安徽省直管县财政体制改革力度大成效好

安徽省直管县财政体制改革力度大成效好

为进一步理顺财政分配关系，加快县域经济发展，安徽省从2004年起，全面实行省直管县的财政体制改革，并在实践中不断改进和完善，形成了较为成功的改革模式。

一、改革的背景

一是县域经济缺乏活力，发展缓慢，县级财政普遍困难，县财政的困难基本上要靠省财政帮助解决，省财政实际承担着县财政保工资、保运转的责任。二是绝大部分市级财政自身困难，市带县的作用难以发挥。不仅如此，市财政还不同程度地存在着集中县级财力的问题。三是省财政为缓解县乡财政困难而采取的一些支持政策、补助资金等措施因体制不顺往往很难及时贯彻落实到位。四是省财政难以掌握县级财政的真实状况，信息缺失，不利于省财政加强对县财政的管理和监督。2004年，安徽省决定改革和创新财政管理体制，实行省直管县，加大对县级财政的支持、管理和监督力度，促进县域经济加快发展，从根本上改善县级财政状况。

二、现行的财政体制

(一)管理层级方面

安徽现有17个地级市，5个县级市、56个县、44个市辖区。1994年分税制改革后，实行省管市、市管县的财政管理体制。2004年以后实行省直管县财政管理体制。目前，实行的是省管17个市、57个直管县，市管44个市辖区、4个非直管县的财政体制。省财政通过取消县级原体制递增上解、调减县级原体制上解数额、将相对固定的结算补助和专项上解合并后进入体制基数等措施，进一步规范了省对市、县的财政分配关系(数额直接核定到县)。同时取消了市对县的各种形式、各种名义的财力集中(市级由此造成的财力缺口，省财政予以适当补助)，规范了市对县的财政分配关系。

(二)收入划分方面

分税制改革以后，虽然实行省管市、市管县的财政体制，但增值税、营业税都是按属地原则分享，省、市都没有分享县级的增值税、营业税等主体税种;所得税方面，除省属企业所得税作为省级固定收入外，增值税25%部分以及地方税种全部按属地原则划归市县。2004年，进一步调整和完善了所得税收入分享改革方案，所得税收入基数也直接核定到县。同时，省对下的财政体制基数(包括原体制的收支范围和收支基数)、转移支付、重要的结算项目等直接核定到县。同时将中央下划所得税和省属企业所得税全部按属地原则划归市县(中央企业跨地区经营集中缴纳的企业所得税、高速公路经营企业所得税、烟草销售企业所得税、中央下划电力企业所得税、彩票个人所得税地方分享的40%部分仍作为省级收入)。目前除所得税省级分享15%以外，省以下没有再层层划分和分享其他税种，财政收入划分相对清晰，分配关系较为简单。

(三)体制补助方面

与中央分税制改革时新老体制双轨并行相衔接，省对各市以1993年为基期年，按市应上解省或省应补助的数额，作为各市体制上解(补助)基数，对上解市实行逐年递增上交，递增率5%。从2002年起，又将相对固定的省对下农村税改转移支付、调资转移支付、结算补助等并入体制补助基数(市为定额补助基数)，同时取消县级5%递增上缴，减少县体制上缴基数1亿元。调整后，所有县均为体制补助县，财政较弱的四个市为体制补助市，其他市为体制上解市。

(四)税收返还方面

对于上划“两税”，省对各市、县按基数加增长返还，其中增长返还为上划“两税”增长率的1∶0.15。对于所得税，省按基数返还。

三、改革的基本经验

(一)创新体制，把减少财政管理层级和理顺分配关系作为省直管县财政体制改革的核心内容

一是建立直接高效的扁平化财政管理体制。实行省直管县财政体制后，省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还、工作部署及联系等方面直接到县。同时，按照“三权不变”原则，将扁平化管理体制延伸到乡镇，全面实施“乡财县管”改革。

二是理顺省以下财政分配关系。取消市对县各种形式的财力集中，明确规定不得将应属于县级收入范围的收入收归市级;调整和完善所得税收入分享改革办法，规范跨地区煤矿生产、卷烟工业企业的税收分配。同时，理顺市辖区和非省直管县财政分配关系，市级财政统一管理非省管县和市辖区财政体制。近两年，各市按照“收入范围明确、支出责任明晰、财力重心下移”的要求，相继调整完善了市对区的财政体制。

三是深化乡镇财政体制改革。结合农村综合改革，以提高乡镇财政保障能力为目标，省财政厅下发文件，进一步明确了县财政支出责任和收入范围，明确了乡镇的支出顺序和支出标准，各地均按省财政厅的统一要求，调整了县对乡镇的财政体制，从体制上确保乡镇工资正常发放和机构正常运转。

(二)加大支持，把促进县域经济又好又快发展作为省直管县财政体制改革的根本任务

一是进一步提高县级财政保障能力。省财政不断加大对下转移支付力度，中央财政下达到省的转移支付资金，绝大部分都按照重心下移的原则分配到市县。在转移支付资金的安排上，第一，注重统筹省与市县的分配关系，同步建立了规范的市级转移支付和县级转移支付，对15个县改区和4个非直管县享受县级同等转移支付政策;第二，注重资金分配的公平、公正和科学、规范，从2007年起调整和完善了一般性转移支付分配方法，坚持用标准收支统一衡量区域财力差异，优化选择影响标准收支的客观因素，采用公式化方式进行规范化分配，同时大力推进转移支付制度建设;第三，注重资金分配的时效性，尽可能提前下达各类转移支付资金，有利于各地及早谋划，促进资金尽快发挥效益。从2008年起，每年提前告知下年度省对市县一般性转移支付和专项转移支付预计数，并要求市县列入年初预算，提高预算编制的完整性。

二是进一步激发县级加快发展的动力。通过不断改进和完善，安徽省已基本建立起具有当地特色的均衡性、政策性、激励性相互统一、相互促进的一般性转移支付体系，其中激励性转移支付主要体现鼓励县域经济加快发展。实行税收增长奖励政策，对县级地方企业一般预算收入中的税收收入比上年增长部分，省财政按增收额的20%进行奖励;实行企业所得税增收奖励政策，对县级企业所得税省级分成超上年基数部分全额予以奖励;实行财政强县奖励政策，对2010年财政收入规模超过10亿元、纳入考核范围的18个县(市)奖励发展资金;实行出口退税财政补助政策，对县级出口退税超基数地方负担部分全额给予补助。大力强化对县域经济发展的激励机制，发展越快，得到的实惠越多。

三是进一步增强县域经济的活力。2008年出台了《关于省财政支持县域经济发展的若干意见》，从支持园区建设、支持企业发展、健全体制机制、完善政策措施、拓宽融资渠道等方面提出了22条省财政支持县域经济发展的政策措施，对促进县域经济又好又快发展起到极大的推动作用。大力发展园区经济，积极培育县域经济增长极。安排县域工业园区贴息和奖励资金，筹集安排县域工业园区发展资金，支持县域工业园区基础设施建设和园区企业发展。着力构建信用担保体系，促进中小企业发展。以省信用担保集团为龙头，采取股权投资、资金合作、共设担保基金等多种方式，运用参股、控股、再担保等经济手段，带动县域信用担保体系建设。对纳入省信用担保集团再担保体系的毗邻苏浙两省的县级担保机构，省财政实行贴费政策，并逐步扩大省财政贴费政策覆盖面。建立化解县乡政府债务激励约束机制，减轻县域经济发展负担。全面实施化解县乡政府债务试点，对化解债务确有成效的县实行“以奖代补”。

(三)加强管理，把规范县级财政收支行为作为省直管县财政体制改革的保障措施

一是全面推行规范化的县级部门预算改革。为促进县级财政科学、合理安排预算，省财政建立了县级预算审查制度，对县级预算安排不符合要求的，按规定程序要求其进行调整。在此基础上，经过充分调研和试点，2008年按照统一性和灵活性相结合的原则，将县级部门预算编制的主要模式在全省统一，推进县级部门预算改革高效、规范进行。从编制2009年预算起，全省县(含市辖区)全面实行了规范化的部门预算，有效提高了县级预算编制水平，也为进一步推进预算管理改革，实行省对市县预算的动态监控奠定了基础。

二是选派省直管县财政联络员。2004年，在厅级机关选派了57名处级干部，作为省直管县财政联络员负责对口联络57个省直管县。2007年按照交流轮换、业务处室联络贫困县、南北对调三个原则对直管县重新选派了联络员，以进一步掌握县级财政的真实情况，提高县级财政管理水平，加强省与县之间的工作沟通和联系。

三是加大财政系统培训力度。省财政以业务培训为重点，以提高财政干部能力为核心，以推动财政改革与发展为目标，对全省财政干部开展了大轮训。2009年，共培训108位县(区)财政局长和1 390位乡镇财政所长。

四、改革的主要成效

(一)促进了县域经济加快发展

财政收入增长速度明显加快，对全省财政增收的贡献率进一步提高。2009年，县域财政较快增长的势头仍是财政运行中的突出亮点，呈现出收入增长、速度加快、贡献扩大的良好格局，全省县级财政总收入470.6亿元，比上年增长23.9%，高于全省增幅近7个百分点;增收额占全省增收额的40.3%，比上年提高10个百分点。县域财政已成为全省财政收入新的重要增长极。

(二)增强了县级财政保障能力

随着财政收入的快速稳定增长和省财政支持县域经济发展力度的不断加大，初步实现了县域经济的良性互动发展，县乡财政保障能力显著提高。2009年，县级可用财力671.4亿元，其中地方一般预算收入为285.4亿，占42.5%;税收返还及各项财力性补助为386亿元，占57.5%。与2007年相比，在可用财力增幅中，县级自有收入带动增长26.7%，省补助收入带动增长29%。

(三)转变了县级财政发展理念

实行省直管县财政体制后，为避免各县滋生依赖思想，省财政出台的各项配套措施，在体现规范与公平的同时，注重激励与约束，县财政究竟能从省管县财政体制中受益多少，关键看自身发展。这对县级既是动力也是压力，促使县级注意力最大限度地集中到加快发展、加强管理上来。

(四)提高了财政管理效率

实行省直管县财政体制前，省以下财政管理层级过多，增加了行政成本，降低了财政管理效率。中央、省支持县乡发展的政策、资金、项目等都要层层下达，容易出现截留挪用现象，难以全部、及时落实到位，影响了财政分配的效率。实行省直管县后，减少了管理环节，增加了交流机会，财政工作更加直接有效，显著提高了运行效率。

(五)提升了财政管理水平

省财政厅通过县级预算审查、选派省直管县财政联络员、全面推进统一规范的县级部门预算、加大培训力度等措施，进一步加大了对县财政的指导、管理和监督力度，增强了对县级财政真实情况的了解，发现了县级财政管理的薄弱环节，有针对性地出台了各项财政管理办法和配套措施，县级财政收支逐步规范，财政管理的科学化、精细化水平明显提升。

(《云南改革报告》2010年第12期)