公共文化机构绩效评估的背景

一、公共文化机构绩效评估的背景

（一）公共文化建设与发展迎来跨越式推进的历史机遇

首先，文化建设成为经济社会发展的重大战略。20世纪末以来，从全球范围来看，文化的政治、经济及社会意义逐渐被人们所认识，其发展的战略地位日益凸显。如1998年由联合国教科文组织（UNESCO）组织召开的“文化政策促进发展”会议提出“文化是支持可持续发展的重要资源”、“文化是人类社会的终极发展目标”、“发展可以最终以文化概念来定义”、“文化的繁荣是发展的最高目标”等理念。^［1］基此，众多国家纷纷将文化提到关乎国家“软实力”的战略高度，以一种更加自觉的国家意识和发展战略致力于文化建设。

在我国，2007年党的十七大将文化列为社会主义事业“四位一体”总体方略的有机组成部分，并提出“推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新高潮”；2008年党的十七届三中全会提出“繁荣发展农村文化”；2010年党的十七届五中全会提出“提升国家文化软实力，推进文化创新，深化文化体制改革，满足人民群众不断增长的精神文化需求”；2011年我国国民经济和社会发展“十二五”规划提出“推动文化大发展大繁荣，提升国家文化软实力”；胡锦涛总书记在建党90周年“七一”重要讲话中指出“要继续大力推动社会主义文化大发展大繁荣，坚定不移发展社会主义先进文化”；2011年党的十七届六中全会提出建设社会主义文化强国的战略任务。

其次，公共文化需求旺盛，加快公共文化建设与发展成为社会期盼。随着我国经济社会发展，人们生活从整体上告别了物质匮乏时代，开始由生存型向发展型、享受型过渡，从而社会需求正在发生结构性变化，逐渐由物质需求主导转向由文化需求、精神需求主导。由之，公众对文化的需求逐步从单一性向多元化转变，从数量型向质量型转变，从被动接受向主动参与转变，且呈现出群体化、多样化、层次性、流动性等一些新的特征和趋势。

鉴此，政府提供的文化产品及服务与社会快速增长、变化的精神文化需求之间的矛盾日益突出，公众不再满足于看几场电影、观看几场演出等整齐划一的文化供给模式，而是要求政府部门不断创新工作机制和服务模式，真正从他们的文化需求出发，积极灵活地提供常态化、优质化的文化产品及服务来丰富精神文化生活，提高自身素质和生活品质。如杭州市2008年调查显示，在公众最想参与的文化生活中，“参与大众文化活动”的比例为39．39%，高于现实享受情况23．66个百分点；最想“参观展览”的比例为23．3%，高于现实享受情况17．52个百分点；最想“观看表演”的比例为20．56%，高于现实享受情况13．47个百分点。^[2]这表明社会实际的文化需求远未得到满足和实现，这也是公共文化建设与发展的内在动力和提升空间。

（二）覆盖城乡的公共文化机构网络基本形成，完善以机构为依托的公共文化服务体系建设是“十二五”时期的主要任务

“十一五”以来，全国各地公共文化服务体系建设蓬勃发展，成效显著，覆盖城乡的公共文化机构网络基本形成，文化基础设施建设基本完成。如截至2010年末，全国共有公共图书馆2884个、文化馆（群艺馆）3264个、乡镇（街道）综合文化站40118个和村文化室20余万个。^［2］从区域来看，比如浙江县级图书馆、县级文化馆、乡镇综合文化站、村文化活动室平均面积分别达到4420平方米、3222平方米、1084平方米和294平方米，文化信息资源共享工程基层服务站点4万余个，其中乡镇覆盖率100%、村覆盖率98．5%。^[3]

尽管如此，公共文化建设与经济社会发展的形势要求及公共文化需求还存在差距。主要表现：一是公共文化设施发展不均衡。如全国文化建设先进地区浙江省内尚有28%的县图书馆、24%的县文化馆、20%的乡镇综合文化站未达标。^[4]二是公共文化资源配置不合理。有些地方受经济利益驱动，将图书馆、博物馆、文化馆、青少年宫等建在偏僻地段，致使所提供的文化服务缺乏便捷性、公平性。三是公共文化投入与产出不平衡。“十一五”期间，全国公共文化财政投入大幅增加，从2006年的685亿元增加到2010年的1528亿元，年均增长22．2%。^［3］但由于绝大多数公共文化产品及服务均由政府拨付，缺乏竞争压力，很多是单向行为，对投入的规模量度等没有可行性、效益型分析，缺乏效益评估机制，造成公共文化资源浪费或使用低效。四是公共文化服务供给与需求不对称。主要是没有从公众需求出发，导致公共文化服务供不应求和供不适求。五是公共文化管理机制不健全。包括经费投入、产品制造、人员保障、人才培养、志愿服务、需求表达、需求反馈、服务供给、公众评价、绩效评估、文化资源配置等机制有待建立。

鉴于以上情况，按照公益性、基本性、均等性、便利性、优质化的原则要求，以公共文化机构网络为依托，继续完善以政府为主导、以公共财政为支撑、以全民为服务对象、以基层特别是农村为重点的覆盖社会、惠及全民的公共文化服务体系建设，是“十二五”时期公共文化建设与发展的主要任务。

（三）将绩效评估工具应用于公共文化机构规划、建设、管理及服务之中，是政府文化管理创新的需要，也是进一步提升公共文化服务能力和水平的需要

20世纪70年代，为了解决财政赤字、政府管理低效和公众信任危机问题，以美国、英国、新西兰等为代表的发达国家掀起了一场新公共管理运动。从此，以公众满意度和服务质量为核心的公共服务绩效评估，作为一种有效的政府管理工具在世界范围内广泛应用。对公共服务绩效进行评估，预示政府管理理念及方式的根本性、方向性调整，催生以公共服务型政府为导向的政府管理改革与创新。政府管理就是最有效地运用公共资源为全社会提供公共产品和公共服务，政府只有通过提供充足优质的公共产品和公共服务才能证明自身的合法性和存在价值。

近年来，全国各地公共文化服务体系建设轰轰烈烈，表面上很热闹，但公共文化设施利用率不高、活动吸引力不大、服务质量不尽如人意等现象较为普遍，从而出现公共文化发展困境。为此，我们可以借鉴国际上普遍应用的管理工具——绩效评估，对公共文化服务的目标、过程及效果实施全方位的绩效管理。由于当前公共文化服务体系建设是以公共文化机构网络及其设施建设为依托的，是通过公共文化机构来组织、实施和提供各种各样文化项目和日常文化服务的，城乡居民享受到的公共文化服务的多与少、优与劣也直接取决于公共文化机构的规划、建设、管理及服务状况，因此我们可以以公共文化机构规划、建设、管理及服务的绩效评估为抓手，依据政府、文化行政部门、公共文化机构等的职能及责任担当，根据“十二五”时期公共文化服务体系建设与发展的目标任务，以公众满意度、文化价值功能及社会效益的实现程度作为评估核心，来系统地构建绩效评估框架。

同时，绩效评估结果将为新的公共文化决策、财政投入优化和文化资源配置等提供直接的参考依据。这样，绩效评估便成为推动公共文化建设、促进其健康发展的一种重要机制，既为政府文化管理改革创新指出了方向，也为满足社会日益增长的精神文化需求、进一步提升公共文化服务能力和水平提供了制度保障。