“省直管县”主要概念介绍

一、主要概念

（一）“省直管县”

搞清楚“省直管县”的含义是展开相关改革研究工作的基本前提。当前理论界主要从三个层面来界定“省直管县”的含义。第一个层面是指广义上的“省直管县”，具体是指省级政府在政治、经济、社会、文化等领域直接对县实行全方位管理活动的总和⁽⁹³⁾；第二个层面是行政“省直管县”，是由省级政府在人事权、财政权、审批权、经济社会管理权等方面直接对县进行管理的活动总和；第三个层面特指财政“省直管县”，即在财政预算编制、收入划分等方面由省级财政直接对口县级财政，同时省级政府把财政转移支付、资金调度、专项资金补助、债务管理等经济管理权限统一下放到县的一种管理体制。

目前，理论界对“省直管县”问题的研究多集中在财政领域。从当前全国各地改革试点的实际情况来看，“省直管县”体制改革内容主要涵盖如下三个维度，分别是：“财权维度改革、事权维度改革和人事权维度改革。”⁽⁹⁴⁾由于财政管理体制本身从属于行政管理体制，因此如无特殊说明，本书所指的“省直管县”体制是指地方行政管理关系由“省管市—市管县”三级行政管理模式转变为“省分别直接管理市、县”的二级行政管理模式。在这种行政管理模式下，市和县分别治理，市和县之间不再具有纵向的行政隶属关系，而是逐渐成为平等发展的伙伴关系。

（二）省

省制始于元朝，是元朝统治者为有效控制被征服地区，设置的中央代表机构，当时称为“行中书省”，简称“行省”。自元朝开始建立省制，在近700年的大部分时间里，除短暂出现过超越省级的地方政府，省（含行省）一直是中国地方政府的最高层级，是中央之下分治国土的第一级固定的行政区域。⁽⁹⁵⁾作为地方国家结构最高层次的一般地域型建制单位，省制的设立、调整是关系到国家稳定、地方发展、区域政治结构与权力分配关系的大问题。⁽⁹⁶⁾因此，不到万不得已，省级区划不宜轻易调整。“省直管县”体制改革中的“省”主要指中国大陆地区的23个普通省级建制和5个少数民族自治区，如无特别说明，不涉及北京、上海、天津、重庆4个直辖市⁽⁹⁷⁾以及香港和澳门两个特别行政区，台湾省也不计入在内。

（三）县

“县”是中国最早出现的、一直持续至今的一般地域型建制单位。⁽⁹⁸⁾据历史学家考证，中国县制萌芽于西周，产生于春秋，发展于战国，定制于秦朝。⁽⁹⁹⁾两千多年来，各级行政区域单位变动频繁，唯有“县制”一直保留至今。可见，“县”是中国行政区划体系中最为稳定的一级。⁽¹⁰⁰⁾时至今日，“县”的含义可以从两个层面来理解。狭义上的“县”特指中国农村基本的区域性政权设置，是农村经济、政治生活的区域性枢纽。⁽¹⁰¹⁾广义上的“县”是指根据《宪法》规定与县行政级别相同的县级政权单位，除了包括狭义上的“县”外，还包括与县同级的“县级市”、“市辖区”、“特区”、“林区”以及设置在少数民族地区的“自治县”、“旗”和“自治旗”。⁽¹⁰²⁾截至2011年12月31日，中国大陆地区共有县级政权单位2853个，其中1456个县，369个县级市，857个市辖区，1个特区，1个林区，117个自治县，49个旗和3个自治旗。⁽¹⁰³⁾“省直管县”体制改革中涉及的“县”既包括狭义上的“县”，也包括“自治县”、“县级市”、“旗”、“自治旗”、“特区”和“林区”，但不包括与“县”同级的“市辖区”。⁽¹⁰⁴⁾