等。其次是作好评估的技术准备，包括评估指标体系的选择，评估方法的选用，评估人员的培训等。第三，根据评估的内容和范围收集评估所需要的资料和信息。绩效评价结果的可靠性真实性依赖于所获得的评估信息的充分性与可靠性，所以应尽可能地收集到相关的评估信息，为绩效评估工作的顺利实施做好准备。

2.实施评估阶段

准备工作做完后，就进入评估的具体操作环节，即采取必要步骤实施评估。这些步骤包括制定详尽的研究计划、建立联系渠道、选用方法对收集的资料进行评估等。其中编制研究计划时应该对问题有清楚的描述对内在的限制条件和可能运用的假设做出说明以保证评估工作严格按照研究计划进行。一般来说，研究计划的内容包括组建评估小组、分派任务、日程安排以及预算等。

3.分析与报告绩效结果阶段

首先是处理和分析评估结果，在获得了评估结果之后就需要对评估结果进行分析，这项工作很关键。只有分析评估结果，才能了解组织绩效现状，才能知道需要改进的绩效方面。所以对于获得的评估结果应做出处理，主要是将考核的结果与目标管理的要求进行对照，分析绩效的不足并提出绩效改进方案。其次是报告绩效结果，在对评估结果进行分析后，评估者需要编写评估报告，全面地反映评估目的过程和结果，然后将评估报告直接反馈给被考核者供其参考。

4.绩效评估结果的反馈阶段

被考核者接到反馈报告后，对不足之处进行修正和更改，以适应组织发展的需要。总之公共事业组织绩效评估的过程是个持续的周期性的过程，它通过评估、反馈、再评估的循环来达到不断提高公共事业组织绩效的目的。

13.2.4　公共事业绩效评估实施中的问题

公共事业绩效评估对于提高公共事业组织的绩效具有十分重要的意义，客观、系统、全面的评估是公共事业管理不可缺少的基本环节。但是，绩效评估作为一种新的理念和新的管理工具，并非可以一蹴而就，当前在实践过程中，绩效评估存在一些问题。

1.公共事业绩效评估缺乏系统理论的指导

绩效评估首先在工商企业中产生，最早可以追溯到20世纪初泰勒进行的时间研究和动作研究，随后法约尔将其从工商管理领域推广到人类一般管理领域。经过100多年的发展，工商企业绩效评估取得了很大进步。尤其是近年来，随着经济全球化和信息化时代的来临，各国企业为了在更加激烈的竞争中提高自身的竞争能力，都在寻求提高组织绩效的方法，绩效评估便得到了一定程度的发展，但是还不够成熟与完善。与企业绩效评估相比，公共部门绩效评估则只有30多年的历史，相关的理论比较缺乏。目前，学术界对于公共部门绩效评估的基本概念、评估程序、方法以及技术等问题存在着较大的分歧，对绩效评估指标体系的设计更是五花八门，且缺少科学性和系统性。而公共事业组织作为公共部门的一个分支，涉及它的理论更是十分欠缺，这必然会在很大程度上制约公共事业绩效评估实践的发展。因此，在我国，绩效评估的实践很不尽如人意。构建出一套科学、全面、系统的公共事业组织绩效评估理论，成为当前我国学者和行政实践工作者面前的一项重大课题。

2.公共事业绩效评估尚未形成制度

在西方发达国家，绩效评估已经成为公共部门的法定要求，建立并健全了相应的评估机构。而在我国，绩效评估还是个新兴的领域，尚处于起步阶段，没有明确的制度要求。长期以来，我国公共事业组织的绩效评估都是行政命令式的布置检查，甚至是突击性的检查评比，评估者和被评估组织没有给予足够重视，评估活动因此流于形式而收效甚微。公共事业组织也不会通过评估活动来提高率、改善管理。此外，在我国也没有建立健全专门的评估机构，缺乏开展绩效评估所必需的相关配套措施，公共事业组织绩效评估还处于自发、半自发状态。在很大程度上，公共事业组织进行绩效评估不是为了提高自身的管理水平，而是作为消极防御的手段，自身存在的某一方面成为社会的热点、难点问题时，才采取评估方式寻求改正。

3.公共事业绩效评估不规范

在评估中，很多公共事业组织从评估的内容到评估的程序都没有规范化，随意性大，以致在评估中不正之风和腐败行为时有发生。诸如不少大检查、大评比不仅没有取得良好的效果，而且使接受检查、评比的公共事业组织背上了沉重的负担。如当前的高校评估中，为了保证评估合格，许多高校组织大量人力物力来整理材料，补全各类数据，一切都是为了达到评估的标准。这种事后的人为的评估和结果对改变现实作用并不是很大，还导致大量行政和社会资源的浪费。

4.公共事业绩效评估体系不科学

目前还没有建立起遵循国际惯例、适合中国国情的公共事业绩效评估的理论、方法和实践体系，如果缺乏包括评估方法、评估标准、评估指标体系、评估模型、评估程序等在内的一套完整有序、切实可行的绩效评估体系，那么公共事业组织的绩效评估或者流于形式或者为了应付而变成突击运动式的大检查、大评比，这样公共事业组织绩效很难在不断评估反馈的基础上得到持续改进。另外，我国很多公共事业组织在进行评估时，采用的多为定性方法，较少采用定量方法，导致评估结果不够科学。

5.公共事业绩效评估缺乏相关利害关系人的参与

在西方国家，公共部门的绩效评估有着深厚的民众基础，民众的监督与支持是这一实践产生并得以发展的重要基础。民众的参与意味着公民可以以社会主人和服务对象的角色对公共事业组织绩效提出要求，协助和监督公共事业组织对他们的开支负责、对他们的行动负责、对他们的承诺负责；帮助公共事业组织界定重要问题，提出解决方案，判断目的是否达成。这样可以帮助公共事业组织降低成本、提高公共服务的满意程度。但在我国，开展公共事业组织绩效评估的民众基础还相对薄弱，民众监督公共事业组织的意识与行为欠缺，公众的意志和利益不能够得到很好的体现。

13.2.5　健全公共事业绩效评估的策略

绩效评估在公共事业组织中的实施面临重重困难，其中有些困难是我们无法通过努力所能改变的，如产出的特殊性和目标的多重性，但这并不意味着我们就束手无策。就公共事业组织来说，它主要是生产和提供公共事业产品和服务，进行绩效评估时尽管较之企业仍有难度，但仍然是整个公共管理中最容易推行的部分。在认识到评估实施中存在的一些困难后，我们仍可以为绩效评估工作的全面发展进行一些有益的尝试。

1.加强绩效评估理论研究，培养专业性评估人才，以适应评估发展的需要

公共事业组织绩效评估理论的发展程度取决于实践对它的需要程度。随着公共事业组织绩效评估实践的快速发展，公共事业组织绩效评估的理论研究也将会取得长足进展。加强公共事业组织绩效评估理论的研究，牵涉到很多方面，既需要自然科学、社会科学、人文科学的学科精英以及公共管理实践工作者的共同努力，又需要实现科际整合和运用跨学科的研究方法，更需要加强国家间公共事业组织绩效评估研究的交流与合作。

公共事业组织绩效评估离不开专业性评估人才。绩效评估的关键是将绩效量化，就公共事业组织而言，它首先要体现公共性并且以公共服务作为产品，科学地将绩效量化与企业相比就具有难度，因此必须要有专业性的评估人才来完成。就当前来说，公共事业组织应给绩效评估工作制定相应的评估计划，采取一些培训方式如短期培训、研讨会等来培养评估人员，选派或聘任一些具有一定公共事业组织绩效评估理论基础和实践经验的专家授课，分阶段、分层次地对评估人员进行培训，建立起比较灵活的评估人才的培养机制，从而提高评估人员的素质，以满足当前绩效评估工作对人才的需要。另外，还应当重视对公共事业组织领导的培训，通过介绍公共事业组织绩效评估的基本经验，研究绩效评估在公共事业管理过程中的地位和作用，最终提高他们对绩效评估的认识水平。

2.建立独立于公共事业组织的专业性评估机构

在美国，对公共部门进行绩效评估，除了公共部门自身、政府部门之外，还有一支重要力量就是民间组织。如坎贝尔研究所是美国较有影响的民间评估机构，1998年，它对全美50个州政府展开了大规模的绩效测评活动，并公布了各州政府的测评分数和排名，引起了较大的社会反响；1999年该研究所又对全美35个财政收入最好的市政府进行了绩效测评，其对政府绩效进行评估并公布分数和排名的做法，被评为1999年美国十大新闻之一。^[5]除坎贝尔研究所之外，一些高校如哈佛大学、罗各斯大学也在关注和研究公共部门的绩效评估，他们提出了一系列相关的评估理论、方法、指标体系、步骤等，并以此为指导开展评估活动，有力地推动了绩效评估活动在公共部门中的开展。

组建专业性评估机构，使之独立于公共事业组织，可以使绩效评估工作免受内部工作人员自身利益的干扰。另外，这些机构专事评估之职，也可以使绩效评估工作免受其他方面的干扰。当前，在我国由独立的专业性评估机构所进行的评估几乎还处于空白状态，我国公共事业组织评估的主体主要是政府部门，这种评估机制不够科学，它常常导致公共事业组织工作人员只对上负责以及形式主义泛滥。因此，我们应该借鉴西方发达国家绩效评估的经验，建立独立的专业性的评估机构。

3.加强绩效评估立法工作，将绩效评估法律化、制度化

立法保障是开展公共事业组织绩效评估的前提和基础，制度化也是当前国际上绩效评估活动的一大趋势。公共事业组织绩效评估具有重要意义，只有将其用制度确定下来，并严格地加以执行，才能够尽量排除主观和人情等非制度因素的影响，尽最大可能使之做到客观、科学、全面，而且公共事业组织绩效评估必须要有相应的法律保障才能有效地推行下去，并逐步走上制度化、规范化和经常化的道路，因此加强绩效评估立法工作成为改进公共事业组织绩效评估的有效策略。如美国前总统克林顿任职期间，共签署了90个相关法案和50个总统行政命令，国会通过了85项立法，以保证国家绩效评估委员所提出的主张得以实施。^[6]

具体就我国而言，可以采取如下措施：首先，要从立法上明确绩效评估在公共事业管理中的重要地位和特殊作用，保证绩效评估成为公共事业管理的基本环节，促使公共事业组织开展评估工作，以提高公共事业管理水平。其次，要制定颁布绩效评估工作的制度和规范，对公共事业组织绩效评估的目标、范围、形式、内容、方式等诸多问题都做出详细规定，使评估工作有科学的法律依据和规章制度可以遵循，从而把绩效评估纳入正常发展的轨道。再次，要从法律上树立起绩效评估的权威性，确定公共事业组织绩效评估机构在公共事业组织中所处的地位，保证其享有与评估活动有关的一切权利，能够畅通无阻地收集评估信息、开展评估活动、分析评估结果、提出改进方案等。只有这样，才能从法律上保障绩效评估的有效、公正和透明。

4.建立更具可操作性的绩效评估指标体系

建立公共事业组织绩效评估指标体系是一项复杂的系统工程，是公共事业组织绩效评估过程中的难点，对于这个问题，当前国内外学术界进行了一系列相关研究。

英美的绩效评估能够取得良好的效果，一个很重要的原因就是它建立了一套比较完整的、科学的绩效评估体系。比如美国，1973年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产力测定方案”（The Federal Government Productivity Measurement Program），制定出的绩效指标达3000多个，力图促使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有公共机构的主要工作进行成本——效益分析。20世纪90年代是美国公共部门绩效评估活动的高潮，1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act of1993，简称GPRA），在这个法案的指导下，建立了一系列衡量部门和个人工作成绩的机制。其中美国政府责任委员会提出了一个指标体系，具体包括投入指标、能量指标、产出指标、结果指标、效率和成本效益指标及生产力指标，但这些只是基本的指标体系，在实际操作过程中，“许多市与政府使用了150种到1500种不等的指标”，并且各州、各机构根据自己的特点设置了具体的评估标准。^[7]

要改进我国公共事业组织绩效评估，一个重要的任务就是要建立一套科学、合理、更具操作性的绩效评估指标体系。第一，要从宏观上和整体上构建一个全面、系统、科学的公共事业组织绩效评估指标体系，要从公共事业管理的投入—产出、成本—效益的角度，凸显对于公共事业组织绩效评估特征。第二，研究绩效评估指标设计的原则。当前英美等国家在绩效指标设计上普遍遵循的原则可以概括为由大写英文字母组成的单词“SMART”。“S”代表“Specific”，要求绩效指标是具体的、明确的；“M”代表“Measurable”，要求绩效指标是可衡量的、可评估的；“A”代表“Achievable”，要求绩效指标是能够实现的、切合实际的；“R”代表“Realistic”，要求绩效指标是现实的；“T”代表“Timebound”，要求绩效指标具有时限性。另外，还有指标甄选的一般原则，如目标一致性原则、可测性原则、整体性原则、可比性原则、可行性原则等。第三，要分析绩效评估指标体系建立的权变因子，即影响绩效评估指标体系建立的各种因素的总和，包括绩效评估的目标、公共事业组织自身发展目标、公共事业组织所处的环境、评估所需的信息的数量和质量等。此外，还应从战略上把握绩效评估指标体系建立的思路，可以尝试以平衡计分卡方法为分析框架，从公共事业组织的业绩、成本及其内部管理三个维度来建立公共事业组织绩效评估指标体系。

5.健全公共事业组织绩效评估的信息系统，以保证评估的准确性和有效性

公共事业组织绩效评估必须以准确、完备、科学的评估资料和数据为现实基础。由于公共事业组织绩效评估涉及的部门多，所需要的信息量大，信息来源渠道广泛，不但包括直接来源于公共事业组织、社会公众以及评估者的原始资料和数据，而且还需要其他来源的间接材料。如果只是在开展绩效评估时临时去收集，那么绩效评估所依据的资料和数据有可能是十分不全面的，信息的准确性就会大打折扣，评估的信度和效度也会大大降低。为了使公共事业组织绩效评估有准确、完整的评估信息以及有效的反馈机制，建立健全公共事业组织绩效评估信息系统就显得十分必要。具体来说，主要应从以下几个方面入手：

（1）要组织专门力量负责收集、加工信息，由其对各方面的相关信息进行及时必要的收集、筛选、归纳、整理和加工，并视不同时期的不同情况，及时予以调整、充实，形成公共事业组织绩效评估的信息资料库，为开展绩效评估工作时收集与查询有关信息资料提供方便。

（2）要充分利用电子计算机和现代通信技术，加快推进公共事业组织信息化建设，提高评估信息系统的现代化程度和评估信息传递的网络化程度。

（3）要建立绩效评估信息的传递网络，把公共事业组织绩效评估的结果尽快反馈给相关各方，使评估信息得到广泛的使用。

（4）要调整和优化公共事业组织结构，减少管理层次，适当增加管理幅度，协调“条块分割”的管理组织构架的内在矛盾，消除信息孤岛现象，为公共事业绩效评估信息系统的创建提供良好的组织环境。

公共事业组织是一个复杂的组织系统，每个功能不同的事业组织都有其自己的组织机构、职能要求和体制，并且公共事业组织不可能是一成不变的，它是随着外部生态环境和内部因素的变化而变化的，所以仅从绩效这一方面来对公共事业进行评估是非常片面的，而且一些公共事业组织的绩效难以衡量，即便是公共事业组织的绩效可以被衡量，但以量化形式表现非市场产出的绩效是否适宜也是值得考虑的。所以我们还要用长远的眼光来对公共事业进行更大范围和规模的评估，建立更多的综合评估体系。