中国公共部门的绩效评估分析

时间：2022-09-08 理论教育版权反馈

【摘要】：随着《中华人民共和国公务员法》的实施，我国的公共部门基本形成了比较系统完备的考核制度体系。

第三节　中国公共部门的绩效评估

公务员考核制度是国家公务员制度的重要组成部分，是人事行政的重要一环，从公务员的考录、转正、晋升一直到退休，都要接受考核;同时考核也是发现、选拔优秀行政管理人才的重要途径。但目前在考核制度实施中还存在一些不完善的地方。引入绩效评估的理念及其方法，对改进我国公务员考核制度具有深刻的现实意义。

一、公共部门考核制度的沿革与其面临的问题

1.我国干部考核的历史发展

我国过去的干部考核制度随着党的工作从革命斗争到经济建设发展变化，经历了一个逐步发展的过程。

新中国成立前，干部的考核主要采取考核和民主鉴定的方式。考核采用三种方式:一是平时考核，由任免机关与所在机关首长或主管部门负责人就干部平时的表现进行考核，考核结果作为实施奖惩的参考;二是定期考核，每年一次，在组织进行调整时，考核结果作为实施奖惩升黜的基本依据;三是临时考核，在干部调动离职时进行，考核结果作为调动机关使用干部的参考依据。干部考核的内容包括政治的坚定性与进取精神，执行政策法令的情况，工作责任心、积极性与纪律性，工作能力与工作成绩，业务熟练与精通程度，学习勤奋情况以及民主作用，个人道德品质的优劣。鉴定内容包括执行政策情况、政治表现、对敌斗争表现、组织纪律性、工作能力与工作态度、学习精神、工作作风和生活作风、干群关系，等等。将鉴定写成书面材料，作为了解、教育和奖惩干部的依据。

新中国成立后的干部考核工作普遍实行干部鉴定制度。同时，在选拔使用干部时由组织进行全面考察，鉴定和考察的内容包括政治表现、组织纪律性、工作能力与工作态度、工作作风和生活作风、干群关系，等等。这种“鉴定”和“考察”，是新中国成立后直到“文化大革命”前考核干部的主要形式。

2.公共部门现行的考核制度及其存在的问题

目前我国的公共部门，国家机关是其主体。现行国家公务员体制中，最早对公务员考核做出要求的是:1993年的《国家公务员暂行条例》第五章对公务员考核的规定，条例对公务员考核的内容、原则、领导方式、考核程序、考核等次、考核结果的应用等作出了规定，但这些规定只是起到一个指导作用，内容都是原则性的，并不具有实践的可操作性。1994年，人事部制定了《国家公务员考核暂行规定》，对考核的内容和标准、考核方法和程序、考核结果的使用、考核机构作出了较为详细的规定，各地区和各部门才全面开展了考核工作。1995年和1996年，人事部还出台了两个指导性文件:《关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知》和《关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知》，各地区各部门先后根据国家的有关规定制定了不同层次和类型的政策、规定，这些政策和规定增强了考核工作的可操作性，保证了考核工作步入健康的良性发展轨道。为了进一步完善公务员考核制度，人事部于2000年又下发了《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》。2005年4月，历经4年和十余次修改的《中华人民共和国公务员法》经人大常委会通过，并于2006年1月1日开始施行。《中华人民共和国公务员法》要求对公务员的考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，考核的重点是工作实绩，对公务员的绩效评估是考核工作的主体。这五个方面综合体现了公务员的素质及其履行岗位职责的情况，同时也突出了考核的重点。在考核结果的运用上，《中华人民共和国公务员法》规定对考核不称职的要降职;对工作表现突出，有显著成绩和贡献的个人、集体进行奖励等，体现了优胜劣汰的宗旨。随着《中华人民共和国公务员法》的实施，我国的公共部门基本形成了比较系统完备的考核制度体系。

但在考核制度的具体实施中，也面临着一些问题:

1.不同等级的公务员一起考核

不同性质的岗位，工作内容、职责范围不同，公务员的等级不同，要求也不一样，在同一个笼统的标准下很难比较他们的优劣。在实际操作中经常出现科局长、科员一起考核的局面，这就会出现以下几种情况:一是领导掌握全局工作，大家把所有的工作成绩都归功于领导，那么领导理所当然被评为优秀;二是领导有时为了单位团结，让出优秀名额，推荐一部分同志为优秀，大家根据领导意图选其为优秀;三是个别领导根据个人印象，干脆指定某人为优秀。这几种情况都违背了公务员考核的目的，会引起其他公务员的不满，从而影响整个考核的质量。

2.重视年度考核，忽视平时考核

《国家公务员暂行条例》第二十二条和《国家公务员考核暂行规定》第九条均将考核分为平时考核和年度考核，并且要求年度考核要以平时考核为依据。但在现实执行中，往往省略了平时考核;或虽有平时考核，但根本不重视，有考核而形不成平时考核结果。这样使年度考核时评价公务员带有很大的盲目性，无法真正做到客观地评价每一名公务员。

3.考核过程中出现论资排辈评优秀的现象

《国家公务员考核暂行条例》第十二条规定了公务员评优后的待遇，评上优秀与职务升降、工资高低、奖惩挂钩。个人按照程序进行评选并不一定就能被评为优秀，为了得到优秀，又能得到大家的支持，部门内部就“齐心协力”，论资排辈，逐年轮流评为优秀，或为达到晋升目的给某人连续优秀。

4.按比例分配名额

目前公务员考核结果一般分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。合格等次较容易确定，而优秀等次的确定则要难一些。根据《国家公务员考核暂行条例》第六条的规定:“被确定为优秀等次的人数，一般掌握在本部门国家公务员总人数的10%以内，最多不超过15%。”大多数单位的做法是，按照各部门实际人数乘以10%～15%的比例然后再四舍五入将名额分配到基层单位。结果是按人数分配指标，而不管部门工作优劣，使得按考核标准应该是优秀的人因为人数限制评不上优秀，不应得优秀的却为了保证比例而评上了优秀，挫伤了公务员的工作积极性。

以上几种情况，都是考核中出现的一些不正常现象，致使考核制度奖优罚劣、奖勤罚懒的目标难以实现。这些现象虽然是个别的，但其危害作用不可低估，不仅会直接挫伤了广大公务员的积极性，而且由于考核不公平，会对公务员制度本身带来一定的破坏作用。如果考核不公平，考核结果不能反映公务员德、能、勤、绩等方面的实际情况;用这种考核结果作为公务员升降的依据，就难以选出优秀人才，其后果并不会比行政首长凭个人印象、好恶选人的方式更好;以此作为公务员奖惩的依据，不能客观评价公务员的行为，起不到奖优罚劣的作用;以此树立的优秀工作者不仅无法起积极示范作用，还会起不良的导向作用。同时不公平的考核既无法帮助行政首长发现机关工作中存在的缺点和管理制度上的漏洞，也不能帮助公务员了解自己工作中的缺陷和不足，及时改进和补救，更不能鼓励公务员之间通过相互比较，展开公平竞争，提高工作效率。所有这些，都不利于公务员制度作用的发挥。

二、考核制度现存问题的原因分析

现行公务员考核制度作为定期考察和评价个人或小组工作业绩的一种制度安排，需要管理者在明了考核实际过程中所面临的问题后，应该针对问题作出冷静思考，及时分析原因，纠正错误。目前，我国公务员考核时所存在的问题主要是由以下原因造成的:

1.考核内容缺乏针对性、可比性。我国目前实行的公务员考核制度较多地保留了过去干部考核制度的特点，有许多内容并不适应新时期公务员考核的实际情况。如考核标准中的“德、能、勤、绩、廉”，其内容定性成分多，定量成分少，追求全面性，重点不突出，这些内容作为对公务员的普遍要求，是正确和必要的，但作为考核标准却显得过于笼统，缺乏明确的标准，在实际执行中难以把握，可比性差，两个情况相差不是很大的人，很难在考核中分出优劣。

2.岗位之间工作量和工作难度不一致。公务员职位分类法要求每一等级中的职位在工作性质上可以不同，但其责任大小、工作难易程度、所需资格条件要大致相似，所得报酬和待遇也基本相同。但事实上许多部门之间和部门内部的同一等级不同岗位之间工作量的大小、工作的难易程度差别较大，如在市级单位的一名科长与乡镇的一名镇长，两人同为科级，但工作的环境、难度、承担的责任就有很大的不同。如果工作情况不同的两者都完成了工作任务，其他表现也差不多，那就只能根据评选者个人印象或者说是人缘好坏来评出优秀。这样有时就会出现工作量大、工作难度高的岗位上的同志没有评为优秀，而工作量不大的岗位的同志却被评为优秀的情况。

3.考核制度的设计也有不尽合理的地方。考核制度的设计较多考虑了对工作人员的考核，但对领导者如何考核却语焉不详，如果领导者不负责任或有私心，无法从制度上对其加以约束。在对工作人员的考核中，有的领导干部因不愿意得罪人而不敢坚持原则、标准;有的甚至自己想获得优秀，或希望将与自己关系好的人评为优秀，不想按原则、标准进行考核，这都会导致出现考核不公平的现象。

4.考核中没有规定不称职人员的比例。在《国家公务员考核暂行规定》中只规定了优秀等次的比例，没有对不称职人员的比例做出硬性的规定，在实际执行中，大家都做老好人，相互包容，没有一个不称职的，在客观上出现“搭便车”的现象。如某县级市在公共部门工作的1.4万余名工作人员在近五年考核中没有一人被评为不称职。

三、引入绩效评估，改进我国公务员考核制度

如前所述，正是由于我国现行公务员考核制度中考核内容过于空泛，缺乏针对性，公务员岗位之间工作量和工作难度不一致、缺乏可比性等原因，才使现行的公务员考核制度出现了种种不应有的问题。将绩效评估引入公务员考核不失为一种好的解决办法。

首先，绩效考核是一个动态、持续的绩效沟通过程。管理者与工作者双方在计划实施的全年随时保持联系，就工作者的绩效进行评定、协商，全程追踪年度目标的进展情况，及时排除遇到的障碍，甚至在必要时修订年度目标，从而提高了考核的针对性。另外，通过不断的绩效沟通面谈，管理者可以以“帮助者”和“伙伴”的角色，增进与工作者之间的相互了解，使得部门内部更易建立起工作团队，减少磨擦和由此引发的低效率，从而可以大大提高工作效率。

其次，通过引入绩效评估，可以在公务员考核中加入“顾客”即公务员服务对象对该公务员的评价，并影响考核的结果，从而增强公务员的服务意识和对社会公众负责的精神，提高公众对公共部门公共服务的满意程度。

最后，纳入绩效管理体系的考核则可在融洽和谐的气氛中进行。原因有二:一是在充分参与绩效计划和绩效沟通的基础上，工作者能亲身感受和体验到绩效管理不是和他们作对，而是为了齐心协力提高绩效，他们因此会少些戒备，多些坦率;二是考核不会出乎意料，因为在平时动态、持续的沟通中，工作者已就自己的业绩情况和管理者基本达成共识，此次绩效考核只是对平时讨论的一个复核和总结，不会引起工作者的抵触情绪，从而在另一方面提高了部门的工作效率。

在我国公务员考核中，在引入绩效评估的同时，还应对考核制度本身进一步改进与完善:

1.提高公务员考核制度的法律地位。在实行《公务员法》后，应及时总结经验，根据变化的情况，将《国家公务员考核暂行规定》上升为《国家公务员考核实施细则》，作为国家公务员法的补充条款，从而使考核工作有法可依，避免各地各部门各行其是。

2.对公务员实行分类管理后，应针对综合管理类、专业技术类、行政执法类分别制定不同的考核标准，最好是每一个岗位都有与其相对应的考核标准，增强考核的针对性，为公务员考核提供科学的依据，以利于公务员考核制度建设。

3.严格平时考核制度。建议考核委员会在年度考核时，应将平时考核的结果按相应比例纳入年度考核中，引起考核者和被考核者对平时考核足够的重视，同时降低年度考核时评价公务员的片面性。

4.尽量增加考核标准中定量的内容，减少定性的内容。实践证明，采用定性分析的考核方法，很难区分不同部门之间公务员业绩的差别和同一部门内工作性质差别不太大的公务员工作业绩的高下，也很难根据考核结果客观、完整地评价一个公务员。因此，在公务员考核中，应建立细致合理的考核标准，可根据重点考绩的原则，适当提高考绩分值的比例，为公务员考核提供科学依据。

5.按照管理权限，实行分级考核。国家公务员考核工作，要依据公务员管理权限，按公务员等级分级进行。一般公务员由本部门考核，部门领导把关;领导干部则由本部门配合上级主管部门考核，上级主管部门把关，增加本部门民主测评分数在最终结果中的比重。这样，增加了公务员考核的可比性，可以克服不同级别公务员一起考核无法比较的现象。

6.严格考核制度，加强对考核工作的监督。建立监督考核人员的法规和机制，尤其是要加强对负有考核责任的领导干部的监督。应增加民主评议、民意测验在考核中的所占的比重，对考核结果进行公示，将考核置于群众监督之下，防止考核中个人说了算，或以职务高低、印象论优劣等左右考核结果的现象发生。

7.建议规定适当的不称职比例，采用末位淘汰法，提高公务员队伍的整体素质，增强公务员的竞争意识和紧迫感，提高服务水平。

☞思考题:

1.试述绩效评估的特征与类型。

2.试述公共部门绩效评估系统。

3.影响公共部门绩效评估的因素有哪些?

4.试述公共部门绩效评估的程序。

5.结合实例，说明绩效评估的方法。

6.公共部门如何科学地做好绩效评估?

7.如何运用绩效评估对公务员进行考核?

☞案例:

S大学管理学院的绩效管理改革

和往常一样，S大学管理学院的院长王天石按时来到了办公室。和往常不一样的是，院里的几名老师把他堵在了办公室的门口。王院长一看这几位来者，心里就明白了。他们曾在昨天晚上的电话里向他反映情况，对昨天学院的年度评估活动提出了质疑，对评估结果表示了强烈的不满。

原来，S大学管理学院至今没有统一的考评体系，正规的绩效考评只有一年一次的学年末综合考评，即年度考评。但即使这种“正统”考评，采用的也是一种直接的、主观的评优方法，亦即传统的投票法。具体做法是:先由个人在全院教职工面前述职，将一年来的德、能、勤、绩简单介绍一下;然后大家投票;按票数高低依次选出本年度优秀教师、优秀党员、优秀工会积极分子等。因为没有多少人会耐心听完几十个人的自我评价(实际上也没有多少人会认真地总结)，加上考评结果除了在评职称时加分外，并不与其他项目如晋升、深造、奖金等挂钩，所以人们投票的随意性很大，与绩效基本无关。结果往往是工作优秀的人无人理睬，那些需要加分和喜欢计较得失的人却得到了许多实惠。也有时某个教研室事先通通气，投票时朝今年评职称的人身上集中一下，或者大家轮流坐庄。显然，考评的奖优罚劣作用并没有体现出来。

后来人们普遍对这种考评活动失去了兴趣，有时有人搞点小动作也无人计较;然而，也有那些工作真正出色的人，因不能通过正常渠道得到众人认可而颇有积怨。这种积怨终于在昨天的教学评估中爆发了。因为从今年起，学校规定年度教学考评与工资直接挂钩，考评获“优”者可以在规定时间内享受浮动一级工资的待遇。不知为什么，这一规定在管理学院的教职员工中没有公布。这样，本年度考评活动依然在绝大多数人的漠然对待中进行，但少数“先知先觉者”却暗中操作了这次评选。事后，明白了真相的员工们感觉受到了欺骗，先是由几位教师挑头向院领导发难，后来其他人又纷纷加入进来对这次评估活动提出质疑。

今天，虽然早有心理准备，但王院长看着面带愠色的这几位老师，还是担心双方的冲突会进一步加剧。

王院长的担心不是多余的。同院长一样，这几位教师也是有备而来，而且他们带来了绝大多数教职员工的签名支持，他们强烈要求改革管理学院的考评制度和管理体制，让管理学院名符其实。他们的措辞之严厉、情绪之激烈都超出了王院长的意料。但是，毕竟院长也经过了一夜的思考，而且大家的目标也基本上是一致的，所以王院长比较容易地说服了后来平静下来的部下，保证马上着手进行教学改革的筹划工作，绩效评估便是这次改革的突破。

可以说，正是这场冲突导致了管理学院绩效管理的改革，也拉开了院里教学改革的序幕。

事件发生后，管理学院副院长任一翔教授召集院里部分教职工就年度考评的问题征求意见。会上，大家的反应异常热烈，所反映的内容也超出了考评范围，涉及考绩、评优、人员培养、奖酬发放乃至课程设置和工作安排等诸多事项。这使院领导们深深意识到，绩效评估存在的问题远比想象中要多。后来，根据另外一些其他方面的调查，任副院长汇总出一份《关于管理学院绩效评估问题的分析报告》。该报告指出，目前管理学院在绩效考评中的问题，主要集中在四个方面;

1.教学评估主观化。单一靠学生评价老师决定教学质量，模糊了真正的教学目的与考评目的。

2.考评标准的非量化。纯定性性质的考评无法说明谁干得好，谁干得不好，谁又比谁好多少。

3.考评结果的“无结果化”。奖罚力度不足以及只奖不罚的做法导致干多干少一个样。

4.人员培养的随意化。外出访学、进修、深造与日常业绩无关，这是整个管理学院人心浮动、人人思“走”的重要原因。

报告最后指出:由此看来，对于绩效考评来说，不仅是考评的方法和标准，而且考评时间的选择、活动的组织、结果的处理以及考评活动与其他活动的联系等方面都存在着严重的缺陷。这些缺陷所造成的后果，短期内的影响是教职员工的个人情绪、工作热情和一定的收入，长此以往影响的就是员工素质、教学质量、人才去留和学院的发展。所以说，管理学院的绩效考评机制已经到了非改不可的程度，它直接影响到了下一步学院的教学改革。任副院长的报告得到了院党委会的批准。很快，一个由任副院长牵头、四位绩效考评专家组成的考评研究小组成立了。研究小组以教学系列的工作人员工作情况为重点，对沿用多年的《S大学管理学院教学质量评价表》进行了彻底的分析、评价和改造。几个星期以后，拿出了新的《S大学管理学院教学人员绩效考评暂行制度》。主要内容包括:

一、考核的基本思路

(1)改年度考核制度为系统考评制度。由过去的一年一考改为一年多考，包括年度考评、学期考核、日常考核和特殊事件考评。其中特殊事件指校外办班、企业项目、教学评估等常规教学工作以外的事项，按事件情况单独考核;日常考核指日常出勤、上课，按出勤表随时考核;学期考核主要考核一学期的教学、科研情况，用登记表的形式详细记录;年度考评是全面考评，是将全年的工作情况做一次详细的考核、评价和分析，并与其他项目一起形成综合的绩效考评体系。

(2)改纯粹的定性考评为定性与定量相结合的测评，且以定量为主，能直接量化的如教学时数、教学门类、出勤情况等直接量化，那些不能直接量化的如直接的教学质量、工作效率、管理工作等采用二次量化。

(3)年度考核作为全面考评将教学评估、日常考核、学期考核、同事评价、教学与科研评估等合成一个综合系统，按项目确定权数，再次充分量化，最后按分值高低确定考评级别。

(4)对考核结果及时反馈，合理分析，奖优罚劣，搞好沟通工作。

(5)作为教职工工作情况的总结，年度考评的结果作为与下一步薪酬发

放、工作安排、定编定岗、人员培养以及人事调整的重要依据。

二、对教学评估的改革

作为对教师教学质量主要评价渠道的教学评估，是这次考评改革的重头戏。

(1)每学期在过去单一学生打分的基础上，增加专家听课测评和同事听课测评。

(2)由部分退休老教师组成专家督导小组，负责测评任课老师的教学规范性和教学能力。时间安排在一个学期的任意时间里，每位任课老师的课至少听一次，事先不必通知任课老师。

(3)各教研室负责从本专业的角度，对任课老师在专业深度和教学发展等方面进行测评。同事听课往往集中在期中，事先做好计划，提前告诉任课老师。

(4)组织学生测评的重点应集中在老师授课的程序性和规定性方面。时间应该在期末，但测评表格必须在考试之前交上。测评内容包括全面性、新颖性、逻辑性和创新性等。

(5)针对专家听课、同事听课和学生评价分别设计不同的测评表格。