“省管县”能解决县乡财政困难吗

“省管县”能解决县乡财政困难吗?

庞明礼　李永久

当前“省管县”体制改革作为政府层级改革的一项具体举措，作为促进县域经济发展，解决县乡财政困难的一条新的路径和制度创新而受到广泛关注，并因其“强县扩权”所取得的巨大成效而受到热烈的推崇。但是现实中，县乡财政困难却并未因“省管县”体制改革而得到切实、明显改观，我们需要对其有所反思，政府级次过多真是导致县乡财政困难的根本诱因吗?“省管县”体制改革就必定能成为解决县乡财政困难的一剂良药吗?

一、导致县乡财政困难的根本原因

(一)税收划分的不合理

我国县乡财政自主收入的不足在很大程度上应归咎于税收划分的不合理，我国过多的政府级次使得只能加大共享税收入，而在不断发展的分税制财政体制下，增值税的75%，消费税的100%，营业税的50%，以及所得税的50%～60%，也被中央拿走，仅将剩下的规模小，征收难度大，征收成本高的税种留给了地方，从而造成了其难以形成规模收入，没有当家的主体税种。而省、市政府也打着“加强宏观调控”的旗号，运用一切手段，向上层层集中财力。如此盘剥下去，县乡政府便只能靠向农民收取税费来维持运转了，而仅仅靠农民的税费来履行基层诸多的事权，往往是入不敷出，大多数乡镇也因此走上了负债之路。

(二)农村的税费改革

我们提到，向农民收取的税费构成了县乡财政收入重要来源的一部分。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过了《关于废止农业税条例》的决定，农业税的取消意味着后农业税时代的到来，原先的一些预算外资金收入，例如农业税附加，村提留，乡统筹，集资收入等项目的收入几乎为零。农村税费改革政策的颁布及实施，使得那些本就处于落后，穷困地区的县乡政府失去了最后一条增收的渠道，这种政策性的减收造成了大量的县乡纷纷陷入财政困境，也使得县乡财政困难成为我国一种普遍的社会现象。

(三)农村公共产品的供给

提供公共产品是各级政府的主要职能，根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的提供。但实际中，中央与地方在农村公共产品供给的责任划分上界定不清晰，中央政府把有些事权下放得过低，交由乡镇政府承担和负责。如基础教育、计划生育，都是国家的基本国策，都是为了全国人民的共同利益，属于全国性公共产品，但目前这些事权主要由乡镇政府以及村负责。而地方政府为了尽可能的履行这些事权，必然要花费大量的资金，也必然会导致负债等现象的发生，并进而陷入财政困境。

农村公共产品供给状况是农村经济发展的基础和保障，农村经济发展对农村基础设施具有很强的依赖性。2006年以来，我国在全国范围内开展了社会主义新农村建设，在短短的几年内，我国的大多数乡村都有了翻天覆地的变化，基础设施建设得到了显著性的提高，但在农村公共产品供给得到保证和加强的同时，由于上级的补助和自身财政收入的有限，大多数乡镇都是入不敷出，纷纷背上了沉重的债务负担。

(四)支出责任的划分

中央政府与地方政府支出责任的划分以政府职能范围的界定为基础，现阶段我国财政支出划分为完全由中央政府承担的财政支出项目、由中央和地方政府共同承担的财政支出项目、完全由地方政府承担的财政支出项目三部分。但是在地方政府所承担的财政支出项目中，却履行着包括农村基础教育等有关中央政策方面的事权，即通常所说的“上出政策，下出资金”现象，这些本应由中央政府承担支出责任的事权，却是一直由地方政府承担着，而且逐层下压，并最终由财力最薄弱的、最基层的县乡来履行。一方面，这种支出无法保证农村公共物品的供给效率；另一方面，基层政府为履行这些事权会耗尽自身的财力。政策与资金的不配套，支出责任划分的不合理也是导致县乡财政困难的一个原因。

(五)“逆向软预算约束”

“逆向软预算约束”是指各级地方政府通过“自上而下”地索取资源来突破预算限制，包括地方政府向企业和个人征收正式税收之外的各种苛捐杂税，通过各种政治压力或交换关系集资来完成某项工程。在这种新的逆向软预算约束下，地方政府账面上的财力对其行为并不能构成实质性的约束，地方政府可以通过权力自上而下地在其管辖范围内攫取其他组织和个人的资源来突破现有预算的限制。

地方政府为何要主动突破预算约束，累积各种负债进而累积财政风险?为什么其存在借债做事的动机?从我国地方政府的激励机制看，我国的地方政府官员处在一个政绩合法性建设的制度环境中，政绩已经被非常细致地纳入干部考核与晋升制度中，加上干部年轻化的大趋势，为了在任期内较短的时间内做出引人注目的资源密集性政绩，尽快得到提拔，就必须在县乡财力紧张的条件下有能力动员足够的资源，而向下借债便是突破已有预算约束的最佳策略。

此外，由于地方政府利用各种债务形式来从事各种既能满足官员需要又能满足民众需要的工程，对于债权人之外的社会公众来说容易产生一种“财政幻觉”，在这种制度环境下，对于地方政府借债行为的社会约束是很弱的。再加上借债的企业、银行与个人及其他组织在运营的各方面都受到政府正式或非正式的制约，因此，也很难抵制其借债要求。

二、三级政府能否解决县乡财政困难?

通过减少政府级次进而压缩财政级次的制度创新，是现今大多数学者所认为的实现县乡财政解困的最佳途径，但是以虚化地级市和乡两级政权为举措的政府层级改革真能在解决县乡财政困难的问题上奏效吗?

(一)三级政府能保证地方政府发展经济的积极性吗?

一个合理的制度安排，不仅需要其有理论上的可行性，而且更需要其在实践中能真正得到拥护和切实地履行。当地方政府的层级由五级改为三级后，地市级政府和乡级政府所执行的主要政府职能将分别由省级政府和县级政府的两个派出机构来履行，而地方政府是由那些关注自己的职业生涯和个人利益的官员所组成的，从这个前提出发，对于以上两个派出机构的官员来讲，原来五级政府体制下从乡级晋升到县级和由地级市晋升到省级的晋升阶梯已不复存在，因此，官员的工作积极性会因为晋升机制的缺失而受到打击。而且在三级政府下，县级政府作为农村唯一的基层政府，相比以前五级政府下的县政府来说需要履行更繁重的政府职能，而置身其中的政府官员因为地级市的撤销而对仕途晋升产生普遍的悲观预期，进而会影响他们在工作中的敬业精神，最终会影响县级政府的运行和县域经济的发展。

(二)三级政府能保证公共产品的配置效率吗?

公共产品的配置效率在很大程度上对县乡两级的经济发展产生着影响，要实现县乡公共产品的合理配置，就需要政府的层级安排能够解决政府供给中的信息问题和激励问题，而五级政府无疑能更好地达到这一目标，五级政府的层级安排能够使各级政府也能进行较为细致且合理的职能分工，从而有利于政府准确掌握不同地域居民的需求偏好；同时也有利于政府部门根据公共产品在外溢性上的差异在各级政府之间配置供给决策权，而且根据以上所述，五级政府因为其充分的晋升机制而能够给政府决策主体产生强烈的激励作用，使其能积极主动的根据所辖地区农村居民的意愿来提供地方公共物品。反观三级政府，由于政府级次的缩减，公共产品的供给职能就将集中到县级和省级两级政府手中，而这两级政府则主要通过它们的派出机构搜集农村居民对于公共产品的需求偏好信息，然后对整个辖区的公共产品供给作出统一规划，但其信息搜集主体与决策主体的分离，会导致地方公共产品的供给决策与农村居民的消费偏好不符，降低公共产品的配置效率，从而出现较多的重复性建设工程，不利于县乡自主发展经济。

(三)三级政府能保证较高的社会规制效率吗?

政府的社会规制效率对于地方经济的持续稳定发展有着深远的影响，若县乡两级没有高效率的政府社会规制和认同，县乡财政困境的解除也将变得不可实现。我国地方政府对社会的规制包括贯彻计划生育政策，执行户籍管理政策，通过行政强制使个体行动服从社会利益等。政府的社会规制是对辖区内大量分散的个体进行的规制，因此要求其有较强的行政执行力，保证其在信息不对称的情况下对分散个体进行监督和强制的有效性，而五级政府是合乎这一要求的，它充分的纵向密度能够保证政府的社会动员效率，也能使政府通过强大的行政执行力去成功应对复杂的突发事件，但三级政府就极可能造成政府对社会规制的失效，难以为县乡经济的发展提供一个稳定的社会环境。

三、三级政府本身行得通吗?

从根本上讲，一国的地方政府层级结构体系同一个国家的规模和一级地方政府的有效管理幅度直接相联系，一旦基层地方政府单位的数量确定，而中央政府的直接控制幅度又有一定限度时，就客观上形成了对相应层级的需要。“省管县”体制改革作为改五级政府为三级政府的一项具体措施，作为解决县乡财政困难的一把钥匙，它本身是否存在问题呢?

(一)管理幅度与管理效率的匹配难

边际效益理论^[27]对行政管理幅度与效率的解释是，如果一个行政区域的管理幅度是合理的，那么这个幅度与相应的行政管理机构及其职员规模之间应能构成一个最佳耦合，此时达到最佳管理效率，继续增加其管理幅度，或者持续减少机构和人员编制，会使管理的边际效益急剧下降，反之，进一步增加行政管理机构和职员，减小管理幅度，也会大大降低管理效率，造成管理资源的闲置与浪费，产生管理的“规模不经济”。

“省管县”体制改革取消了市级财政这个中间层级。实行县财省管，这种做法理论上对于提高管理效率的确会产生巨大的作用，但这同样带来了一个重大的问题——省政府的管理半径和能力问题。对于一些人口众多的大省和自治区而言，会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。这无疑给省政府的管理带来了一系列的问题，省能否肩负起有效管理下辖县的重任值得商榷。

(二)权力约束难

“省管县”体制改革扩大了县级政府的经济管理权和社会管理权，但建立完善的约束机制便成了眼前的一大难题。在实践上，“省管县”体制改革以后，首先就很有可能导致上级行政部门对县级行政监督管理和约束力度的削弱。

“绝对权力导致绝对腐败。”不受约束的权力是可怕的，虽然“省管县”体制改革能在一定程度上增强县域经济发展的自主性，但是随着其权力的过度扩张，会引发其过分的强化自身利益，并有可能导致基础设施的重复建设，公共服务的脱离实际及腐败等一系列问题，再加上在长期的省市管辖下，县级的管理思想与手段也难以短期内得到转变，无法驾驭下放的诸多权力，从而有可能造成权力的滥用及制约的“真空”，对县域经济的发展造成损害。这样改革就陷入了不放权不能搞活县域经济，而放权了又搞乱县域经济的尴尬境地。因此，构建一个有效的权力约束机制便成了三级政府制度安排的瓶颈。

(三)“地级市”的定位与人员精简难

不可否认，在财政体制改革的权力博弈过程中，“地级市”是此次改革中既得利益的最大流出者，其帮扶县的积极性会有所减弱，因此，作为一个理性“经济人”，基于自身利益最大化，“地级市”在可能的范围内，会采取一定的博弈手段。县市之间的过度竞争必然导致其在县域经济社会协调发展中的作用大打折扣，造成区域内资源难以有效整合。

此外，“省管县”体制改革是一次规模宏大的政府改革，这种体制上的大手术，牵涉到数以万计官员的利益，其困难程度是显而易见的。那么，这项改革所要进行的机构和人员调整，对地级市及其官员的心理承受能力是一个重大的考验，如何缓解改革中的阻力，消除抵触情绪，做好思想工作，这是一个非常艰巨的工程，若不把这些问题处理好，为县域经济发展提供一个良好的环境，那么县乡财政解困便只是纸上谈兵。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)

【注释】

[1]王名:《清华发展研究报告2003:中国非政府公共部门》，清华大学出版社2003年版，第27页。

[2]是指处于弱势的农民(农民工)通过具有高度同质性的乡村社会资本，获取就业信息和机会，进入劳动力市场时再次处于弱势地位，无法实现阶层的向上流动，类似于“马太效应”。参阅Wilson，W.J.The Truly Disadvantaged:The Inner City，the Underclass and Public Policy，Chicago University Press，1987.

[3]是指村民建立自己生活意义和生存价值时的面向，参见贺雪峰:《新乡土中国》，广西师范大学出版社2003年版，第9页。

[4]孙兆霞:《屯堡乡民社会》，社会科学文献出版社2005年版，第44-46页。

[5]顾建键:《转型中的社会治理:和谐社会构建与城市社会发展研究》，上海交通大学出版社2006年版，第344页。

[6]宁骚:《公共政策学》，高等教育出版社2003年版，第345页。

[7]燕农:《农民的话语权是新农村建设的保障》，载《中国青年报》2006年2月22日。

[8]*本文系国家社科基金项目“中国城市社区居民自治的制度研究”(批准号:04BKS027)系列成果之一。

[9]陈伟东、姚亮:《选举行为背后:投机博弈——以武汉市C社区居委会直接选举为例》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2005年第5期。

[10]［美］林南:《社会资本——关于社会结构和行动的理论》，张磊译，上海人民出版社2005年版，第63-67页。

[11]陈伟东:《社区自治:自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社2004年版，第174页。

[12]笔者在J社区观摩过程中，随机发放了由华中师范大学湖北城市社区建设研究中心制作的“社区居民问卷”，共发出30份，回收27份，回收率90%，有效率100%；同时笔者向8位候选人发放了“候选人调查问卷”，回收8份，回收率100%，有效率100%。

[13]胡荣:《理性选择与制度实施——中国农村村民委员会选举的个案研究》，上海远东出版社2001年版，第62页。

[14]据2007年9月13日农业部副部长尹成杰在国务院新闻办就发展现代农业、促进农民增收等情况回答记者提问时表示，尽管这几年农民收入持续快速增长，但仍然低于城镇居民收入的增长速度，城乡居民收入增长的相对差距和绝对差距仍在扩大。2004年和2005年城乡居民收入比分别为3.21∶1和3.22∶1，2006年扩大到3.28∶1，绝对额的收入差距达到8 172.5元。

[15]郑万军:《社会主义新农村建设中政府作用的思考》，载《农村经济》2007年第8期。

[16]新农村建设是中央全局战略思维的结果，有利于整个国民经济的健康和谐发展。所以说，新农村建设虽然在农村，但受益的并不仅仅是农民，有着巨大的正外部效应。

[17]所谓“委托—代理问题”，是指当代理人按委托人要求行事，但比委托人更了解情况时，代理人有可能按自己的利益行事而忽略或损害委托人的利益。此种情况也称为“道德风险”。

[18]“理性无知”是指当人们在面对信息搜寻上的高昂成本和不确定性时而理性选择不获取某些知识的行为。

[19]［德］柯武刚、史漫飞:《制度经济学:社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2003年版，第64-70页。

[20]叶振鹏、张馨:《公共财政论》，经济科学出版社1999年版，第15-32页。

[21]郑万军:《新农村建设背景下乡镇政府职能转换》，载《山东社会科学》2007年第9期。

[22]俞可平:《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9页。

[23]［瑞士］弗朗索瓦·格扎维尔·梅里安:《治理问题与现代福利国家》，载俞可平:《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第111页。

[24]《2006年中国居民收入分配年度报告》，http://politics.people.com.cn/ GB/8198/5352699.html，2007年2月1日访问。

[25]《2006年中国居民收入分配年度报告》，http://politics.people.com.cn/ GB/8198/5352699.html，2007年2月1日访问。

[26]世界银行:《2006年世界发展报告:公平与发展》(中文版)，清华大学出版社2006年版。

[27]张金锁、康凯:《区域经济学》，天津大学出版社1998年版，第87页。