财政“省直管县”与行政“省直管县”宜同步推进

一、财政“省直管县”与行政“省直管县”宜同步推进

目前，各界普遍认可的“省直管县”体制改革路径是：从财政体制上的“省直管县”逐步过渡到行政体制上的“省直管县”，并把财政“省直管县”作为实行行政“省直管县”体制的一个前置条件。换言之，就是如果财政上的“省直管县”改革没有取得突破性进展，那么行政上的“省直管县”改革也无从谈起。形成上述认识的原因主要有两个方面：

其一，“省直管县”体制改革最初是从财政领域率先提出的。理论界早期对“省直管县”问题的研究也主要集中在财政“省直管县”方面。直到现在，很多人一提到“省直管县”体制改革，首先想到的还是财政“省直管县”。行政上的“省直管县”改革是在财政“省直管县”改革试点开始遭遇来自行政体制上的阻力时，才开始逐渐进入人们的视野的。受这种认知惯性的影响，截至目前，全国大多数试点省份的改革重心仍然主要放在财政“省直管县”上，或是与之相关的经济领域的放权改革，真正从行政体制方面着手推动“省直管县”体制改革的省份仍占少数。

其二，中央政策导向的影响。近年来，中央有关“省直管县”体制改革的系列文件多次提及财政“省直管县”改革的时间表，并暗含着“各地应该先着力推进财政省直管县，然后再根据条件逐步过渡到行政省直管县”的指导思想。比如，2011年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中就曾指出：“扩大县域发展自主权，稳步推进扩权强县改革试点，推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管理县财政管理制度改革；在有条件的地方探索省直管理县（市）的体制。”在中央政策的导向作用下，各省也基本上是按照“先财政、后行政”的思路来筹划和推进“省直管县”体制改革。

笔者以为“把财政省直管县作为推进行政省直管县体制的前置条件”的提法是有待商榷的。从某种程度上说，以财政层级改革推动行政体制上的“省直管县”改革是典型的本末倒置，必然会陷入体制不顺的困境。实行财政“省直管县”后，由于人事和行政方面仍然实行“市管县”，县级政府需要同时面对省和市“两个婆婆”，必然造成县级政府职能运行中的诸多问题。因此，财政上的“省直管县”与行政上的“省直管县”宜同步推进，不宜、也没有必要区分先后次序。