“省直管县”体制改革研究的主要观点

一、“省直管县”体制改革研究的主要观点

理论界对“省直管县”问题的讨论颇多，对这一改革的认识和评价也存有争议。总体而言，早期研究“省直管县”问题的学者普遍对这一改革持肯定态度，并对改革效果抱有很大期望。随着“省直管县”体制改革试点范围的逐步扩大，在改革推进过程中，各地相继出现了一些新情况和新问题，比如市县矛盾增加、市县争利的竞争局面开始上演；“条块”并存的管理体制，使得县级政府的工作难以正常开展，市级城市的发展空间受到限制，市级政府人员分流安置面临难题，原市域内统一的公共服务体系面临被肢解的境遇，省级政府的控制与管理能力面临挑战，县级政府机构规模与人员编制的扩张冲动，经济强县对“省刮县”的担忧等。这些问题的出现，促使一些学者开始重新思考“省直管县”体制改革的效果问题，理论界主张谨慎评价这一体制改革的学者也越来越多。此外，另有一些学者从区域治理的视角出发，提出超越对“市管县”体制和“省直管县”体制的利弊之争，转向探讨新型区域治理结构的主张。概而言之，从对“省直管县”体制改革的不同认识和评价的角度出发，可以将理论界对这一问题的研究分为三类，即认同派、质疑派和超越派。具体分述如下：

（一）认同派的主要观点

“省直管县”体制改革，最初是作为对20世纪80年代以来“市管县”体制的一种替代策略提出的。可以说，“市管县”体制在推行之初，特别是在地级市经济实力雄厚但县域经济不发达的地区，在一定程度上起到了“以城带乡”、“以工促农”的作用，促进了城乡经济的快速发展和城市化、工业化水平的不断提高。然而在市场经济条件下，随着县域经济活力的逐步增强，一些地方开始出现“市压县”、“市卡县”、“市刮县”等问题，特别是在县域经济发达地区，这一情况更为突出。加之，理论界有相当一部分学者将浙江省县域经济的成功归因于其一直实行的财政“省直管县”体制。因此，在这种背景下，“省直管县”体制改革政策相继出台。

一方面，实务界极力推崇“浙江经验”。在浙江省的强烈示范效应下，各地相继启动了“省直管县”系列改革的试点工作。20世纪90年代以来，我国有24个省份对下辖的818个县（市）陆续进行了财政上的“省直管县”体制改革试点，另外还有8个省份选择219个县（市）进行了以“强县扩权”和“扩权强县”等为主要内容的改革试点。⁽¹²⁾特别值得一提的是，2011年6月，河南省赋予兰考等10个试点县（市）与地级市完全相同的待遇，在全国首先启动了全面意义上的“省直管县”体制改革试点工作。与此同时，地方政府在改革实践层面的探索，也得到了中央政府的大力支持与肯定。2005年以来，中央政府相继出台了一系列鼓励和推动“省直管县”体制改革的政策文件。2011年3月，“在有条件的地方探索省直管县（市）体制”被正式写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。2012年11月，党的十八大报告中也明确提出：“有条件的地方可以探索‘省直管县（市）’体制改革。”

另一方面，理论界也积极配合实务界的改革实践，很多学者认为“省直管县”体制是中国行政体制改革中具有战略意义的举措。比如，王庭槐等学者认为：“‘市管县’体制必将随着市场经济体制的确立而逐渐失去存在的意义，只有全面建立起‘省直管县’体制，才能从根本上消除我国机构臃肿、行政管理层次过多等问题。”⁽¹³⁾焦洪昌则进一步指出，由财政体制上的“省直管县”，最终过渡到行政体制上的“省直管县”，“这既是行政体制改革的一个方向，也是对宪法的回归”。⁽¹⁴⁾汪宇明认为：“推行‘省直管县’体制，有助于减少政府的行政层级和缩减政府的管理幅度，建构层级简化、规模合理、活力旺盛的政府体制。”⁽¹⁵⁾王利月认为：“‘省直管县’体制改革对于推进我国政治制度现代化和民主化具有重要战略意义。”⁽¹⁶⁾

在对“省直管县”体制改革大体认同的前提下，鉴于改革的复杂性，学者们普遍认为，改革需要因地制宜，循序渐进，宜灵活处置，不宜采取一刀切的办法。比如，沈荣华认为：“‘省直管县’不仅必要，而且可行，但需要创造适合改革推进的条件。”⁽¹⁷⁾但应如何分类推进改革，其具体标准是什么，学者们给出了不同的答案。其中比较有代表性的观点有：孙学玉等学者认为：“‘省直管县’体制改革在经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待。”⁽¹⁸⁾石亚军从市县关系的角度出发，提出了如下观点：“匀质型地区由于‘市管县’体制的优势已经不复存在，可以实行‘省直管县’体制；对于市县经济社会发展关联度较高的地区，比较适合保留‘市管县’体制，待各方面条件成熟时，可以考虑将发展比较好的辖县改设为市辖区；对于市县经济关联度低、经济发展差距大，中心城市无力带动周边县域发展的地区，宜推行省直管县体制；对于少数地区行政公署，暂时可以保留其建制形态，将来视具体情况而定。”⁽¹⁹⁾张占斌指出，目前应该重点推进财政体制上的“省直管县”改革，并针对不同地区的区域特点提出了具体的分类推进策略：

一是，在作为区域经济中心的特大和大型城市，比如北京、天津、上海、重庆等四大直辖市和大连、青岛、广州、深圳等副省级城市，重点推进辖县的“撤县设区”，扩大中心城市的管辖范围，促进区域经济的可持续增长；二是，在西部欠发达的少数民族聚居地区，如新疆、内蒙古、青海、西藏等地方，可以先行选择部分县（市）推进“扩权强县”等改革试点工作，同时出于地区安全稳定等方面的考虑，暂时维持目前的行政管理格局；三是，在区域面积相对较小的省份，如宁夏、辽宁等自治区、省份，积极探索“省直管县”体制改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。⁽²⁰⁾

在“省直管县”体制改革的具体推进路径方面，学者们也给出了不同的建议。比较典型的观点有：贺曲夫等学者在总结重庆、海南等地实践经验的基础上，归纳出两种实现“省直管县”体制的路径：“一是从强县扩权、强农扩权向省直管县（市）过渡；二是在多类型、多层次的基础上实现省直管县（市）。”⁽²¹⁾马骁等学者则强调要以财政体制改革为突破口，“从具有较好发展条件的县（市）开始推进省对县的直管”⁽²²⁾。徐元明等学者提出“试点——县域扩权——行政区划调整——市、县（市）分治”⁽²³⁾的具体改革路径。杨茂林主张通过加强县政建设，推进“省直管县”体制改革，并认为“县政建设是‘省直管县’体制改革设计的逻辑起点和基础性支撑点”⁽²⁴⁾。张占斌则比较认同从“‘强县扩权’、‘扩权强县’和财政体制上的‘省直管县’逐步过渡到行政体制上的‘省直管县’”⁽²⁵⁾的改革路径。北京国发研联经济咨询中心课题组在2009年研究报告中，对“十二五”规划及以后一段时间内的“省直管县”改革路径进行了预测，认为未来这一体制改革将有可能按照如下顺序推进：“一是将‘扩权县’和财政‘省直管县’政策推广到大部分县；二是选择一部分经济发达的县由省实行行政体制上的全面直管；三是选择条件成熟的省区，实现地级市与辖县脱钩，对行政体制上的‘省直管县’进行全面试点；四是在前几步改革成果的基础上，在全国推进‘省直管县’体制改革及其相应的配套改革。”金路总结了学界多位专家的观点，归纳出“省直管县”体制改革的“三步走”战略：“第一步是省域范围内的改革试点，在这一阶段，省主要对试点县实行财政省直管，并适当下放一部分经济管理权限，但暂时并不改变地级市对县的行政领导关系；第二步是推进市县分治，重新定位市和县的功能，市和县均由省直管，相互之间不再具有行政隶属关系；第三步是改革市制，保留地级市的行政级别，撤销传统意义上的广域型城市建制，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。”⁽²⁶⁾

（二）质疑派的主要观点

随着“省直管县”体制改革的深入推进，特别是由于各地改革试点实践开始出现新问题，越来越多的学者开始更加理性地对改革进行冷思考。比如，周湘智认为：“从普遍规律来看，县域经济始终是要向前发展的，试点县的发展不能完全归功于‘省直管县’体制的实施，应该客观评价改革试点的成绩；不排除当前改革试点过程中，一些地方政府出于‘支持改革’与‘培育典型’的目的，给予试点县超越‘省直管县’体制改革本身能够带来的体制‘红利’与资源支持，从而可能造成改革试点绩效的失真。”⁽²⁷⁾庞明礼也强调要对“省直管县”体制改革进行理性反思，“不能一味看‘恶’地级市，改革必须回归理性，谨慎推进，唯有真正跳出‘省直管县体制可以避免市管县体制产生的负面影响’的虚拟前提假设，才能够有效确保这项改革积极、稳妥、有序地推进”⁽²⁸⁾。归纳一下，质疑派的观点主要集中在如下两个方面：

1.“省直管县”体制改革的可行性有待进一步论证

在浙江“省直管县”体制改革成功经验的示范作用下，全国很多省区都相继启动了改革的试点工作。尽管相关工作收到了一定的成效，但随着改革的深入推进，一些新情况和新问题不断出现，促使学者们开始反思“浙江省直管县经验”在全国是否具有可复制性和可推广性的问题。有学者进一步指出：“‘省直管县’体制并不是浙江省县域经济发达的根本原因，其得天独厚的民营经济发展模式才是浙江经验的精髓。”⁽²⁹⁾上述观点可以说是对以往理论界极力推崇浙江经验的一个有力回击，由此也引发了相当一部分学者对“省直管县”体制改革可行性方面的探讨和论证。比较典型的观点如下：

熊文钊指出：“如果不顾地方发展实际情况，无视改革过程可能面临的各种困境，一味复制有关省份的改革经验，必将付出不必要的改革代价。”⁽³⁰⁾庞明礼认为：“‘省直管县’体制改革不仅会受到激励因素的推动，还要受制于客观的约束条件。”⁽³¹⁾张占斌认为，“在县域经济依附于中心城市的地区是否适合推行‘强县扩权’和‘省直管县’体制是需要慎重研究的问题”⁽³²⁾。吴金群指出：“全国各省区在政治、经济、文化、技术等方面存在很大的先天差异，因此，在改革中要充分考虑该地区是否具备了实行省直管县体制的条件。”⁽³³⁾刘佳等学者通过对安徽省、江苏省、甘肃省、四川省、江西省、湖北省六省的面板数据进行倍差法动态模型的研究后发现：“‘省直管县’体制改革的政策效应主要表现在改革当年，改革的长期持续效应并不乐观。”⁽³⁴⁾彭真怀则认为：“市管县体制在实际运行了近30年后，已经形成了一套相对完善的制度框架，在这种背景下，‘省直管县’改革更加需要慎重考虑。”⁽³⁵⁾

2.“省直管县”体制改革可能存在负面影响

当前，“省直管县”体制改革的负面效应在一些试点地区已开始显现，一些学者开始反思这一体制在抵消“市管县”体制弊端的同时，是否会带来新的问题。比如周仁标等学者指出：“‘省直管县’体制可能面临诸如管理幅度过大等诸多困境，进而可能会消解这一体制的预期效果。”⁽³⁶⁾当前，理论界对“省直管县”体制改革负面影响的分析主要集中在如下三个方面：

（1）从城市发展的角度看，“省直管县”体制改革应当与当前城市化发展的大背景、大趋势相契合。然而在改革试点中，由于缺乏配套的利益补偿机制，作为改革利益净流失方，地级市的未来发展将受到严重的影响和冲击。对此，彭真怀认为：“在改革中，一些省份把工业大县和农业大县全部纳入省直管范围，无形之中架空了地级市，极易导致城市发展的‘马太效应’。”⁽³⁷⁾正如郑风田指出的那样，“如果一刀切地搞省直管县，将会抽空中等城市发展成长的血液，严重阻碍城市化进程”⁽³⁸⁾。

（2）从区域经济发展的角度看，“省直管县”体制改革可能会给区域经济发展带来新的问题。从某种程度上说，“省直管县”体制改革是对市县关系的再次调整，其初衷是为了解决“市县合治”下的种种弊端，释放县域经济发展活力，促进区域经济增长。从已有改革试点的普遍情况来看，短期内这一体制改革在促进区域经济增长方面确实有一定效果，但是从长远发展来看，“省直管县”体制在客观上也存在一些问题。比如，陈翻认为：“‘省直管县’体制不仅会削弱中心城区的带动作用，还会加大省级政府配置公共产品和公共服务的负担。”⁽³⁹⁾何显明认为：“在政府职能和政府运行方式还很不规范的前提下，全面实行‘省直管县’体制并不一定能够有效解决‘市管县’体制引发的弊端，反而可能使市与市之间的行政壁垒转变为县与县之间的行政壁垒。”⁽⁴⁰⁾彭真怀认为：“改革中的试点县，在获得省直管身份之后，带有盲目性的‘遍地开花’式的无序建设，终将形成新的经济壁垒。”⁽⁴¹⁾王钢等学者认为，在市场经济条件下，应该“遵循行政区经济服从经济区经济的发展思路，而不应该借助‘省直管县’体制改革重蹈‘行政区经济’的发展思路，在体制上形成反弹”⁽⁴²⁾。刘尚希等学者认为：‘省直管县’体制改革是一种行政分割式的改革，这一体制改革将会阻碍区域经济一体化向更大的地域空间发展。”⁽⁴³⁾孙雷以浙江省为例，客观地分析了这个被视为“省直管县”体制改革经典案例的地区出现的负面影响，他指出：“浙江省实行‘省直管县’体制之后，在市政设施领域出现了分散建设和重复建设的情况，不利于在一个完整的经济区域内发挥规模经济的效用，也不利于中心城市的培育。”⁽⁴⁴⁾王仰文指出：“‘省直管县’体制最为核心的问题是不利于区域经济增长中心的形成，特别是对中西部地区的中心城市发展极为不利。”⁽⁴⁵⁾

（3）从改革效果看，“省直管县”体制改革可能与当初设计的目标有所偏差，甚至是背离。比如，贾俊雪等学者在对全国30个省份，1938个县（含县级市）在2000—2005年间的县级面板数据进行了分析后发现，“‘省直管县’体制改革不仅在改善县级财政状况和增强县级财政自给能力方面没有取得明显效果，反而在一定程度上加剧了县级政府的财政困难程度，不利于县级财政自给能力的增强”⁽⁴⁶⁾。刘佳等学者通过对河北省136个县（市）面板数据的实证分析，得出“‘省直管县’体制改革扭曲了县域公共物品供给结构”⁽⁴⁷⁾的结论。

3.“省直管县”体制改革面临诸多挑战

姜秀敏等学者将“省直管县”体制改革的阻力因素归纳为：“管理幅度问题、人员精简问题、中心城区的发展受到制约、地级市对改革的抵制与阻挠、县级政府无序开发、区域经济发展面临‘碎片化’、突发公共事件应对能力下降、区域性公共物品供给危机等。”⁽⁴⁸⁾作为一项复杂的系统工程，“省直管县”体制改革在推进过程中必然面临诸多挑战。

首先，实行“省直管县”后，地级市将被置于更加激烈的外部竞争环境。“省直管县”后，不仅省域内原有的地级市之间需要继续争夺各种发展资源，⁽⁴⁹⁾而且还会凭空增加很多县级政府与地级市瓜分资源，无形之中扩大了地级市的竞争对手范围，地方政府之间的竞争激烈程度与改革之前不可同日而语。这样势必严重影响中心城市的发展壮大。

其次，复杂的“条块关系”会影响到“省直管县”体制改革的效果。实行“省直管县”后，“县级政府中垂直到市的部门仍然无法彻底摆脱对市辖部门人、财、物调拨的依赖”⁽⁵⁰⁾，这势必将给各地“省直管县”体制改革带来很多不确定性。

再次，实行“省直管县”后，可能破坏原有区域内统一的公共服务供给体系，加剧公共服务供给的“碎片化”趋势。一方面，“省直管县”后，由于市与县的行政隶属关系发生了变化，加之缺乏对地级市供给区域公共服务的成本补偿机制，地级市对区域公共服务的供给积极性有所下降，地级市会想方设法减少对县域公共服务的投入力度，县级政府不得不承担起独立提供公共服务的职能，致使原市域内统一的公共服务体系被人为分割；另一方面，“诸如防疫、抗旱排涝、区域供水工程、跨县公交、跨县大桥等公共服务又不可能完全依靠某一个市或者某一个县来独立提供”⁽⁵¹⁾，需要地方政府共同承担、相互合作。基于此，“省直管县”体制可能会割裂早已形成的区域一体化公共服务体系，进而导致公共资源配置效率的严重损失。

此外，“来自行政人员分流和既得利益阶层的双重阻力”⁽⁵²⁾也是“省直管县”体制改革深入推进过程中必须要面对的一个重要难题。正如陶希东指出的那样，“‘省直管县’体制改革涉及到数以万计的政府官员的升降去留和其妻儿老小的生计”⁽⁵³⁾。特别是在当前就业形势异常严峻的特殊时期，“省直管县”体制改革更加需要科学谋划，多方权衡，充分实践，累积经验，循序推进，不宜草率行事。

4.单一的“省直管县”体制改革无法根本解决“市管县”体制下的各种问题

当前在理论界，有部分学者认为无论是“省直管县”还是“市管县”，归根结底都是表面问题，非治本良策，需要从更深层面挖掘“市管县”体制弊端形成背后的真实原因。正如王仕军等学者指出的那样，“用‘省直管县’体制替代‘市管县’体制只不过是换了一种行政隶属关系，同样会产生两级政府间财政、权力和效率等漏斗效应”⁽⁵⁴⁾。刘尚希也指出：“当前理论界对‘市管县’体制一边倒的批判是有误区的，究竟哪个体制更好，关键是看其条件和外部环境，不能妄下结论。”⁽⁵⁵⁾具体来说，当前理论界主要从如下两个方面分析“市管县”体制弊端产生的原因：

第一，从“政府间关系”视角出发。当前理论界部分学者认为，横向政府间关系不畅，纵向政府间职责配置不合理是产生“市管县”体制弊端的根源。因此，理顺横向政府间关系，合理配置纵向政府间职责权限，才是解决“市管县”体制弊端的根本出路。比如，房亚明认为，“如果不改变纵向政府间关系的集权模式，‘省管县’和‘市管县’都无法从根本上解决问题”⁽⁵⁶⁾。朱国伟等学者进一步指出：“只有从整体性制度安排的视角出发，建立一种包含了省、市、县纵向各级政府间的良好府际关系，才能促成各权力主体在没有行政权力直接干预的情况下主动合作，进而使得资源能够自由流动和合理配置。”⁽⁵⁷⁾周波认为：“‘市管县’体制下出现的诸多问题与纵向政府间多层级管理体制密切相关，主张将政府间财力与事权匹配作为推进‘省直管县’体制改革的主线。”⁽⁵⁸⁾

对于在改革中如何协调好政府间关系问题，学者们给出了各自的答案。唐晓英认为：“实行‘省直管县’体制，必须以科学划分纵向各层级政府间的管理权限为前提，并赋予各级政府相对独立的、专门的权限，使上下级政府之间在履行各自职责时不能互相干预。”⁽⁵⁹⁾楚明锟等学者指出，必须“进一步规范政府间事权关系，在切实转变政府职能和明确职责的前提下建立区域协调与合作机制”⁽⁶⁰⁾。薛立强等学者主张：“通过对政府间纵向关系各要素进行综合配置，将‘省直管县’体制改革融入纵向府际关系的整体变革进程中”⁽⁶¹⁾。薄贵利强调：“‘省直管县’体制改革意味着对省、市（地）、县之间关系的重构，使其从原来的领导与被领导关系，转变为一种平等、协商与合作的伙伴关系。”⁽⁶²⁾高小平等学者则认为，要“适时制定《中央与地方关系法》，实现中央与地方政府之间府际关系的法治化”⁽⁶³⁾。

第二，从政府职能转变视角出发。“省直管县”体制改革并“不能完全解决市场化改革进入攻坚阶段背景下政府与市场的关系问题”⁽⁶⁴⁾。可以说，无论是“强县扩权”，还是“扩权强县”，亦或是完全意义上的“省直管县”，都只是在政府系统内部进行的权力分配改革，而对于从根本上解决诸如市场经济体制下政府规制的界限等涉及到政府与市场关系的宏观经济政治问题则意义不大。因此，“如果不能够从政府与市场关系的角度推进‘省直管县’体制改革，则传统体制下的种种弊端就无法根除”⁽⁶⁵⁾。基于此，一些学者开始从转变政府职能的视角出发，探寻“市管县”体制弊端产生的根本原因。主要观点如下：

何显明认为：“‘市管县’体制下各种问题产生的原因关键在于政府职能转变滞后，而不在于行政区划。”⁽⁶⁶⁾石亚军认为，需要把“转变政府职能、建设服务型政府等配套改革与‘省直管县’体制改革有机衔接起来”⁽⁶⁷⁾。吴金群强调：“防止‘市管县’体制下市与市之间的行政壁垒转化成‘省直管县’体制下县与县之间的行政壁垒，需要彻底转变政府的经济职能。”⁽⁶⁸⁾赵聚军则更进一步指出：“浙江‘省直管县’体制的成功之处关键在于其在转变政府职能等方面走在了全国前列。”⁽⁶⁹⁾

（三）超越派的主要观点

在认同派和质疑派各执一词的同时，理论界还有部分学者认为，相对于西方国家而言，尽管我们可以经常通过调整行政区划和改变纵向层级隶属关系等手段来缓和经济基础与上层建筑之间的矛盾，但却“始终无法建立一个良好的区域治理（R e g ional G o v ernan c e）模式”⁽⁷⁰⁾。因此，这部分学者主张借改革契机，另辟蹊径，超越“省直管县”体制与“市管县”体制的争论，探寻区别于传统模式的新型地方治理结构。

国外学者对区域治理结构问题的研究大多倾向于在地方政府间构建合作伙伴关系，通过跨域治理，实现治理绩效的帕累托最优。其中比较有代表性的学者有劳瑞·雷诺兹、布雷泽尔、赫伯特、梅钦等。⁽⁷¹⁾国内学界关于创新区域治理结构的比较有代表性的观点有：王健等学者提出：“只有依赖不同层级政府、不同行政区之间的民主协商，同时考虑引入一部分非政府组织参与进来，在此基础上，构建一种多中心合作治理机制，才能有效推动区域经济一体化。”⁽⁷²⁾张京祥主张通过“构建具有中国特色的双层制大都市区治理体系，跳出反复调整行政区划和行政建制的改革怪圈”⁽⁷³⁾。于建嵘强调“要把县政自治作为县政改革的目标”⁽⁷⁴⁾。赵书山提出了“成立跨区域的政府间合作组织，构建准政府管理结构模式”的设想”⁽⁷⁵⁾。周琦建议“在市和县之间构建相互协作的平行互动关系”⁽⁷⁶⁾。上述研究虽然没有对区域治理中多个行为主体间的合作机制设计出具体的制度规程和行动方案，但是这些理念的提出超越了以往通过调整层级结构和行政区划来解决“市管县”体制弊端的改革思路，转而从重构政府间关系的角度思考问题，确实在一定程度上为深化“省直管县”体制改革提供了很有启发意义的新思路。

总的来说，理论界对“省直管县”体制改革的不同看法和评价，其背后折射出来的恰恰是对这一体制能否解决当前区域经济社会发展现实困境的一种担忧和不确定。这也足以证明，理论界目前对“省直管县”体制改革未来的发展方向缺乏明确的把握和系统的分析，对于这一改革未来能否避免陷入历次改革的循环怪圈等问题也没有作出明确的回答。这些都为本书提供了继续探索和思考的空间。